高校校内巡察的逻辑理路与制度建构

张玉明

巡察作为一种监督制度，向来为我党所重视。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”，[1]作为人才培养的重要阵地——高校的巡察工作亦日益受到重视。从本质上来讲，校内巡察是政治监督的一种有效形式，其监督检查的重点是高校内部各项工作能否紧紧围绕党和国家工作大局，高校党组织及党员干部能否自觉地把思想和行动统一到党中央决策部署上来，以实际行动做到“两个维护”、拥护“两个确立”，保障党中央大政方针在高校的贯彻落实。有着重大的理论意义和实践意义。

一、开展高校校内巡察工作的意义

作为党的巡视工作的重要组成部分，高校校内巡察是强化党对高校全面领导、履行党委主体责任的重要助推，是净化高校政治生态的重要方式，更是推动全面从严治党向高校延伸的有效形式。

(一)高校校内巡察是全面从严治党的不竭动力

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》第十九条明确规定：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。”[2]根据这一精神，作为肩负着人才培养、科学研究、服务经济社会发展、文化传承的高校，应当坚持社会主义办学方向，坚定政治巡察目标定位，把党的政治建设摆在突出和重要位置，强化政治监督作用。

高校校内巡察是从政治监督的角度查找高校在贯彻落实党管干部、党管人才原则、党委履行主体责任、干部人事管理制度建设、落实中央八项规定精神、校内经费及基建项目管理等诸多方面出现的问题，并且将巡察整改作为一项长期而重大的政治任务，推动全面从严治党与反腐倡廉工作不断向纵深发展，最终形成治理有方、管理有序、风清气正的高校环境。

(二)高校校内巡察是高校政治生态净化的重要方式

党的十八大以来，习近平提出了“全面净化党内政治生态”的重要思想，认为“严肃党内政治生活、净化党内政治生态，是党的建设中带有根本性、基础性的问题，关乎党的团结统一，关乎党的生死存亡。”[3]作为承担高层次人才培养任务的高校，要营造一个风清气正的教学和学习环境，也需要良好的政治生态。这对于大学生正确的人生观、价值观的养成具有重要的促进作用。因此，有必要强化高校内部各基层党组织的政治功能，并且把强化监督执纪问责作为构建良好政治生态的保障。

高校政治生态的净化，有赖于权力的制约监督和反腐机制的健全。通过开展具有“自查自纠”属性的校内巡察，促进全面从严治党主体责任在校内各基层党组织的层层传导，督促基层党组织对巡察发现问题的综合分析和专项整改，提高基层管理制度化和规范化水平，推动基层党组织“自我净化”能力的有效提升。

(三)高校校内巡察是党委主体履责的助推力

高校基层党组织在加强党的全面领导、落实新时代党的建设总要求、推进全面从严治党不断纵深发展，以实际行动践行“两个维护”方面发挥着重要作用。换言之，高校基层党组织能否严格认真履行党委主体责任，直接关系到党的路线方针政策和重大决策部署在高校内部的贯彻落实情况。

通过校内巡察，可以有效规范和督促高校基层党组织履行党委主体责任。通过巡察工作，推进基层党组织在“知责、履责、追责”上下工夫，巡察的目的不是追责，而是通过指出问题，让基层党组织知责，进而实现履责的目的。通过不断发现和解决问题，让基层党组织在政治上组织上更加规范，思想上行动上更加过硬，时刻坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践。同时，各高校党委应切实履行管党治党政治责任，坚决履行巡察工作主体责任，加强校内巡察工作组织领导，科学设置巡察工作领导小组及办公室，强化巡察机制设计。

二、高校开展校内巡察工作的现状

按照中央的统一部署，高校校内巡察工作已经陆续展开并取得了一定的成绩。

(一)巡察工作已在大多数高校中展开

按照中央关于开展巡视巡察工作的要求，从2015年开始各高校陆续开展了校内巡察工作，积极推动建章立制、完善组织机制，不断突出政治巡察、强化政治监督。各高校纷纷制定出台校内巡察相关制度，成立学校巡察工作领导小组和巡察办公室，并且根据巡察工作任务的要求设立巡察组，将校内二级单位党组织作为巡察对象。2015年XX大学研究制定本校巡察工作实施办法，明确按照“试点先行，分批推进、逐步扩大覆盖面”的步骤，对校内二级单位开展巡察工作。XX大学制定印发巡察工作办法，分别对开展巡察工作的指导思想，巡察工作的整体目标和原则，以及巡察对象的选择与设定、巡察结果的运用做出了整体要求。

在具体开展高校校内巡察工作中，各高校坚持问题导向，按照边发现问题边整改的思路，通过听取汇报、问卷调查、个别谈话、查阅资料、受理信访、实地走访等多种方式，围绕领导班子及其成员是否存在违反党的路线方针政策、违反党的“六大纪律”、重点领域廉政风险防控管理以及庸懒散拖等官僚主义、形式主义等作风方面，积极查找问题线索，并且将巡察反馈意见和巡察整改情况公告在一定范围内公开，接受党员和群众的监督。

各高校成立以党委全面领导的巡察工作领导小组。在领导小组架构上，部分学校成立了由校党委书记任组长，党委副书记、纪委书记任副组长，学校相关部门负责人为成员的巡察工作领导小组。巡察工作办公室设在党委办公室，统筹协调巡察工作。有的学校成立了由学校纪委书记担任组长，纪委副书记担任副组长，学校相关部门负责人为成员的巡察工作领导小组，巡察工作领导办公室设在学校纪委办公室。在巡察人员选择上，通常从学校纪委、组织部等部门抽调人员参加巡察工作，或者采用公开招聘、选拔任用的方式。在人员管理上，各高校制定了巡察机构人员管理办法，以高标准制度约束管理巡察工作人员行为，同时积极开展定期或不定期培训以及巡察业务交流活动，不断加强巡察工作人员的素质培养与能力建设，使工作人员更能有的放矢开展工作。

各高校在开展校内巡察的方式方法上，不断结合被巡察单位工作特点，采取了听取专题汇报、民主测评、发放调查问卷、个别谈话、查阅资料、召开座谈会、走访调研等不同方式，从讲政治和全局的高度查找问题、分析原因、落实整改。通过一系列的巡察措施，让高校教职工和大学生深刻了解和认识校内巡察工作的意义，并且积极参与到巡察工作中，推动高校从严治党的深入并且有助于高校政治生态的净化。

(二)巡察查摆到的共性问题

各高校牢牢把握政治巡察的工作定位，结合学校特点和工作实际，特别强调巡察要从政治上查找问题。针对巡察反馈问题，深刻剖析根源，通过举一反三，积极采取有效的整改措施，不断规范基层党内政治生活。

通过搜集资料发现，巡察发现的问题集中在以下几个方面：一是政治建设方面，党的领导核心作用的发挥仍需要进一步加强，对基层党建工作面临的一些重大问题缺乏针对性研究；二是思想建设方面，存在着理论学习缺乏深度和广度、学校党员管理仍然是个薄弱环节等问题；三是组织建设方面，存在支部建设不平衡、教师入党积极性不高等问题；四是作风建设方面，存在一些校内相关制度缺乏执行力，甚至一些制度内容陈旧、不符合当下实际形势发展需要，领导干部服务意识有待进一步提升等问题；五是作风建设方面，集体决策和议事决策制度上存在一些不规范、不严谨的现象；六是党风廉政建设方面，存在主体责任和贯彻落实上级纪律要求不够到位问题，落实中央八项规定精神在细节上存在偏差。

对于上述问题，各高校能积极做好问题线索的分类整改工作，严肃追责问责，倒逼责任落实。特别是针对巡察发现的普遍性、倾向性问题开展专项治理，堵塞制度漏洞，形成长效机制。

三、高校校内巡察工作存在的不足

各高校紧紧围绕加强党的领导、党的建设以及全面从严治党等方面，巡察工作取得了积极成效，高校基层党组织和师生员工对校内巡察方式方法、巡察内容以及结果运用有了更为深刻的认识，充分认识到巡察工作对推动高校党风廉政建设及各项业务工作的重要意义。但由于校内巡察工作没有先例可遵循，各高校都是在探索中推行巡察工作，因此在现阶段巡察工作存在着一些不足，亟待完善规范。

(一)专业培训不足

要推进校内巡察工作的顺利开展，提升校内巡察效果，就必须培养一支专业素质过硬、党性纪律严明的巡察干部队伍。但校内巡察实践中，各高校往往存在巡察人员少，人员组成不稳定的现象，且现有人员多属于从党委办公室、组织部、人事部门、纪检部门临时抽调，这些临时抽调人员之前从未接触过巡察工作，对巡察工作没有足够的认知，往往将巡察与纪检监察等工作混淆。

在人员培训方面，多属于在开展某项巡察之前做简单的业务培训，缺乏系统性、规范性培训。另外，校内巡察的对象包括学院(系)、机关、直属单位、后勤产业等二级党组织，各单位差异较大，涉及的业务也不尽相同，这就要求校内巡察必须结合不同单位的特点，有针对性地开展问题查找、整改落实工作。所以，巡察干部队伍不仅需要有过硬的巡察业务素养，还需要具备专业性知识。而现在组建的校内巡察队伍中，缺乏精通财务审计、工程项目等专业知识的人才，再加上缺少必要的培训，一定程度上制约了巡察工作的开展。

(二)机构需要理顺

“健全的巡察工作领导机制和工作机制能确保巡察工作坚持正确政治方向。”[4]为了便于顺利开展校内巡察工作，各高校均制定出台巡察工作方案、巡察工作管理办法，从指导思想、基本原则、组织架构、巡察内容范围、步骤方式以及结果运用等方面进行了明确规定。但是，巡察工作的开展离不开党委、纪检监察、组织人事、审计财务等部门的配合。当前巡察工作在机构设置上，还未形成协调联动机制，执纪监督的合力未形成。

因此，要提升高校巡察工作水平，就必须建立健全高校内部各相关部门的协调联动机制，形成统一谋划、统一部署的一体化工作局面。尤其在对巡察发现问题的整改上，要实现巡察与组织人事、纪检等部门的协同配合，以此实现校内巡察的结果导向，形成合力推进的机制。

(三)思想认识需要强化

在高校校内巡察工作实践中，受惯性思维影响，没有充分认识到巡察的政治定位，表面上对巡察工作非常重视、积极支持，私下里不同程度存在戒备心理，对一些情况刻意隐瞒。同时，一些高校还对校内巡察职能定位不够清晰，出现了将校内巡察混同于业务巡察，把党委巡察混同于纪委监督责任，混淆了巡察与督察、巡察与执纪审查的关系的情形。另一方面，被巡察单位个别领导把巡察工作误认为是对其日常工作的例行检查，对巡察组的工作存有戒备心理，只把工作成绩展现给巡察组，有意避开工作中的不足之处，甚至行动迟缓、落实不力，造成巡察效力难以很好发挥。

(四)人际网络需要打破

“人际关系除了以血缘、亲缘和地缘作为连接外，还有学缘、事缘等更具特点和特色的连接因素”[5]，不同于地方的巡察工作，高校是一个“熟人社会”，有着特殊的人际网络，这种特殊关系和环境往往导致高校校内巡察难度大、效果不明显。在高校内，大家低头不见抬头见，人际关系比较复杂，虽然巡察队伍组建和组长选拔时已考虑了方方面面因素，但还是会面临“熟人圈”监督难问题，表现在有的巡察组查问题抹不开面子，有的巡察组点问题不深不透、不敢讲重话等，在一定程度上影响了巡察的质量和效果。

四、高校校内巡察工作的制度建构

为实现巡察质效一体提升，各高校应从多角度多层面加强巡察工作的制度建构。

(一)强化人员培训

提升高校校内巡察效果的关键是建立一支党性修养高、纪律作风严明、业务能力突出的巡察干部队伍。而加强人员培训是提升高校巡察干部思想政治素质、履职尽责意识以及依法依规开展巡察工作的重要手段。加强人员培训主要包括思想政治教育和业务培训两个方面。一是强化“四个意识”，严守政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、保密纪律和工作纪律；二是抓好业务培训，不断增强巡察干部发现问题的能力、依规依纪巡察的能力。

在培训方式方法上，要实现自主学习和集中培训有效结合的常态化。自主学习就是要鼓励和规范巡察干部系统、全面深入学习《党章》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》等党纪党规以及相关内部规范性文件，通过不断地积累和实践，实现内化于心，外化于行。集中学习就是在加强巡察干部自主学习的同时，通过定期和不定期地组织人员集中学习培训，达到集中学习与自主学习的有效结合。

(二)统一机构设置

党的领导是党内监督的内在要求，全面从严治党是高校校内巡察的政治责任。以XX大学为例，XX大学巡察工作坚持党委统一领导，对学校党委负责原则，成立了学校纪委书记担任组长，纪委副书记担任副组长，学校相关部门负责人为成员的巡察工作领导小组。由巡察工作领导小组统一开展全校巡察工作，具体职责包括：研究提出年度巡察工作计划和阶段任务安排，听取巡察工作汇报，对巡察结果进行分类移交，并提出相关意见，向学校党委报告巡察工作情况，对巡察工作组进行管理和监督及研究处理巡察工作中的其他重要事项。

巡察工作领导小组下设办公室，办公室设在学校纪委办公室，其主要职责是：向巡察工作领导小组报告工作情况，传达贯彻巡察工作领导小组的工作部署，统筹、协调、指导巡察工作组开展工作，监督检查制度建设完善、执行等情况，对巡察工作人员进行培训、考核、监督和管理，负责做好巡察结果的反馈工作，对被巡察单位的整改进行指导和督促及其他事项。为了更好地开展和完成巡察任务，组成巡察工作组，并对巡察工作领导小组负责并报告。巡察工作组实行组长负责制。

(三)做好顶层设计

“高校巡视巡察的展开与高校全面从严治党、服务大局工作是协调配合的”[6]，加强高校校内巡察需要做好顶层设计，一方面要加强制度机制的设计，另一方面是方式方法的创新。

在制度机制设计方面，XX大学出台了《中共XX大学委员会巡察工作实施方法》，明确了机构设置和工作职责、巡察范围和内容、巡察程序与结果运用、工作纪律等，并且在上述实施方法制定执行的基础上，又出台了巡察工作流程、巡察工作规划、部门联动机制等制度性文件。通过各类制度性文件的出台，让全校党员干部对校内巡察工作有了进一步了解，提高了党员干部的党章党规党纪意识，激励了党员干部勇于担当行为。同时，进一步明确党委、纪委、巡察工作领导小组、巡察办、巡察组、党委工作部门在校内巡察中的职责，实现了各司其职，确保校内巡察工作的顺利开展。

在方式方法创新方面，一是推行巡察报告制。巡察工作结束后，巡察组撰写巡察报告并向巡察工作领导小组汇报巡察情况，针对发现的问题提出处理意见和建议。巡察工作领导小组向学校汇报巡察情况后，由学校党委做出处理决定；二是推行巡察与整改相结合机制。针对巡察工作领导小组提出的意见建议，由各被巡察单位制定整改方案并落实整改。通过整改工作，举一反三，针对巡察发现的普遍性、倾向性问题，开展专项治理，健全制度规定，完善管理措施，形成长效机制；三是线索分类处置。对巡察发现的问题和线索移送相关单位(部门)处理。

(四)用好巡察结果

成果运用直接关系高校校内巡察工作生命力。“高校开展巡察工作的最终目的是落实整改、促进发展。”[7]政治巡察能否取得实效，发现问题是基础，成果运用是关键。

一是开展整改落实工作，强化巡察整改。发现问题是巡察工作的基本要求，整改是巡察工作的根本目的，要以适当的方式监督巡察整改的落实。如XX大学发布的《中共XX大学委员会巡察工作实施方法》明确规定，被巡察党组织主要负责人为落实整改工作的第一负责人。被巡察单位自收到反馈意见之日起15个工作日内制定整改方案，通过巡察工作领导小组报学校党委同意后启动整改，并在6个月内报送整改落实情况。

二是推动问题线索的分类处置。《中共XX大学委员会巡察工作实施方法》第十七条明确规定，由巡察工作领导小组做出分类处置，依据干部管理权限和职责分工进行移交。对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题，移交学校纪委；对执行民主集中制、人员聘用等方面存在的问题，移交学校党委组织部；其他问题移交相关单位(部门)。

三是做好对整改情况的回访及监督工作。巡察组要对被巡察单位上报的整改落实情况开展回访。通过组织回访、听取汇报、实地督导等方式，督促指导巡察单位抓好整改，压实整改主体责任。及时在一定范围内公开巡察整改情况，对巡察整改进展缓慢、成效不明显、敷衍整改的进行严肃问责，确保巡察产生实效。

(五)加强评估监察

为推动巡察工作标准化建设，改进巡察工作作风，XX大学出台了《巡察组巡察后评估办法》。一是科学设定评估内容。其内容主要包括对巡察组在履行工作职责、巡察工作成效、执行工作程序、干部队伍管理、遵守工作纪律和廉政纪律等方面进行测评，着重了解巡察干部有无违反中央八项规定精神、超越巡察工作权限、以巡谋私及跑风漏气泄露秘密等方面情况。二是实行即巡即考制度。在结束常规巡察或专项巡察后的一个月内，由巡察办负责组织评估，在方式方法上采取座谈交流、实地走访测评及信访举报等多种形式，广泛征求对巡察组的意见和建议。三是强化评估结果运用。将评估结果作为巡察组及其人员年度考核、评先选优的重要依据之一。对于那些评估得分低、履职不到位的巡察组和巡察干部进行及时约谈和追责。

总之，校内巡察工作是高校监督制度的重要组成部分，也是规范、约束、引导高校基层党组工作的重要方式之一，因此，我们要高度重视高校校内巡察工作，既总结经验又要发现问题，推动校内巡察提质增效，塑造一个良好的校园政治生态，为高校的教育教学工作营造一个安全、和谐、舒适的环境。