双循环新发展格局下长三角区域一体化发展

罗小龙，朱胜秋，唐 蜜，刘晓曼

引言

在全球产业交锋与科技领导权竞争日益加剧的时代背景下，全球生产组织网络与价值链受到剧烈冲击，加快产业与城市转型发展成为各国经济社会发展的紧迫任务。中国也面临着需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力。为进一步推动形成国内—国际协同稳定发展格局，2020年习近平总书记在党的第十九届五中全会提出“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，旨在减少中国对外资和出口的依赖、提升国内消费对经济增长的带动作用，通过国内供给侧和需求侧结构改革探索形成经济可持续发展的新路径。2021年中央经济工作会议再次强调“着力畅通国民经济循环”和“增强区域发展平衡性协调性”的重要战略部署，通过畅通国内大循环深化供给侧结构性改革、深入实施区域重大战略和区域协调发展战略增强区域发展平衡性，以最终实现经济高质量稳定发展。

在此背景下，长三角区域作为中国经济社会发展的重要战略地区，承担着推动国内供给侧和需求侧结构性改革及稳定宏观经济的重任。2000年以来，长三角区域借助深化产业分工与协同发展格局，形成了联系密切、发展活跃的“中心城市—都市区—城市群”多层次嵌套型城市体系。就区域经济和产业一体化而言，长三角已初步形成商品市场、要素市场、产权市场和市场监管一体化发展趋势。就区域城市一体化而言，长三角区域城市已经进入全域一体化发展阶段，形成了较高的经济发展、科技创新和交流服务发展能力，同时区域交通一体化建设和基础设施协同发展也成为长三角地区高质量一体化发展的重要支撑。然而，长三角产业一体化发展也面临着产业体系雷同、核心城市能级不强、地区间产业跨界合作机制不完善等问题，地区间仍存在以行政边界为壑的一体化壁垒。当前，不论是跨界设施建设、区域产业合作还是区域协同治理，区域一体化均着眼于克服自然生态屏障和制度政策障碍，以推进要素充分流动的针对性为要点。在国家以稳定发展经济为核心的双循环新发展格局下，长三角应进一步探索实现供给侧和需求侧更高层级动态平衡的发展路径。因此，长三角区域一体化亟需在厘清双循环发展逻辑的基础上，以突破区域要素流动壁垒和推动区域供给侧、需求侧整体性改革为重点，通过双循环新发展格局探索区域发展新路径。

1 构建双循环新发展格局：区域一体化的新背景

1.1 中国经济发展面临逆全球化的严峻形势

自1970年全球经济危机促进全球贸易转型以来，全球发展局势经历了全球化到逆全球化的复杂转变，对中国改革开放以来的经济和城市发展产生了巨大的影响。1978年的改革开放加速了中国参与全球化的发展进程。以培育经济增长极和推动区域协同发展为重点，中国相继设立了经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区，通过这些试验性政策区域的建设融入世界经济。2003年加入WTO后，中国深度参与国际分工与合作，持续深化对外贸易和经济技术交流，有效推动了中国产业结构调整和经济社会发展。1978—2008年，中国地区生产总值由3 678.7亿元增长到319 244.6亿元，年均增长率为16.3%；实际利用外资总额由1983年的22.6亿美元增长到952.5亿美元，年均增长率为18.7%，并于2011年成为世界第二大经济体。

然而，2008年金融危机以来，经济全球化发展出现明显偏向，逆全球化思潮逐步抬头，并对全球化下多边贸易体制及中国的经济发展产生深刻影响。据《新兴经济体发展2018年度报告》，2009—2017年，G20中以美国为首的8个发达国家实施的贸易保护主义措施达到3 946项，其中美国实施的贸易保护主义措施有1 378项，而中国则成为全球遭遇反倾销和反补贴调查最多的国家。在此背景下，中国以中低端加工产品出口为导向的传统经济增长模式受到冲击。《中国统计年鉴》数据显示，中国对外贸易依存度由2005年的64.4%持续下降到2020年的31.6%，但依然远高于美国和欧盟等发达经济体。同时，在金融危机后的2009—2020年，中国货物和服务净出口对国内生产总值增长拉动贡献率为-2.3%。逆全球化带来的全球经济不稳定性和不确定性给中国制造业经济发展带来挑战。

1.2 长三角一体化进入制度驱动阶段

长三角作为中国典型的多中心城市区域，从改革初期以上海为中心，涵盖南京、杭州、苏州和宁波在内的上海经济区，到2003年长三角经济协调会正式提出包含两省一市16个城市的长三角城市群，目前已逐渐扩容为包含三省一市41个城市的区域共同体。自1992年浦东大开发起，长三角一体化战略逐渐由地方层级的城市合作上升为国家层级的区域一体化战略。长三角地区也作为中国参与全球竞合的重要单元在全球化局势中得以快速发展。1993—2008年，长三角地区沪苏浙一市两省地区生产总值由6 443.3亿元增长为66 767.0亿元，年均增速为18.5%，地区进出口总额由304.8亿美元增长到9 254.6亿美元，年均增速为26.2%。虽然长三角通过跨区域的协同治理已经取得显著成就，然而，2008年以来的逆全球化局势对长三角经济发展带来巨大挑战。2009—2020年，长三角地区进出口总额平均增速仅为5.5%，暴露出长三角外资依赖型发展模式的严重弊端，继而引发了国家及区域层面对长三角区域经济发展和治理路径的反思和调整。自2010年起，国家相继出台新的区域发展战略和发展协调组织等柔性治理手段促进长三角发展。2018年，长三角一体化发展上升为国家战略，随后《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》出台，为长三角地区一体化发展指明方向。在国家和区域共同推进长三角地区一体化发展的背景下，长三角区域一体化进入以内生驱动发展的新阶段。

2 双循环战略对长三角区域一体化发展的新要求

双循环新发展格局的提出是国家应对国际政治、经济和社会形势变幻的政策选择。双循环新发展格局下，中国应以拓宽、优化国内需求为导向，通过内循环的平稳健康发展推动外循环发展水平的不断提升，与世界各国实现互利共赢。长三角地区作为国家战略的重点区域，应当在双循环新发展格局中发挥引领作用，在区域产业体系构建、区域创新、城市体系建设、区域协同发展等方面对区域一体化形成先导示范。

2.1 以区域产业体系共建推动供给侧结构性改革

长三角产业一体化应以构建区域产业链为重点，通过产业协同推进供给侧结构性改革，进而带动供给侧和需求侧同步提升。双循环战略的基本目标是建立国内的良性大循环，即要求中国摒弃之前在全球化过程中以欧美市场为主要目标的“激励出口”政策，完善国内产业链、供应链和价值链，通过发挥超大规模市场优势，使长三角成为区域产业一体化建设的核心。当前，长三角已经形成多层次的产业链和供应链，并在国内形成供给—消费闭环。但是，长三角产业对全球产品和技术仍较为依赖，区域产业规划也缺乏合作和对接机制，这导致区域产业同质化现象严重、区域恶性竞争频发。因此，在双循环战略引导下，长三角需要以区域产业体系共建为核心深化供给侧结构性改革，通过高质量的供给体系带动全国生产消费水平提升，进而促进国内经济均衡发展。

2.2 以科技创新为核心提升经济内驱力

长三角经济一体化应依托创新链，以打造一体化创新示范区域为重点，为中国建设创新型国家和实现双循环发展提供持续动力。2020年，长三角区域研发投入占GDP的比重已超过创新型国家2%的平均水平，并具有完备的产业体系和较高的创新产业能级，对中国创新驱动产业发展、夺得全球产业竞争主动权具有重要意义。在双循环发展新格局下，长三角应继续发挥科技创新优势，依托现有的科技产业走廊着重建设科技创新体系，通过技术创新、制度创新和组织创新，不断驱动区域产业经济协同建设进行良性循环。

2.3 以中心城市为重点建设区域经济协同空间

长三角空间一体化应以建设城镇群、都市圈等为抓手，培育全球新增长极，持续推动开放性经济建设与外循环健康成长。目前，长三角区域城镇发展水平处于中国与世界前端。2019年长三角城镇化率达到69.1%，其中，上海的城镇化率为86.4%。然而，长三角核心城市的产业集聚度还不高，核心城市的产业能级仍需提升。因此，在双循环战略背景下，长三角地区应注重区域中心城市和都市圈的发展，通过建设具有国际竞争力和影响力的增长极带动城市群发挥规模经济和范围经济效应，并形成多核心、多层次的高质量区域分工协作格局。

2.4 优化协同治理体系破解一体化政策瓶颈

长三角治理一体化应构建覆盖全域、刚柔并济的协同治理模式，并成为中国其他地区协同治理的样本。自1980年代至今，长三角的区域治理经历了分割式治理模式、经济协作式治理模式、经济社会一体化协同式治理模式。区域协同思路已从解决边界冲突为主的问题导向转向强调产业经济协同的目标导向型治理，并积累多种形式的区域协作实践经验。然而，不同行政区在标准认同、规则制度方面还存在差异和冲突，地方间协商的避重就轻使得区域协同治理面临着合法性、统一性、公平性和利益博弈的困境。

双循环发展要求长三角协同治理进一步由以局部地区的协同治理拓展到面向整个区域的整体性区域协同治理。因此，在地理范畴上，长三角区域协调应拓展到全域范围；在制度构建上，治理体系应强调刚性治理与柔性治理结合，制定强制效力的制度体系和弹性灵活的协调规则，持续推进长三角的要素流动、市场体系共同维护的区域协调可持续发展。

3 双循环发展格局下长三角区域一体化的走向

双循环发展新格局对于长三角的产业提质、区域协同和政府治理均提出了更高要求。为积极推动中国供给侧、需求侧的全面升级并在全球尺度形成开放新格局，长三角区域一体化应从构建世界级产业集群、建设创新型区域、推动都市圈发展与深化区域治理体系改革4方面入手，畅通国内循环并构建国内国际协作的长效机制。

3.1 协同共建世界级产业集群

长三角作为中国产业发展的重要载体，自2016年以来已经形成以第三产业为主的产业结构，并形成了电子设备信息业、装备机械制造业、汽车及零部件制造，以及新材料新能源、生物医药等具有世界影响力的产业集群。此外，长三角还成立了集成电路、生物医药、人工智能、新能源汽车4个长三角重点领域产业链联盟。目前，在国家战略指导下，三省一市在“十四五”规划中依据自身的资源禀赋和发展优势明确了区域合作方向。苏南国家自主创新示范区在“一区一战略产业”的战略引导下，已形成差异化发展的特色战略产业创新链。此外，多级政府大力推动长三角区域产业合作区建设，推动“双向飞地”模式发展。通过地区之间的园区合作共建、重要产业领域的联盟式协作，区域之间的产业同质化冲突得以有效缓解。

在双循环发展格局下，长三角地区应加强区域内产业链的分工协作及城市间的产业联动，以推动区域及全国的供给侧结构性改革。首先，应以区域内产业链为空间载体形成合理的分工协作体系并协同共建世界级产业集群。长三角目前已形成集成电路、先进材料、生物医药、高端装备等优势领域，应在此基础上为各城市制定协同的产业战略，实现区域内的资源共享和错位发展，优化区域之间合理的分工合作，并进一步推动建设具有全球竞争力的世界产业集群。其次，以创新为核心进行区域及领域的跨界合作。长三角如今形成了诸如合作共建园区、产学研协同等较为成熟的产业合作平台，为长三角建立包容性的世界级产业集群奠定了良好的基础。在双循环背景下，长三角应将产业协同放到长江经济带等重大战略区域进行综合考量。通过更大区域城市间的跨界产业协同和跨界园区合作，集聚吸收先进制造技术并实现长三角和全国范围内的产业优势互补。第三，以高质量产品标准为基，树立全国标杆并参与全球制造的规则制定。长三角具有坚实的制造业基础，在完善产业链基础上制定长三角制造业标准并向全国及全球推广，参与并引领世界制造业发展。

3.2 依托科创走廊构建创新型区域

党的十九届五中全会提出“进入创新型国家前列”的发展目标，长三角创新型区域将成为中国建设创新型国家和实现双循环发展的有力支撑。虽然数十年的跨越式发展使长三角总体产业水平在全球产业价值链中不断向高势位攀升，但长三角产业集群仍面临大而不强、多而不精的迫切转型需求。为全面提升中国科技创新水平，长三角应依托科创走廊及国家自主创新示范发展区进行创新链建设，通过建设创新型产业链提升中国产业的科技水平。

当前，长三角已依托主要交通走廊建设以科技产业为核心的产业走廊，集聚了丰富的科技创新资源，为建设创新型区域奠定了基础。自2017年起，三省一市开始打造以上海、杭州、合肥和南京为创新策源中心的G60科创走廊。之后，G50绿色发展走廊、G42高端智能制造走廊、临海临港战略性新兴产业走廊以及江苏G312科创走廊、环太湖湾科创走廊，浙江的绍兴科创大走廊、杭州城西科创大走廊、宁波甬江科创大走廊和环大罗山科创走廊相继建设（图1），在长三角地区形成覆盖全域的创新产业网络。

图1 长三角地区科创走廊分布

双循环发展格局强调创新驱动发展，科创走廊作为连接区域内创新要素的重要依托，是长三角构建创新型区域及区域协同创新的具体抓手。首先，要进一步明确科创走廊产业分工，在现有产业基础上明确各个城市及产业园区的具体产业门类，跨区域培育紧密结合的创新技术产业空间链，并以建设专精特新产业的创新高地为重点构建区域协同创新节点。其次，要充分利用长三角地区的丰富科教资源、优越的制造业基础、繁荣的民企资源和数字经济，推动走廊内各区块基于自身比较优势，加速内部科技创新成果的转化，并通过共同建设产学研基地、设立研究分院、引进技术顾问等创新治理机制加强企业、科研院所及大学的联系，推动从基础研究到企业生产创新链的补链和强链。

3.3 推动都市圈高质量协同发展

都市圈是长三角区域一体化发展的重要战略引擎。2019年，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确都市圈建设导则，将都市圈建设提升到国家战略层面的重要地位。事实上，长三角都市圈建设自2000年以来得到快速发展，相继建设9个战略都市圈驱动长三角转型升级，包括南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈、杭州都市区、宁波都市区、温州都市区和金（华）义（乌）都市区、合肥都市圈、上海大都市圈（图2）。目前，长三角9个战略都市圈人口均超千万，已经成为支撑区域高质量发展的重要平台。在双循环发展新格局下，应从都市圈内部优化和都市圈外部提升两方面加强都市圈的培育，推动都市圈经济社会协调发展，并将其建设成为引领长三角城市群高质量一体化发展的增长极。

图2 长三角地区都市圈分布

首先，推动都市圈内部优化，提升都市圈核心城市的发展质量与首位度。长三角都市圈的核心城市面临交通拥堵、住房困难、环境恶化和公共服务不均衡等城市问题，城市的高质量发展被制约。因此，核心城市管理应以精细化管理为导向，注重公共服务在“核心—边缘”空间的统筹共建，治理城市交通管理等大城市病。

其次，推动都市圈区域协调，以城市间的协调为抓手，推动“核心—边缘”区域的跨界融合。借助核心与边缘地区之间密切的经济社会联系，以都市圈全域范围为基础考虑区域空间布局，推动边缘地区更好承接中心城市的产业和人口的疏解，同时加强区域内公共服务设施的合理布局，提升区域交通一体化水平，以加快社会经济要素的区域流动。

第三，不仅要发挥长三角都市圈的增长极作用，还需发挥其链接作用。长三角都市圈应打破无序竞争的恶性循环，依托产业走廊探索都市圈的规划对接和共建机制，突破行政壁垒，构建长三角“都市—都市区—都市圈—城市群”多层级沟通联动体系。此外，加强长三角都市圈与全国范围内其他板块都市圈之间的联动发展，以都市圈带动区域成长。

3.4 构建区域协同治理的长效机制

制度融合是长三角一体化发展的保障，只有打破行政壁垒、强化政策协同，才能进一步推动资源要素在长三角区域的跨界流动和配置优化。长三角区域协同制度体系经历了自下而上和自上而下的重组历程，并推动区域逐步形成协调开放、竞争有序的商品和要素市场。1993年，长三角经济协调会正式成立并建立起定期会晤协调的联盟机制。2008年起，为推动区域协同发展，长三角逐渐形成以省市主要领导座谈会为决策层、以常务副省（市）长参与的地区合作与发展联席会议为协调层、各合作专项和地区执行小组为执行层的三级协调架构。2018年长三角区域一体化发展上升为国家战略后，由中央直接组建的长三角一体化发展领导小组和区域层面构建的长三角区域合作办公室介入原有治理架构的顶层设计。由此，由国家—省—市—区县多层级主体构成的长三角区域协同制度体系成为推动长三角区域一体化发展的制度保障。

目前，长三角区域制度政策环境存在差异，资源要素在长三角范围内的自由流动仍存在阻碍。在双循环发展新格局下，长三角应进一步完善区域制度体系以深入推进区域一体化进程。首先，从顶层设计出发，在中央战略指导下制定符合三省一市长远发展的区域联动部署。2019年长三角生态绿色一体化发展示范区成立以来，逐步形成由上海、江苏和浙江省共同参与的“理事会+执行委员会+发展公司”管理架构模式，理事会和执行委员会均由两省一市副省（市）长和发改委领导牵头，由三方共同协商、执行跨界治理。这样的多方制衡结构保证了区域内各地区主体的深层利益，也为长三角高质量一体化发展提供法规支撑和保障。在新格局下，区域一体化应以示范区为参考搭建制度框架，从决策之初建立区域融合的意识，通过跨界项目的共同规划和执行弱化行政壁垒。

其次，从执行协调出发，加强地市级和区县级部门间的横向合作。中国省市级政府之间属于以行政发包为特征的垂直协调，各行政区的横向联系极为缺乏。因此，应从各层级出发，建立城市间协同发展的利益共享、成本共担机制，为每个层级政府制定横向合作治理的相应职权和横向合作事务的激励机制，以此推动多层级多部门建构跨界合作体系，以进一步实现横向对话和联动发展。

第三，从体制创新出发加强长三角各领域的协同发展。在公共服务建设方面，推动长三角大城市户籍制度、社会福利和教育体制改革，为人口自由流动和劳动力跨地区自由就业创造条件。在环境治理方面，以成本—收益为标准构建交易机制，推动区域环境协同治理，并为全国其他地区一体化发展提供借鉴。

4 结语

双循环发展为中国经济持续发展和深化区域治理改革提供了动力，也为长三角在全球复杂局势中高质量发展指明了方向。长三角地区应抓住机遇，推动长三角区域一体化高质量发展，将其打造成中国经济“双循环”的重要支撑，为全国其他城市群作出示范。首先，以国内大循环为主体，依托创新链提升产业链，提升长三角在产业链、供应链和价值链中的位势，以科技发展为抓手进行产业提质升级并以此推进供给侧和需求侧的全面提升和动态平衡。其次，通过打造都市圈和建设区域内城市合作网络，培育形成若干具有国际竞争力的世界级产业集群，并推动长三角区域经济社会的全面跨界融合。最后，区域协同治理机制的构建是区域经济社会良性循环的重要基础，应建立和完善长三角区域治理的制度体系，打破地区间的制度壁垒，形成双循环新发展格局中统一公平、要素自由流动的集群，为长三角区域一体化提供制度保障。

注释：

① 按照经营单位所在地进出口总额数据整理计算。