新时代高技能人才培养的基本经验、主要困境与突破路径

马海燕 姜乐军 朱震震

[摘要]技能人才培养是技能型社会构建的基础，而高技能人才培养则是其中的关键。文章以江苏省高技能人才培养实践为案例，通过分析江苏高技能人才供给能力不足、高技能人才培养结构不合理、高技能人才培养投入不够、高技能人才培养环境不友善等现实问题，在综合考虑影响江苏高技能人才培养内外部成因的基础上，提出强化政府职能，持续优化高技能人才供给;聚焦体系建设，不断调试高技能人才培养布局;着力制度改革，充分彰显职业教育类型定位;统筹政行企校，大力夯实高技能人才成长基础等多方面的政策举措进行突围和突破，为我国其他省份高技能人才培养提供借鉴与参考。

[关键词]高技能人才;江苏;政府职能;体系建设;制度改革

[作者简介]马海燕（1990- ），女，江苏如皋人，南通职业大学，助理研究员，硕士;姜乐军（1975- ），男，安徽定远人，南通职业大学，研究员，硕士;朱震震（1976- ），男，安徽含山人，南通职业大学，讲师，硕士。（江苏  南通  226007）

[基金项目]本文系2021年度江苏省教育科学“十四五”规划课题（重点）“乡村振兴背景下面向农村的职业教育功能和定位研究”（项目编号：B/2021/03/34，项目主持人：姜乐军）、2021年度南通职业大学“双高计划”建设任务项目“建立与‘五型职大’KPI绩效考核制度结合的评价诊改制度”（项目编号：210080301，项目负责人：姜乐军）和2021年度南通职业大学中国特色职业教育的思想体系、话语体系、政策体系和实践体系研究课题（重点）“中国特色职业教育的话语体系研究”（项目编号：GJS2021001，项目主持人：姜乐军）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）08-0044-06

党的十九大报告指出，必须坚定走人才强国之路，突出产业人才特别是高技能人才开发，进一步改善高技能人才发展环境，大力加强技工教育和职业培训，努力培养一支规模宏大、门类齐全、素质优良的高技能人才队伍。《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《“技能中国行动”实施方案》等文件均提出面对技能人才紧缺应着力夯实基础、优化结构布局、扩大培养规模、提高培养质量，突出多层次、高素质技术技能人才队伍对我国现代化建设的重要性。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》更是提出“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成”的宏伟目标，强调要推进职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配。

江苏是“一带一路”、长三角区域一体化、长江经济带、自贸区建设等国家重大战略实施的叠加区域，产业门类齐全，对高技能人才需求强劲。为此，江苏深入开展高技能人才培养的实践探索，不断积累经验、总结问题、寻找路径、引领发展，不仅是因势之需，更是顺势之举，对于加强全国高技能人才培养也具有一定的范式意义。

一、新时代江苏高技能人才培养的基本经验

数据显示，截至2020年底，江苏省高技能人才总量达455万人，每万名劳动者中高技能人才数为930人，“十三五”以来净增162万人，居全国前列（数据来源：《江苏省“十四五”技能人才发展规划》）。江苏省高技能人才队伍不断充实壮大、素质逐步提高，高技能人才培养取得明显成效，积累了具有江苏特色的发展经验。

1.注重顶层设计，持续优化政策环境。江苏始终坚持贯彻党中央精神和国家政策文件要求，围绕新时期高质量发展的主题，制定符合省情的配套政策，完善政策法规体系，创造有利于技能人才成长、可持续发展的制度环境，不断推进技能人才制度体系优化、政策环境优化。党的十九大召开以来，高技能人才发展环境进入优化建设期。江苏连续出台一系列文件和条例，促进技能人才培养。细致整理，其主要内容为：一是提高技能人才地位待遇。《关于提高技术工人待遇的实施意见》是江苏省出台的第一个针对提高技术工人待遇的系统性政策文件，主要对高技能领军人才的政治、经济、社会待遇和产业技术工人的工资分配、长效激励等方面提出具体举措。二是推进职业教育高质量发展。职业院校是培养高技能人才的重要载体，其内涵建设直接关系到技能人才培养质量。其中，中职“领航计划”和省高水平高职院校建设是江苏省建设一流职业院校的创新之举，从立德树人、国际化办学、师资队伍、专业课程建设、科学产业服务、信息化建设、职业教育培训、质量保证等多方面规定具体建设路径。三是加强高技能人才发展保障。全面落实高级技师、技术能手、技能领军人才等高技能人才发展保障，并且在职业等级晋升、职称等级评定、入编方面给予政策倾斜。

2.注重整合资源，持续增加高技能人才供给。江苏着眼于先进制造业、战略性新兴产业、主导产业和重点专业集群发展需求，主动承担起扩大高技能人才队伍的社会责任。据统计，全省90%以上职业院校毕业生实现省内就业。江苏积极通过多元化渠道持续增强高技能人才供给能力。

一是增强职业院校高技能人才供给能力。“十三五”期间，江苏推进现代职教体系直通试点、中职“领航计划”、高职“卓越计划”和本科层次职业教育试点，配套专项经费，建设一批江苏特色、引领全国、世界水平的一流职业教育资源，使高技能人才在职前教育阶段打好基础。二是加大企业高技能领军人才培养力度。江苏对产业技术工人和高技能领军人才的职位晋升、职业贯通、校企双向流动、技能大师工作室、职业技能水平认定等方面做了明确规定，将高技能人才纳入高层次人才培养对象范圍，构建了高技能人才公共实训基地、技工院校、职业培训机构等多元互补的技能人才培养平台。三是优化整合各类教育培训资源，强化高技能人才职业培训力度。发挥行业企业、社区、教育培训组织、商会等不同主体的作用，积极创新企业职工培训方式;拓宽高技能人才供给渠道，加强对农民工、退役军人、下岗失业人员等群体的培训;实施高技能人才紧缺职业（工种）培训，每年发布包括100个左右职业（工种）的高技能人才紧缺型职业（工种）目录。“十三五”期间，全省开展补贴性职业技能培训 1247.16万人次、位居全国第一。

3.注重精准发力，聚焦改革创新引领。江苏在高技能人才成长发展上注重多部门多行业多组织联合发力，发挥改革创新的优势，构建教育链、人才链、产业链和创新链的衔接互动机制，持续释放技能人才制度体系集聚效应，着力激发技能人才队伍整体活力。

一是创新人才多元化评价使用机制，畅通高技能人才多维发展通道。开展技师、高级技师直接认定试点，优秀技能人才可破格参加技师、高级技师考评;探索高技能人才与工程技术人才职业发展通道，如高级工、技师参加企事业单位招聘、专业技术资格考试，可按照大专、本科学历享受待遇;在工程技术领域探索高技能人才与工程技术人才职业发展贯通。二是以世界技能大赛为龙头，创新职业技能竞赛激励机制。重视大赛激励作用，对世界技能大赛前三名选手、全国一类职业技能竞赛第一名选手、“中华技能大奖”“江苏技能状元”“江苏工匠”获得者，职业院校可以自主考核入编;支持高技能人才在职业院校建立股份制工作室、技能大师工作室等。三是发挥区域职教改革创新示范作用。创设“G42+”重点民营企业人才综合改革试验区，创新民营经济技能人才自主评审机制;教育部联合江苏省整体推进苏锡常都市圈职业教育改革创新，发布支持政策，服务苏锡常都市圈先进制造业发展，打造具有中国特色、国际影响力和对外输出实力的职教新高地。

二、新时代江苏高技能人才培养的主要困境

全球新冠肺炎疫情暴发以来，世界经济持续低迷，中国经济启动内循环以提振内需，对推进供给侧结构性改革提出了更迫切的需求，特别是面临不可逆转的产业快速转型升级和工业化进程，高技能人才队伍供给是我国社会主义现代化进程中由制造业大国向制造业强国转型的重要保障。江苏是先进制造业大省，面对构建“新发展格局”的新方位、新机遇和新挑战，江苏需要以更大的担当、更新的理念、更大的作为来解决高技能人才培养面临的主要问题。

1.高技能人才供给与需求结构性矛盾突出。高技能人才供给能力、力量储备以及职业教育贡献度不足、不够等结构性矛盾是影响江苏高技能人才培养的突出问题。

一是高技能人才需求旺盛、供给能力不足。截至2020年底，江苏技能劳动者的求人倍率一直保持在1.5以上，高级技工的求人倍率甚至达到2以上，与德国等发达国家相比差距明显。“十四五”时期，全省高技能人才总量要达到530万人，每万名劳动者中高技能人才要达到千人，江苏大工匠要达到81人，江苏工匠要达到807人，目前还存在一定差距。二是高技能人才后备力量不足。在劳动力人口结构上，江苏正面临劳动人口减少的趋势。第七次人口普查数据显示，2020年江苏全省16—59岁劳动年龄人口比2010年减少了250多万人。三是职业院校的规模、职业教育输出对区域经济社会发展的贡献度还不够。据《江苏教育年鉴》2016—2018年的统计显示，2015—2017年江苏中职学校数量从374所降低至346所，高职院校数量从85所升至90所，不仅高职院校的增量无法抵充中职学校的减量，且中高职毕业生总数由53.32万人跌至51.09万人，呈下降趋势。由此可见，江苏省高技能人才供给能力与区域经济高质量发展匹配度有待提升。

2.高技能人才培养结构不合理。培养体系不健全、高技能领军人才偏少、培养区域不合理等结构性问题是制约江苏高技能人才培养的关键。

一是人才培养体系不健全。职业教育层次结构不完整，低年龄层次一般劳动者通过中高职短期培养成为高技能人才的职业教育目标定位过高，很难在现实中予以实现或是实现程度不高。职业教育作为类型教育，“断头式”培养的现状虽然正在逐步扭转，随着本科层次职业教育试点推进，职业本科招生规模也不断扩大、有所突破，但中高职、本科、研究生循序渐进的职业教育人才培养体系还未有效形成，高技能人才培养与教育的土壤仍不丰沃。二是技能人才输出存在明显的有“高原”无“高峰”现象。高技能人才发展与高端产业、产业高端的匹配度存在差距，高端新兴产业技能人才、技能领军人才短缺;江苏现有高技能领军人才占全省高技能人才的比例仅为万分之二;江苏大工匠、江苏工匠等人数偏少。三是高技能人才培养区域分布不合理。据《江苏教育年鉴2018》统计显示，苏州、无锡、常州、镇江、南京等苏南五市，高职院校和中职学校数量为214所，占比达49.08%;扬州、泰州、南通等苏中三市，高职院校和中职学校数量为85所，占比为19.50%;淮安、徐州、盐城、连云港、宿迁等苏北五市高职院校和中职学校数量为137所，占比为31.42%。苏南、苏中、苏北布局明显不够均衡。

3.高技能人才培养投入不足。“十三五”期间，江苏省除财政性教育经费支出外，还先后投入专项经费 10 亿元，立项建设 8 所卓越高职院校、22 所省高水平高职院校、300 个省高职高水平骨干专业、100 个省高职产教融合实训平台。但职业教育、技工教育、高技能人才培养、农业农村和中小微企业技能人才队伍建设投入不足问题仍具有典型性。职业教育和技工教育投入还远远低于普通高等教育。以南通为例，尽管江苏工程职业技术学院、南通职业大学等“双高计划”高职学校生均拨款标准为13500元/生/年，这也与南通大学等普通高校的文科生生均拨款标准基本持平，但是南通技师学院等市属中职学校生均拨款仅为9000元/生/年，其他非“双高计划”院校生均拨款标准为12000元/生/年。加之，普通高校除文科生外，其他理工科学生生均拨款系数可上浮至1.2倍。因此，仅就生均拨款这一项，职业教育与普通高等教育的投入差距十分明显。

4.高技能人才培养环境不友善。十九大以来，全国上下号召鼓励重视职业教育，接连发布一系列政策文件扶持鼓励，但目前部分还处于宏观理论层面，政策落地的具体实效性、可操作性有待验证，職业教育与政府、行业企业多方联动、融合发展的平台有待挖掘。社会对职业教育的印象还较为刻板，职业教育的吸引力依然不够，“上学选职业学校、技能提升找职业学校”的浓厚氛围尚未形成。进入职场后，“重使用、轻培养”的现象较为普遍，企业技能薪酬机制尚未完善，企业职工培训投入不足，技术工人各项待遇有待提高，江苏也不外如是。现有政策中对企业及社会资源投入职业教育、技工教育的引导作用不充分，职业院校、技工院校与企业融合发展还不够深入，“十四五”期间及未来一段时间里加快高技能人才培养的任务依旧十分艰巨。

三、新时代江苏高技能人才培养的突破路径

高技能人才培养是一项系统工程，既需要国家和社会的宏观引导、职业教育体制自身的革命与完善，也需要社会各界的广泛参与。“十四五”时期，是推动“强富美高”新江苏建设再出发的重要时期，是开启社会现代化建设新征程、实现新使命的关键阶段。站在新的起点、面临新的历史机遇，江苏迫切需要创新技能人才培养方式，加快打造与高质量发展相适应的新型技能人才供给体系，锻造一支拥有现代科技知识和创新能力，能够满足全省高质量发展需求的高技能人才队伍。

1.强化政府职能，持续优化高技能人才供给。“十四五”时期，伴随着全国劳动年龄人口大幅降低，各省份人才竞争会进一步加剧。在全省劳动年龄人口降低、少儿人口缓慢增加和老龄人口快速增长的情形下，加强高技能人才的有效供给是满足江苏经济社会发展的必由之路。

一是系统构建相关人才政策“四梁八柱”，强化政策吸引，以缓解高技能人才需求压力。聚焦省“产业强链”三年行动计划实施，配套产业地图同步绘制人才地图，编制发布重点产业链急需紧缺人才目录;允许特设岗位引进技能领军人才和产业链紧缺人才;畅通高技能人才落户、医疗、子女教育入学绿色通道等。二是增加高技能人才未来储备。针对人口结构变化趋势，依靠区位优势、产业优势、政策优势吸引省外人口来苏就业创业，增加劳动年龄人口存量储备;推进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加大公共服务财政投入，建立养老和抚幼配套服务体系，依法落实生育假、生育保险等福利待遇，落实全面两孩政策，增加未来劳动年龄人口增量储备。三是稳定职业院校数量，扩大职业院校招生规模。合理设定院校总量红线、区域红线和标准红线，以填补战略领域空白为重点，按照“增减平衡”的原则，适度增设高职院校、中职学校或县级职教中心;采取强校并弱校、城市牵农村等方式，以及兼并、托管、合作办学等手段，严格执行招生资格年审“红黄牌”制度，整合重组、有序退出部分院校资源;稳定高职专科主体地位，保持全省高职专科与本科院校面向普通高中生招生的规模大体相当，保持高中阶段中职与普通高中面向普通初中生招生的规模大体相当。

2.聚焦体系建设，不断调试高技能人才培养布局。高技能人才培养的主要来源是职业院校、中职学校和县级职教中心，它们不同程度地面临着国家和区域战略发展要求与人民群众接受更高更优教育的双重使命，稳定规模与提高质量的双重目标，提升“高原”与打造“高峰”的双重任务，以及职业教育资源区域分布与布局结构不合理的双重挑战。必须发挥政府宏观调控和市场配置资源的两个作用，在提质培优上下功夫。

一是构建上承本科、下接中职的具有江苏特色的现代职教立交桥。开展职业教育质量提升行动试点，争创一批高职“双高院校”“双高专业群”和中职“领航计划”，遴选优质高职院校举办职业本科教育，扩大重点产业链急需紧缺专业招生规模。严格按照国务院《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》的有关要求，争取未来五年全省职业本科教育规模占比要远高于10%，领先全国平均水平。二是健全技能领军人才培养体系。建立技能领军人才技能竞赛促培育机制，加大职业技能培训力度，组建一批勇于攻克技术难题、善于传帮带的技术技能团队，培育一批面向优势产业、新兴产业的复合型技能领军人才后备队伍;贯通高技能人才与专业技术人才职业发展成长通道，推广企业自主评价，建立江苏技能人才第三方评价管理机制，刺激高技能人才内生成长;优厚技能领军人才、江苏大工匠、江苏工匠等高技能人才福利奖励待遇，完善外部激励。三是优化主体布局和区域布局。建立产教融合的高职院校集群，形成行业龙头院校和区域牵头院校，培育一批“小巨人”院校，巩固苏南地区院校的优势地位，加强苏中地区院校建设，加大苏北院校建设和倾斜力度，促进中职、高职和本科层次职业教育的融合发展。

3.着力制度改革，充分彰显职业教育类型定位。加强配套制度改革，激发职业院校、技工学校和企业三大主体的办学活力，才能激活高技能人才培养的源头活水。

一是改革招生体制。为解决职业院校招生难、生源质量差的问题，需发挥政府部门的主导作用，尽快出台高考改革方案，实行普通高考与职业高考两种模式并行。在中考后施行职业教育与普通教育双向分流、双向培养，职业高考的考试内容、考试形式、录取原则将参照职业本科录取原则。这是保障职业教育与普通教育同等地位的关键举措，对加快职业本科建设具有十分重要的现实意义。二是改革经费投入機制。各级地方政府应重视职业教育，承担办好职业教育的责任，强化层级引导，适当提升财政性教育经费投入，缩小职业教育与普通高等教育、省属高职和市属高职、公办高职和民办高职的投入差距，并建立合理的投入绩效评价指标体系和监督机制，提高经费使用效率。三是通过财政、税收、信贷、技能创新、科技成果转化等方面的制度优惠“组合拳”激励企业主动参与高技能人才培养。在修订完善的《江苏省职业教育校企合作促进条例》等文件中进一步明确规定企业参与技能人才培养的责任、权利和义务。四是响应国家技能人员评价机制考核改革，规范职业技能等级鉴定认定。构建第三方考评、学校认定、企业评价与技能竞赛选拔并行，过程性评价与结果性评价并重的多元评价体系。

4.统筹政行企校，大力夯实高技能人才成长基础。营造有利于技能人才成长的氛围，需要政、行、企、校等多方统筹推进。

一是发挥政府引领作用。逐步理顺职业教育与高等教育的职能定位，逐渐提升教育部门与人社部门的统筹管理质量，将高技能人才培养纳入省级财政预算管理，设立专项资金。加大职业技能竞赛工作力度，组织竞赛，对获得“全国技术能手”等国家级荣誉称号的选手予以职称评审破格、开通落户绿色通道等政策宣传。2021年10月，《人力资源社会保障部关于职业院校毕业生参加事业单位公开招聘有关问题的通知》指出，职业院校毕业生与普通高校毕业生在事业单位招考中享受同等待遇，这一重磅举措的出台有望直接扭转技能人才的招考困境。二是充分发挥行业企业主体作用。通过建立职业技能等级与薪酬直接挂钩的制度，增加技能生产要素在劳动分配中的比重，“技高者多得”，在企业职工技能培训、工资定级、福利待遇、职称评审、荣誉评选等方面向高技能人才适当倾斜，探索技能入股，为提高技能人才待遇营造良好环境。三是强化学校教育的“筑基”作用。首先，充分发挥职业院校、中职学校、县级职教中心人才培养的基础功能，引导它们紧盯区域产业“十四五”发展需求，建立专业动态调整机制，市场需求大的专业加快发展，市场需求小的专业进行调整或限制发展。其次，鼓励它们积极挖掘优秀校友捐资办学的力量，发挥行业领军企业有针对性地指导学校专业集群的先天优势，争取当地政府重大项目资源开办紧缺专业订单班，为地方产业升级和区域经济发展输送紧缺的高技能人才。再次，引导它们结合新时代江苏职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施办法和“双高计划”师资队伍建设目标，改革专业教学岗人事分配制度和职称评审制度，在绩效考核、教学成果奖评定、职称评审和人才引进等方面强化技能和实践教学导向。最后，鼓励它们以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为终极目标，以社会主义核心价值观为中心，以就业为导向，制定合理的培养目标和学习目标，通过优化学科课程内容体系，构建政行校企、社会组织、家长等多元主体参与的评价体系，不断夯实高技能人才的成长基础。

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