构建城乡要素双向流动机制的实证分析与创新路径——基于以资本要素为核心的视角

王向阳 申学锋 康 玺

内容提要：农村资本要素通过农村金融机构渠道单向流出是形成城乡要素双向流动机制的关键阻碍。本文在理论分析城乡资本要素流动影响因素的基础上，将我国农村信贷净流出作为反映农村资本流出的变量，采用向量误差修正模型分析城乡资本边际报酬、城乡基础设施和公共服务水平差异等因素对资本要素在城乡间流动的影响，发现：城乡资本边际回报率的差距是导致农村资金通过市场渠道长期向城市流动的主要正向原因；城乡教育差异的缩小加大了农村资本要素流出；城乡信息通信服务水平差异缩小有助于减少农村资本要素流出；城乡用电量、医疗服务水平差异对资本要素流动的影响不显著。在上述结论基础上本文提出构建城乡要素双向流动机制的总体思路和具体路径，以期为乡村振兴战略作出理论贡献。

党的十九届五中全会提出，要推进区域协调发展和新型城镇化，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。从经济高质量发展的战略高度出发，城乡区域协调发展是国家整体区域经济协调发展的关键，是推进城镇化进程和城乡融合发展的基础。坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，必须优先满足“三农”发展要素配置，推动构建城乡要素双向流动新格局。本文以城乡资本要素为考察核心，在实证分析的基础上，提出城乡要素双向流动的创新路径。

一、引 言

当前制约我国城乡一体化发展的一个关键障碍是城乡要素流动的不均衡，这种不均衡集中表现为长期以来劳动力、资本、资源等生产要素自乡村向城市近乎完全单向的流动。客观地讲，在我国过去数十年的发展过程中，相较于传统的家庭式农业生产方式，集中更多资源于城市所代表的、具有更高生产率的现代化生产方式，不仅是加快资本累积、快速实现工业化的必要选择，总体上也是市场机制配置资源的必然结果。但同样不能忽视的是以在计划经济时代确定的工农业“剪刀差”以及改革开放后很长一段时间内仍然存在的农业税、“三提五统”等税费为代表的一些制度性安排，对农村包括人力资本在内的一些生产要素累积带来的深远影响至今并未消除。另外，当前仍存在的与户籍制度相联系的许多基本公共服务，其水平也未真正实现城乡之间的大体均衡，这些“存量的”不均衡反过来又构成了在当前环境下要素由城市向农村流动的障碍。

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”如何解决要素在城乡间单向流动的难题，调动更多社会力量参与农村经济社会发展，实现城乡之间的平衡发展和良性互动，不仅是适应上述社会主要矛盾转变的应有之义，也是实现乡村振兴战略的难点。

社会资本总体上长期由农村向城市单向流动的现象是制约我国城乡一体化发展的一个重要问题，并已得到党和国家的高度重视。国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》中明确提出，城乡要素双向流动和平等交换存在障碍是农村发展的突出短板，畅通城乡要素循环需要着力引导社会资本投向农业农村。此外，自党的十八大以来，历年中央一号文件均对引导社会资本投向“三农”建设做出了安排，2022 年中央“一号文件”继续要求强化乡村振兴金融服务，特别强调了对县域金融机构发展、农村基础设施投资的支持，发展农户信用贷款等方面内容，由相关措辞和部署细致程度可见中央对该领域问题的重视程度不断增加。

本文力图在整合现有研究，理论论证影响我国城乡资本流动因素的基础上，对相关驱动因素的作用进行初步实证分析，验证其对城乡资本要素流动的影响，为进一步研究打下基础，并为找准解决城乡资本要素单向流动问题的突破口提供参考。

二、我国城乡资本要素流动途径与驱动因素

关于我国城乡资本要素流动研究的一个重要方向是对我国农村资金历史外流状况的测算（Huang et al.，2006；周振等，2015），研究发现随着经济体制改革的不断深入，城乡资本流动的主要途径逐步由工农业产品价格“剪刀差”转向城乡财政收支，而进入新世纪后随着涉农税费的减免和财政支农投入不断增加，长期以来社会资本通过金融渠道的流动则成为城乡间资本要素配置的主要途径（李爱民，2019；宁志中、张琦，2020）。驱动社会资本投向的最直接因素是边际资本收益率，部分学者（彭小辉、史清华，2012；高帆、李童，2016）对城乡资本边际报酬率的相对高低进行了讨论。资本要素在城乡间流动主要受价格机制、供求机制、竞争机制和利益机制的影响（乔翠霞，2020）。本部分对现有研究进行整理，理论分析城乡资本要素流动的主要途径和可能的驱动因素，探讨其内在机制。

（一）资本要素在城乡间流动的主要途径

综合现有研究，我国城镇与乡村之间的资金流动存在财政收支城乡差异、工农业产品价格“剪刀差”、金融机构城乡存贷差异三个主要渠道（周振等，2015）。

一是财政收支城乡差异。国家在农村额外征收的各项税费反映了农村资金的流出；而国家给予农村的各项财政支农资金则反映了农村资金的流入，二者差额即是农村资金在该渠道下的净流动。

计划经济时代和改革开放初期，城乡经济建设投资主要由财政资金支持，而农业各税（包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税）收入占税收收入的一大部分。在同一时期，财政资金在农村的投放则相对有限，一部分公共服务以“杂费”形式由农民直接负担，且往往由于管理不严导致“乱摊派”问题突出，进一步加大了农民负担。财政资金对工业建设和城市公共服务的倾斜，客观上形成了一条农村资金向城市流动的重要渠道。

随着市场经济体制的逐步确立，财政收支在资源配置格局中的地位发生根本性变化，各类经济建设投资不再完全依赖财政拨款实现，农业各税在财政收入中的比重进一步快速下降。特别是进入21 世纪后，随着国家财力的增强，“三提五统”和“农业税”等涉农税费被逐步取消，财政支农支出大幅度提高，占比不断增加，从根本上扭转了财政渠道资金总体净流向。

二是工农业产品价格“剪刀差”。所谓“剪刀差”是指工农业产品交换时，工业品价格高于价值，农产品价格低于价值所出现的差额。“剪刀差”根据其生产复杂程度和市场供求状况的不同广泛存在于国内和国际产品交换中。但苏联发展模式下，为了加快工业积累，尽快实现从农业国向工业国的转变，存在着人为设定的工农业产品价格“剪刀差”。即人为将农业产品价格设定在低于其价值的水平，而将工业产品价格设定在高于其价值的水平，从而将农业生产剩余转移到城市和工业部门，这是资金由农村向城市流动的另一渠道。进入20 世纪90 年代后，随着我国建设社会主义市场经济体制目标的确立，国家逐渐缩小农产品的统购（或称合同购买）比例，扩大农产品市场化流通比例。目前，绝大多数商品和服务价格实现了市场调节，价格在市场竞争中形成；政府管理价格基本限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节，形成了以市场机制为基础的资源配置方式。该渠道下人为造成的城乡资金流向不平衡趋势已经在制度层面得到了扭转。

三是金融机构城乡存贷差异。与以上两种渠道导致的城乡资金单向流动相比，资金经由金融机构在城乡间的流动无疑是农村部门更为重要的资金外流渠道，特别是在当前市场经济环境下，社会资本在资源配置中占据着重要地位，金融渠道中社会资本的单向流动已经成为导致资金在城乡间不均衡配置的重要原因。由于在很长一段时间里我国其他金融机构的发展相对落后，特别是在农村领域开展业务的金融机构仅限于少数几家银行，所以该渠道主要表现为相关银行存款和信贷业务在乡村与城镇区域的差额。

当前在农村地区（乡镇及以下）开展存贷业务的金融机构主要涵盖以下几类：农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、中国农业银行和中国邮政储蓄银行。其中农村合作银行、贷款公司和农村资金互助社在机构数量、从业人员、资金规模等方面都相对有限，村镇银行实际运行中多数仅在当地开展小规模存贷业务，这几类机构对资本城乡流动影响较小。

从商业银行组织架构上看，我国商业银行普遍采取分支行制。该组织形式的特点是各商业银行在国内外各地普遍设立从总行到分行、支行的各级分支机构，形成以总行为中心的银行网络。在网络中处于越高层级的节点往往越是设立在业务量更加集中的大城市，而各分支行的业务同时也须原则上遵照更高级机构的规章和指令办理。上述特点使得银行系统所吸收资金的管理权限向城市乃至少数中心城市集中，由于具有制度设置和地理位置的比较优势，信贷资金相对也向城市倾斜。

从相关金融机构的经营侧重看，随着国有银行、农村信用社以及农村合作银行逐渐普遍改制为商业银行，作为一般市场主体，其在监管要求和市场机制作用下经营更加倾向于风险收益比更高的城市业务，偏离了作为农村金融机构设立时支农惠农的初衷。大型商业银行受前述组织架构影响主要业务集中于城市，支持“三农”内在动力不足，例如：中国邮政储蓄银行于1989 年开始在农村地区吸收储蓄，然而直至2007 年才在农村地区开展贷款业务，成为农村资金向城市流动的“抽水机”，中国农业银行也随着商业化改革的推进逐渐缩减了农村服务网点，减少了对农村企业和农户的贷款业务。此外，原本承担满足农村金融需求的农村信用社和农村合作银行，近年在改制为农村商业银行的过程中往往出现非农贷款和非利息投资类收益（如国债和其他债券）在总业务中的占比不断增加、涉农贷款（农村贷款、农户贷款和农业贷款）比重较农村信用社和村镇银行明显降低的现象（程郁，2019）。农村金融机构经营偏离服务农村的目标进一步加重了资金由农村向城市单向流动的趋势。

从金融机构风险管理角度看，相关监管法律法规对商业银行风险控制要求较农村信用社、农村合作银行、资金互助社和小额贷款公司更高。很长时间内我国农村生产组织仍以农户经营方式为主，抵御风险能力较产业化经营主体更差，特别是由于农村土地经营权的产权地位不明确，农民缺乏足够的抵押物，在相关金融支农惠农政策体系不完善的情况下，农户获得贷款往往需要以维持个人生产、生活所必需的财产，如自有房产或其他担保人的银行存单作为抵押物，难以达成的风控要求，客观上也阻碍了信贷资金向农村的流动。

（二）对资本在城乡间流动影响因素的定性分析

如前所述，财政性渠道与价格渠道主要通过政府“有形的手”实现，其流向已随着各项改革的推出发生了根本性转变。影响这两个渠道资金流向的主要因素是国家在不同发展阶段为实现相应调控目的而实施的财政、税收、价格等一揽子政策。金融渠道中制约城乡资本双向流动的机制障碍仍然存在，资金由乡村流向城市的趋势尚未能得到扭转。这使得我们必须着重思考在市场机制发挥主要配置作用的金融渠道，是哪些因素决定了资金在城乡间的流动，其中是否存在不合理的障碍，导致了资金在城乡间配置的过度失衡。

由于资金在城乡间配置的基础是微观主体基于市场机制作出的存贷选择，所以首先应当考虑的因素是城乡资本边际产出或边际报酬率的差异。传统经济理论认为：在无其他限制的情况下，资本的正常流向是从收益率低的部门到收益率高的部门，并在竞争机制的作用下使得部门间的资本边际收益率差异逐渐缩小。但卢卡斯（Lucas，1990）利用新古典增长模型分别计算了美国和印度的资本边际产出之后发现：印度的资本边际产出约为美国的58 倍，但实际情况却是资本更多流向美国而较少流向印度。部分学者认为我国城乡之间也存在类似问题，例如：彭小辉、史清华（2012）运用中国城乡数据对其进行验证，认为这种背离在中国城乡资本流动中广泛存在，即农村资本边际报酬率高于城市且差距不断加大。高帆等（2016）则持不同观点，认为上述研究未能正确测算我国城乡资本边际收益率，在更加精确地厘清相关变量并重新计算我国城乡资本边际收益率后，发现我国城乡资本流动符合流向边际收益率更高区域的规律。

此外，有学者（Alfaro et al.，2008）提出政府差别化的政策也会对社会资本流向产生影响。具体而言，政府推动实施基础设施建设，优化公共服务水平等举措能产生两个方面的影响：一是直接在需要的区域产生投资需求，例如国家重点大型投资项目带动相关配套社会资本跟进；二是改善基础设施、人力资源禀赋等区域发展环境，提高企业经营效益，增强区域对资本的吸引力。

由以上分析可知：影响资本流动在城乡流动的驱动因素可以分为市场和政府两个方面。市场方面资本的边际报酬是决定资金流向的最基本因素；政府方面相关的基础设施建设水平和公共服务水平是决定资金流向的重要因素。

三、我国城乡资本要素流动因素的实证分析

如前所述，城乡之间通过财政渠道和价格渠道流动的资金相对经济而言是外生变量，而通过金融渠道流动的资金则是市场经济环境下的内生变量。实际上，城乡间前两个渠道的资金流向一定程度影响着城乡间金融渠道的资金流动：财政资金在城市和乡村间的配置决定着二者的公共服务水平；工农业产品的价格差异则影响着资本在城市和乡村的回报率。另外，财政渠道和价格渠道的资金流向因政策导向的变化已经发生转变，而如何促进依据市场规律进行配置的社会资本更多投向乡村则是我们努力的方向，该部分资金更多通过金融渠道在城乡间流动。所以，课题组选择金融渠道下的农村资金年净流出作为被解释变量，将城乡边际资本收益率作为主要解释变量，反映城乡基础设施水平和公共服务水平的一系列变量作为控制变量，采用向量误差修正模型对其进行分析，原始数据周期为1985 年至2019 年，来源为《中国统计年鉴》《中国金融年鉴》《中国农村金融服务报告2020》《中国乡镇企业年鉴》等资料。

（一）变量选取与初步处理

1.农村信贷资金净流出

课题组选择在农村开展业务的金融机构存贷差年度变化量来度量农村资金通过金融渠道的净流出。假设相关金融机构存款准备金充足且基本维持恒定；农村金融机构资金全部来自存款，其投向分为三个部分：农村贷款、资金外流和存款准备金，从而有以下关系：

当前农村存贷余额公开的历史统计数据不够完善，许多指标仅有全国层面的统计资料，并且统计口径与数据公布并不连贯，这极大限制了相关实证分析中的选择。具体到本研究中所需的农村存贷余额数据，虽然公开统计资料中城乡存款余额统计较为连贯与一致，可以得到准确的农村存款余额数据，但需要与之对比的农村贷款数据获取则相对困难。现有研究中定量反映农村贷款规模主要有两种方法：一是直接选择2010 年以后《中国金融年鉴》开始公布的年度涉农贷款总金额，二是将历年《中国金融年鉴》中农信社、农商行、农业银行及邮储银行农村贷款业务金额加总。前一种方法的优势是数据容易搜集且口径统一，缺点是仅有近十年数据无法分析改革开放以来城乡资本流动的长期趋势。虽然理论上采用面板数据分析可以避免时间尺度上样本量不足的问题，但公开资料中难以查到比较完善的各省市涉农贷款金额。而后一种方法能够追溯更久，但由于《中国金融年鉴》内容调整，农商行数据因后期被并入中小商业银行统计无法单独得到只能计算到2012 年。为规避上述问题，考虑到绝大多数农村居民主要从事农业生产，其贷款用途也多为农业目的，故本研究选择将历年《中国金融年鉴》公布的农业贷款加总作为反映农村贷款金额的统计指标，并将其与农户储蓄数据对比，得到反映历年农村资金流出的统计指标，根据此方法计算的农村资金历年累计流出趋势如图1 所示。

图1 我国农户资金历年流出金额变化

2.农村资本边际收益率

课题组采用高帆、李童（2016）的方法分别测算我国城乡资本边际收益率的变化。设y 为劳均产出（即产出劳动比），k 为劳均资本（即资本劳动比），A 为全要素生产率。由新古典增长模型和索洛增长核算方程可知：

对（1）式两边同时取对数有：

对（1）式求导有：

利用（2）式构建回归方程并代入我国农村GDP、农村就业人口和农村资本存量即可估算得到β。其中农村GDP 为第一产业增加值与乡镇企业增加值之和；农村就业人口为农业就业人口与乡镇企业就业人口之和；农村资本存量以杨轶波（2020）估算的我国1980 年资本存量为基期，根据历年农村固定资产投资（= 全社会固定资产投资- 城镇固定资产投资）利用永续盘存法累积得到（折旧率取5%）。所用的第一产业增加值、第一产业就业人口数据和固定资产投资数据来源于历年《中国统计年鉴》，乡镇企业增加值及就业人口数据来源于历年《中国乡镇企业年鉴》和《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴》。

（3）式中rt表示资本的边际收益率，yt/kt则为资本平均收益率，该公式的实际经济含义为资本的边际收益率等于其平均收益率乘以资本性收入在全部GDP 中的占比。

课题组采用以上方法估算同时期我国城市历年资本边际收益率，并将城市与农村资本边际收益率之比作为解释变量，表示城乡相对资本边际收益率（见图2）。可以初步看出，其变化趋势与图1 表示的农户资金流出相似。

图2 我国城乡相对资本边际资本收益率（城市/农村）变化趋势

3.农村基础设施水平和公共服务水平

课题组选择城乡用电量以及电话和宽带用户数之比来度量可能影响城乡资金流动的城乡基础设施建设水平差异。其中农村用电量数据直接采用历年《中国农村统计年鉴》和历年《中国统计年鉴》对应条目，城市用电量使用《中国能源统计年鉴》中全社会用电量数据与农村用电量相减得到。电话和宽带用户数为历年《中国统计年鉴》中农村电话用户数与农村宽带用户数相加，由于早期农村宽带用户数并未系统披露，仅能搜集到零星年份数据，故在未有确切数据的年份按照线性趋势进行了填充。

为体现可能影响资金流动的城乡基本公共服务水平差异，课题组构造了农村劳动力相对受教育水平和农村相对医疗水平两个指标。农村劳动力相对受教育水平指标由农村劳动力人口中大专及以上除以中大专及以上人口在全部人口中的占比得到，基础数据分别来自历年《中国农村统计年鉴》和历年《中国人口年鉴》。如此处理的主要原因在于数据可得性——查阅《中国统计年鉴》《中国人口统计年鉴》和《中国人力资源和社会保障年鉴》均未能得到系统的劳动力人口受教育程度数据。农村相对医疗水平指标由每万人拥有农村执业（助理）医师数除以每万人拥有城市执业（助理）医师数得到，基础数据来源于历年《中国卫生健康统计年鉴》和《中国统计年鉴》。由于上述原始资料中早期数据并不连贯，同样对其中未有确切数据的年份按照线性趋势进行了填充。

（二）实证分析

根据以上数据构建关于农村信贷累积流出金额的多元回归模型：

其中outflow 为农村信贷资金流出累积量，MRC 为城乡相对资本边际收益率，elctconspt 为城乡用电量之比，comnct 为城乡电话及宽带用户差距，educt 为农村劳动力相对受教育水平，medcare 表示农村相对医疗水平，同时为了消除不同量纲带来的影响，以1985 年为基期，对数据进行了标准化。

对（4）式直接采用最小二乘法（OLS）回归得到结果见表1。

表1 普通最小二乘法（OLS）多元回归结果

由于变量明显具有一定的时间趋势并且通过单位根检验可知均非平稳序列，故以上结果可能存在伪回归问题，应当对由这些变量构成的系统进行协整检验，以确定其中是否存在长期均衡关系方能更为合理地对其分析。但以上结果反映出的解释变量与被解释变量的相关关系可以为进一步考察提供参考。

利用信息准则检验该系统所对应的VAR 表示法的最优滞后阶数，综合考虑样本容量等因素选择滞后一阶，并对上述变量进行Johansen 系统协整检验确定协整个数（见表2、表3），可见系统存在三个协整方程。在此基础上估计该系统的向量误差修正模型（VECM），结果见表4。由此前使用普通最小二乘法的初步分析结果可知，分别反映城乡医疗服务水平差异和城乡用电量差异的解释变量medcare、elctconspt 与被解释变量并无显著的相关性，更应关注其他解释变量与被解释变量的协整关系。故限于篇幅表中并未全部展示三个协整方程估计结果。

表2 最优滞后阶数选择

表3 Johansen 协整检验结果

表4 MLE 方法估计的误差修正模型（VECM）结果

在对上述VECM 模型进行残差自相关检验、残差正态性检验以及系统稳定性检验确定其稳健性的基础上，根据表4 数据即可以得到被解释变量农村资本流出outflow 与城乡相对资本回报率MRC、城乡相对劳动力受教育水平educt、城乡相对通信网络服务水平comnct 之间的如下协整方程：

可以看出，普通最小二乘系数估计值与Johansen 的MLE 估计值较为接近，但后者在理论上具有更强的效力。值得注意的是，通过两种回归方法进行的估计均表明农村劳动力受教育水平的提高与农村资本流出是正向关系，这似乎与常理不相符。出现这种情况可能有两方面原因：一是在统计方法上，该指标的原始数据农村居民家庭每百人劳动力中大专及大专以上劳动力人数在统计时依据户籍身份划分城镇与农村，而将原本应当统计为城市劳动力的很大一部分进城务工人员纳入农村劳动力进行统计；二是在经济含义上，这一证据暗示农村劳动力受教育水平越高，其在经济活动上参与以城市为代表的现代化经济活动的倾向越强，从而加速了农村资本向城市的流动。

采用正交化脉冲响应函数进一步考察模型内不同自变量对因变量的持续影响效果，结果如图3。脉冲响应函数是用来描述在随机误差项上施加一个标准差大小的信息（Innovation）冲击后对内生变量的当期值和未来值所带来的影响的关系式。图中分别给出了滞后10 年的农村资本累积流出量在城乡相对资本收益率、城乡劳动力相对受教育程度、城乡相对通讯服务水平及其自身单位信息冲击下的反应程度变化趋势。其中横轴表示滞后期数，纵轴表示具体反应程度。综合图3 信息可以看出，农村资本流出累积规模对其自身和城乡通信服务的冲击反应较为平缓和短暂。而城乡劳动力相对受教育水平和城乡相对资本边际回报率的波动，则会对农村资本流出累积规模带来长期持续且不断扩大的影响，具体表现为：农村劳动力受教育水平的相对提高将在长期显著增加农村资本流出累积规模；农村资本边际回报率的相对降低在短期内推高农村资本流出累积规模后，则会持续对农村资本流出累积规模带来负面影响。

图3 VECM 模型正交化脉冲响应图

（三）实证分析结论

综合以上实证分析，可以得出以下主要结论：

1.关于城乡相对资本边际收益水平

城乡资本边际收益的差距是导致农村资金通过市场渠道长期向城市流动的主要原因，具体而言，城乡资本边际回报率之比较基期每增加1 个百分点，将导致农村资金累积净流出规模增加2.59 个百分点。关于城乡资本相对边际回报率差异波动引起农村资金累积净流出规模变化的脉冲响应分析发现，短期城乡资本边际回报率的拉大将促使农村资金净流出，但长期来看正向影响会迅速消退并转为负向。可能反映出城乡资本边际报酬率差异的形成存在短期波动无法改变的深层原因。在很长时间内，农村的投资项目有限，农业利润率较工业，特别是近年逐渐成为经济增长主要推动力的服务业更低，同时，由于资本边际报酬递减规律的存在，城乡资本配置长期来看也有其最适规模，所以这种短期波动会迅速被主导均值回归的长期力量扭转。

2.关于城乡劳动力相对受教育水平

与一般直观认识相反，本研究发现在统计期内，农村劳动力接受高等教育比例的相对提升对农村资本外流具有虽不强烈但明确存在的正向作用，具体而言：农村劳动力接受高等教育占比相对全国平均水平的比例较基期每提高1 个百分点，将促使农村资本外流累积规模较基期增加1.07 个百分点。这种现象的原因除前文所述统计上的偏差以外，也有可能反映出一个在城乡关系领域此前较少被注意到的深刻问题：农村居民受教育程度的提高，使得更多农村劳动力具备了参与工业化、现代化经济活动的能力，确实加强了农村与城市的经济沟通，但由于农村相对城市在种种历史原因作用下形成的经济上的绝对劣势状况并未改变，二者沟通的加强反而将会进一步促使各种经济资源自农村向城市流动。这种“马太效应”和路径依赖在国际和区域经济交流中并不罕见，我国城乡关系中或许也存在类似现象：一方面，农村劳动力受教育水平的提高为其提供了参与传统农业以外其他产业工作的能力，而农村相应工作机会的缺乏使得农村劳动力向能够为其提供适当岗位的城市转移；另一方面，伴随劳动力的转移，个体附带的消费、投资等经济活动部分或全部地由乡村转移到城市，进而使得资金等其他资源流向城市。本文关于农村资本流出累积规模对农村劳动力相对受教育水平的脉冲响应分析结果进一步说明这种影响的效果是持续且不断扩大的。

3.关于城乡相对通信服务水平

课题组发现，农村与城市通信服务水平的缩小能够减缓农村资本的长期外流趋势，具体而言：农村电话和互联网用户与城市用户之比较基期每缩小1 个百分点将会减少农村累积资本流出较基期1.05 个百分点。同样是城市与农村沟通交流的加强，农村劳动力受教育程度与通信服务水平的相对提高二者却对城乡资本流动存在相反的影响。其本质原因可能在于劳动力要素与资本要素的性质差异：与受教育水平高的劳动力易转移到城市从而引起附带的资本流出不同，城市相对充裕的资本天然具有寻找更多投资机会的动力，而城市资本无法顺畅流向农村的一大障碍就是信息。农村通信服务水平特别是互联网在农村的普及有效破解了这一障碍：一方面，城市得以对农村情况更加了解，从而增加了发现其中投资机会的可能性；另一方面，农村也得以更多地向城市推广其优势禀赋，从而使得资本在城乡间的流动更加均衡，有效抑制农村资本向城市的单向流动。

4.关于城乡相对电力消费和城乡相对医疗服务水平

在课题组分析中，以上两个方面的城乡差异对农村资本流出累积规模的影响不显著或尚不明确。这可能有两方面原因：一是上述更多体现城乡生活质量差异的指标在现阶段对城乡资本流动趋势的影响确实较小。二是变量选取上受数据可得性限制。当前可得的系统性披露的城乡电力消费量可能无法特别准确反映城乡相关基础设施建设水平的差异，而在更大程度上反映城乡经济发展水平的差异。城乡医疗服务水平也有类似问题。本文选择了城乡每万人拥有医师数进行对比体现城乡医疗服务差距。但该指标的早期数据披露也不连贯，导致必须通过线性趋势法进行补充，而其他类似指标如城乡医疗机构床位数披露周期更短。这种客观制约可能导致了对以上变量分析的偏差。

四、构建城乡要素双向流动机制的创新路径

由前述实证分析结论可以看出，推动形成我国城乡要素双向流动机制的要点在于缩小城乡资本报酬率差异、城乡对高素质人才吸引力差异、城乡基础设施水平差异。缩小这三个“差异”离不开市场“无形的手”与政府“有形的手”相互配合。坚持要素的市场化配置是构建城乡要素双向流动机制、促进城乡融合发展的重中之重，以要素市场化配置推进城乡要素双向流动机制建设，需要从产权制度改革、财政支持、市场机制建设等多角度着手。同时应坚持政府制度化引领、坚持问题导向、坚持分类施策和循序渐进等基本原则。

当前导致城乡资本报酬率差异的主要原因集中于农业产业化程度、附加值不高，农村土地、资源等生产要素产权不明晰，定价市场化水平不足等方面，应当深化农村产权制度改革，破除城市闲置资本投资农村的不必要、不合理障碍，解除后顾之忧，推进要素市场化配置，继续扩大要素市场化定价的广度、深度，提高农村要素的资本性收入。城乡平均受教育水平差异的缩小反而导致农村资本要素流出增多的结论背后反映出的实质是农村对高素质人才吸引力不足，应当从产业、就业、财税等领域统筹谋划，确保乡村人才“引得回、留得住”，解决制约乡村发展的人才瓶颈。在重视缩小交通、电力、物流等基础设施领域城乡差异的同时要着力于支持要素市场化配置的信息基础设施建设，重视数据要素的价值，上述结论说明，各类要素流向的不仅是报酬高地，同时也是信息高地，缩小城乡信息获取能力差异才能更加充分地提高市场在城乡间配置资源的有效性，促进城乡要素双向流动机制的形成。综上，课题组针对构建城乡要素双向流动提出以下几点具体政策建议：

（一）深化农村产权制度改革，消除城乡要素双向流动的制度障碍

完善的制度建设是促进城乡要素双向流动的前提，政府应进一步深化农村产权制度改革，消除城乡要素双向流动的制度障碍。一是完善城乡一体化土地产权制度，按照新《土地管理法》的内容出台相关配套法律法规，消除农村土地入市流转面临的制度障碍。二是加快推进农村宅基地的确权登记和集体资产的清产核资工作，明确各种生产要素的产权归属，为其通过市场自由流动铺平道路。三是健全乡村要素流转交易机制，通过明确农村产权交易市场主体、完善产权交易规则等措施，指导城乡经济主体依法合规开展产权交易活动，保障产权交易市场有序运转。

（二）发挥财政引领作用，扭转资本要素单向流动格局

财政是政府进行宏观调控和分配资源的重要手段，在当前仅依靠市场力量难以扭转资本要素单向流动格局的情况下，需要充分发挥财政引领作用。一是以财政直接投入为基础，通过改善基础设施弥补乡村经济短板，增强对资本要素的承载能力；同时通过扶持乡村主导产业和弱势产业，从根本上提升乡村产业的投资报酬率，吸引社会资本流向乡村。二是通过税费减免、政策补贴等方式优化乡村营商环境，减少资本要素流动成本，为社会资本进入乡村铺平道路。三是以政策性产业基金为载体，带动更多社会资本参与乡村振兴与美丽乡村建设，同时合理引导工商业资本的投资方向和结构，优化乡村产业空间格局。四是完善政策性融资担保方式，撬动商业性金融机构对乡村企业的支持，缓解乡村振兴的市场化融资难题。

（三）创新劳动力双向激励机制，畅通城乡人才交流通道

畅通的劳动力双向流动既需要由乡入城的农业转移人口市民化机制，又依赖由城入乡的城市人才入乡激励机制。

一是农业转移人口市民化机制方面。应继续深化户籍制度改革，降低落户门槛，简化落户程序。健全政府、企业、个人三方共同参与的市民化成本分担机制，预算内投资安排可以向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜，落实财政转移支付同农业转移人口落户数量挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的部门工作机制。完善以居住证为载体的社保、教育、医疗、就业等城镇基本公共服务供给机制，坚决维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，坚持依法自愿有偿的原则，以解其后顾之忧。

二是城市人才入乡激励机制方面。应当以促进三产融合为抓手，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，增强农村产业对于城市人才的承载力和吸引力。不断创新人才入乡的方式，建立城乡人才合作交流机制，积极探索城市科教文卫体等行业的工作人员通过岗编适度分离、城乡“教联体”“医联体”等多种方式，定期服务乡村，推动职称评定、工资待遇、人才工程、表彰奖励等适当向其倾斜，增加中高级岗位数量和比例。完善和推广科技特派员、科技专家服务团等制度，助力农业农村科技发展。鼓励农村集体经济组织通过授予“荣誉村民”、双向兼职、技术入股等方式引入人才。加大财政、金融、社保政策扶持力度，鼓励原籍的高校毕业生、退伍军人、农民工及工商业者返乡创业兴业，明确入乡人员养老保险、医疗保险的缴存接续政策和优惠政策，畅通城乡保险异地转移、报销渠道。

（四）充分发挥数据要素价值，加快要素流动市场化进程

数据要素在乡村振兴战略中发挥重要作用，一是应用于智慧农业，有利于标准化生产、规模化经营、品牌化管理，既保证了食品安全，又解决了信息不对称导致的供需不匹配；二是应用于智慧农村，提升乡村治理体系和治理能力。

为了更好地发挥数据要素价值，聚焦以下重点工作：集聚多元主体的智慧，做好前期规划；加强信息基础设施建设，夯实数据采集、存储、分析和应用等环节的基础；数据共享，沟通不同数据源之间的联系，打破信息孤岛，制定促进公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范；培育数字经济新产业、新业态和新模式，拓宽应用场景；着力技术创新，积极应用人工智能、区块链、云计算、物联网等领域的最新技术成果；完善产权性质，建立适合数据要素特征的交易平台和交易规则；加强数据资源的安全保护，建立健全数据隐私保护制度和安全审查制度。

（五）完善要素市场运行保障机制，促进城乡要素市场一体化发展

实现城乡要素双向流动的关键举措是要形成以要素自由流动、平等交换为核心的统一要素市场。政府部门应加快完善要素市场运行保障机制，促进城乡要素市场一体化发展。一是应以“放管服”改革为抓手，清理废除妨碍城乡要素市场统一和经济主体公平竞争的政策文件，减少对要素资源的直接配置，确立市场在资源配置中的主体地位。二是完善要素交易规则和服务等配套设施，保障不同经济主体在市场中平等竞争，规范要素市场交易行为，推动要素资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现最优配置。三是提升政府监管和服务能力，通过建立要素交易信息披露制度防范违法违规交易行为，同时加强反垄断和反不正当竞争执法以保障要素市场有序运转。

（六）加快要素价格市场化改革，依托市场机制促进要素双向流动

价格机制是市场经济运行的基础，要素价格既是市场供求关系的体现，又是调节要素配置的重要手段。政府应加快要素价格市场化改革，依托市场供求关系促进要素双向流动。一是加快形成要素价格的市场决定机制，逐步减少政府对市场价格的直接干预，发挥市场供求在价格形成中的基础作用。二是加强对要素价格的管理和监督，通过完善市场定价规则，引导市场主体依法合理行使要素定价自主权，严厉打击各类价格违法行为，维护要素市场价格秩序。三是完善要素价格信息的动态监测和披露机制，提高价格信息质量，确保要素价格真实反映市场供求关系，维护各类经济主体的合法权益。