从国际比较看基础设施作用与我国基建发展空间

梁婧

当前及未来一段时期，我国将加快构建新发展格局，投资是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要一环，而基础设施是畅通两个循环的重要基础。理论与实证研究都证明了基础设施建设对于经济增长的重要作用。从影响机制看，一是通过拉动需求以及资本积累，直接影响经济增长水平，二是作为具有外部性的准公共物品，具有溢出效应和网络效应。一方面，基础设施水平的提升能够提高市场主体生产和交易效率，降低企业成本，提高全要素生产率和劳动生产率。另一方面，加强不同区域之间要素流动，可以促进城市、农村地区发展，推动各地区之间优势互补，缩小区域差距。

一、从各国经验看，基础设施建设是拉动经济增长的重要因素

观察不同国家基础设施情况可以看到，经济发展水平越高的地区，基础设施建设相对较好，公路、铁路密度较高，而经济发展水平相对较落后的地区，基础设施建设不足，公路、铁路密度也较低（见图1）。对比来看可以总结出以下四点启示。

图1 各国公路密度与铁路密度情况

（一）基础设施建设与工业化发展相互促进，工业化过程往往也是基础设施较快发展的过程

一方面，工业化快速发展和技术进步提高了基础设施的建设能力，产业分工的细化与合作、产品市场的开拓、生产和生活水平的提升也拉动了对于高效、便捷的基础设施需求，进一步加快了基础设施建设。另一方面，基础设施发展为工业化高效发展提供了条件。英、美等发达国家在其崛起与工业化发展过程中，铁路、公路等基础设施快速发展。英国1825年开通了世界第一条蒸汽动力铁路，美国1830年第一条铁路建成通车，此后两国相继进入铁路建设高潮期，1890年英国已形成总长达3.2万公里的全国性铁路网，美国1916年铁路营业里程达到40.9万公里的历史最高峰。美国在20世纪50年代推进高速公路网计划，1979年美国公路总里程达610万公里。从20世纪50年代到80年代，以发达国家为代表的主要国家逐步形成以高速公路为骨架的干线公路网。同期，英、美工业化也较快发展，其中美国工业增加值占比在20世纪50年代达到平均31%左右的历史高点。

以阿根廷为代表的拉美国家是基础设施与工业化关系的一个典型案例。阿根廷在19世纪末就已形成工业化雏形，在工业革命、初级产品出口导向等带动下，阿根廷工业制造能力不断提升，20世纪30年代工业生产产值第一次超过农业。大萧条后转向进口替代发展模式，阿根廷也迎来了一段工业化发展的高潮期，1966年工业占GDP的比重上升到近50%。在上述时期，阿根廷铁路等基础设施发展较快，1900年其铁路里程增加到1.65万公里，1960年建成4.8万公里。20世纪70年代后，在债务危机、经济自由化改革等影响下，阿根廷陷入去工业化困境，工业占GDP比重一路下滑，2020年已降至22.5%。伴随去工业化，阿根廷货物和旅客锐减，铁路营业里程也逐步降低，1976年至1980年5500公里轨道废弃。1980年后推动铁路私有化，在盈利驱动下铁路投资、维护不足，事故频发，铁路运营里程进一步降至不足2万公里。2008年政府开始重新推动铁路国有化，2015年宣布全部铁路国有化。近些年阿根廷政府着力推动铁路系统恢复，推动铁路现代化发展，并寄希望以此带动工业和经济发展。

（二）仅靠基础设施建设与投资较难带来经济持续增长

经济持续发展的动力和基础来自产业，基础设施建设能提高产业发展效率进而促进经济增长，但仅仅依靠基础设施难以推动经济持续增长。比如，日本面对20世纪90年代经济泡沫破裂、1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机，通过加大财政支出推动基础设施建设。日本单位GDP内陆交通基础投资额高于德国、美国（见图2），但其GDP增长表现不佳，2000-2019年GDP增速平均为0.9%，低于德国（1.4%）、美国（2.1%），更低于韩国（4.1%）（见图3）。从GDP各主要分项看，日本经济持续低迷，主要还在于人口老龄化严重、居民收入增长乏力，私人消费增长动力不足，同时工业占GDP的比重持续降低，从1989年的37%降至2012年的26.6%，私人企业设备投资增长明显放缓。1991—2020年，日本GDP中私人消费、私人企业设备投资对实际GDP同比增长的拉动分别平均为0.38%、0.04%，低于1981—1990年2.25%、1.36%的平均水平。经济持续低迷带来财政收入增长乏力，而政府支出不断扩大，日本政府债务过高的问题不断凸显，20世纪90年代以来日本政府债务占GDP的比重持续攀升，2001年突破100%，此后逐步上升至2020年的224.9%。在此背景下，日本基建投资持续性难以保障。虽然1992—1993年日本公共投资对实际GDP同比增长的拉动明显上升，在1%左右，但由于经济持续低迷，基建投资的能力与需求不足，公共投资对GDP的拉动作用也逐步降低。因此，在经济内生动力不足的情况下，仅靠基建投资较难带来经济的持续回升。

图2 德国、日本、韩国、美国2000-2018年单位GDP内陆交通基础设施投资额

图3 德国、日本、韩国、美国2000-2019年GDP增速情况

（三）基础设施对经济拉动作用的大小受设施建设质量的影响

比如，印度的公路密度、铁路密度在发展中国家中相对较高，甚至还高于我国，这有统计标准的原因。从实际情况看，印度基础设施存在建设滞后、质量差、建设难度大等问题。根据世界经济论坛《全球竞争力报告》，印度交通、公用等基础设施水平在141个国家中排名第70位，信息通信技术的使用排名第120位。而我国这2项排名分别为第36、18位。因此，印度虽然基础设施统计数据看似较高，但低质量、不稳定的基础设施对经济增长拉动作用有限，甚至制约经济发展。

（四）基础设施建设与投资的可持续性是各国面临的重大难题

基础设施建设对于经济增长与发展的重要作用毋庸置疑，但从实际情况来看，基础设施建设普遍面临可持续性的难题。一是资金来源不足。基础设施投资资金规模大、建设周期长、投资风险大，不论是发达国家还是发展中国家都面临着资金不足的制约。基础设施尤其是社会性基础设施主要由政府承担，这往往面临财政压力较大、经营效率较低等问题，并且可能通过税收、利率等渠道对私人投资造成挤出。私人投资则存在商业可持续性、政府与市场合作模式有待探索等问题。二是基础设施维护、更新不足。美国、日本等许多发达国家基础设施建设起步较早，由于维护和资金不足，许多基础设施老化严重。比如，美国近四分之一的桥梁存在问题，美国土木工程师协会2017年将美国基础设施平均级别定为“D+”，2021年评级提升至“C-”，为近20年首次跨越“D”级。如何解决这一问题仍在探索之中。

二、我国基础设施建设仍有较大发展空间

近些年，随着经济快速发展和政策大力支持，我国基础设施规模和竞争力大幅提升。根据世界经济论坛《全球竞争力报告》，2019年我国在基础设施领域排名第36位，比2017年公布的排名提高10位。但我国排名仍低于美（第13位）、日（第5位）、德（第8位）、新加坡（第1位）等主要发达国家。我国基础设施建设还有较大进步空间。

（一）交通基础设施密度低，市政基础设施领域发展空间大

伴随经济高速增长，我国基础设施较快发展，尤其是在交通、电力、通信等领域发展迅速。铁路、高速铁路、高速公路等交通设施规模位于世界前列。但与世界主要发达国家相比，我国建设密度、建设质量仍存在较大差距。同时我国还处于发展阶段，我国人口规模大、区域广阔，消费与产业发展空间巨大，基础设施是提升经济运行效率、利好长远发展的重要基础，从未来我国经济发展需求看，我国诸多基础设施领域建设仍有待推进。

1.交通基础设施密度低，质量和配套服务效率有待提升。从图1可以看到，我国公路、铁路密度与发达国家仍有较大差距。美国早在1916年铁路里程就达到40.6万公里的历史最高，目前仍有20多万公里仍在运行中，而我国2020年为14.6万公里。根据《全球竞争力报告》，我国铁路密度排名靠后，2019年在全球141个国家中排在第61位。此外，在道路质量、航空运输服务效率、港口服务效率等方面排名也较为靠后，2019年排名分别为第45位、66位、52位（见表1）。虽然近年关于美、欧等基础设施老化等问题引起大家关注，但这些设施是一两百年前建设的，不可否认的是这些国家在基础设施领域整体实力仍然较强。比如，美国基础设施布局均衡，互联程度较高，2019年在道路连通性、机场连通性方面均排名第一。在20世纪50年代高速公路网计划、90年代信息高速公路计划推动下，美国各大小城市、城镇、乡村互为连接，道路质量尤其是小城镇、乡村道路质量良好，各地道路的服务中心等配套服务标准化且设施周全。美国航空业发达，机场数量世界第一，其公共机场有5000多个、私人机场有1.4万个左右，而我国只有500多座机场。

表1 2019年各国基础设施指标排名情况

2.市政基础设施领域发展仍有较大空间。近年来我国市政基础设施建设水平跟不上城市快速发展步伐，道路拥堵、城市内涝、水体黑臭、“马路拉链”“垃圾围城”等问题较为突出。相比之下，德国等发达国家在城市基础设施建设方面经验丰富，除了道路、轨道交通、园林绿化等领域，城市地下管网建设与排污能力系统较为完善。德国、英国、日本早在19世纪前后就开始推广建设城市地下综合管廊。未来我国海绵城市、地下综合管廊、环保等市政基础设施建设仍有较大空间。我国自2015年进行首批海绵城市建设试点，根据2015年公布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》，到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求，已有400多个城市出台海绵城市建设实施规划方案。海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元至1.5亿元，根据前瞻产业研究院预测，到2030年海绵城市累计投资规模有望达到7.6万亿元。我国2015年全面启动地下综合管廊建设，据测算，未来我国地下综合管廊需求超3万公里，投资规模将达1.8万亿元。

（二）不同区域基础设施差距大，欠发达地区发展空间更大

我国地域广阔，不同地区之间基础设施差距较大。从东、中、西、东北四大地区看，东部地区铁路密度、公路密度、高速公路密度要远高于西部、东北部地区，比如，东部地区公路密度为1.53公里/平方公里，分别为西部、东北地区的5倍、3倍。东部地区道路质量较好，二级及以上公路占公路里程的比重平均为22.6%，高于中（12.4%）、西（12.3%）、东北（16%）地区。此外，东部已基本形成相对完善的综合交通网络体系，航空、铁路、公路、管道、城市公共交通等运行效率及一体化程度较高，而中部地区仍处于加速构建中，西部地区仍处于初级发展阶段。

从城乡区域看，农村地区基础设施有较大改进空间。近年来农村公路网络加快建设，2020年农村公路里程达到438万公里。但与城市相比，农村道路发展存在路网通达深度不足、技术等级低、配套设施不足等问题。同时农村市政基础设施较为落后，比如，农村2020年污水处理率的目标是30%以上，仍远低于城市（96.8%）、县城（93.6%）；2019年村庄供水普及率、燃气普及率分别为81%、31.4%，低于城市（98.8%、97.3%）和县城（95.1%、86.5%）；建制镇人均公园绿地面积为2.7平方米，远低于城市（14.4平方米）、县城（13.1平方米）。

（三）新基建加速发展，投资空间广阔

新技术发展将催生新的基础设施建设需求。数字化、网络化、智能化是未来经济社会转型的重要方向，由此会带来传统基础设施升级改造以及新型基础设施建设的大量需求。2018年中央经济工作会议首次提出“新基建”，提出加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，此后新基建逐步成为各地部署发展的重要方向。但是目前对于新基建的分类并没有统一标准，从不同机构对于新基建的分类来看，新基建既包括围绕信息技术与数据为核心的技术开发和网络建设等基础设施，也包含由于数字化、智能化在经济社会等各领域应用，而带来新的基建需求及传统领域的改造（见表2）。

表2 新基建的类型划分

从政策导向看，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出要加快建设新型基础设施，包括加快5G网络规模化部署，前瞻布局6G网络技术储备，实施中西部地区中小城市基础网络完善工程，推动物联网全面发展，加快交通、能源、市政等传统基础设施数字化改造等。2021年9月国务院常务会议审议通过《“十四五”新型基础设施建设规划》，主要围绕信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等方面进行部署。根据中国信息通信研究院测算，“十四五”期间我国新基建投资将达到10.6万亿元，占全社会基础设施投资10%左右。

三、我国推进基础设施建设过程中需关注的问题

（一）容易出现过度投资、重复建设问题

基础设施建设是短期易见效的拉动经济增长手段，部分地区重建设、轻规划，未从当地实际需求、地方财力等出发，大搞政绩工程、面子工程。早在2018年国务院办公厅就印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，针对规划过度超前、建设规模过于集中等问题，提高了城市人口、GDP、公共预算收入、政府债务等申报门槛。2021年3月《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》，针对铁路规划建设中片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，要求铁路设计时速与客流密度挂钩，严把铁路建设项目审核关，避免盲目攀比、过度超前或重复建设，严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。2021年6月国家发展改革委印发《关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》，提出严把超高层建筑审查关。近年来新基建持续升温，各地相继出台新基建相关项目计划或规划，需要警惕由于认识不足、应用不确定等问题导致盲目投资带来的风险。

（二）资金约束问题较突出，基础设施投融资体制有待创新突破

我国基础设施建设资金来源相对单一，主要由政府投入支持。而近年来在减税降费、支出责任不减、防风险监管政策趋严的背景下，财政收支压力不断增大，过去依赖地方投融资平台进行项目建设的模式面临转型。如何引入和用活社会资本仍在持续探索中。近年来政府持续推动政府职能转变，推动放宽民间资本准入门槛，完善PPP项目管理制度和机制设计，设立用于基础设施领域的产业投资基金，推动基础设施REITS试点。而由于市场化定价不足、风险和利益共担机制不畅、投资收益难以保障等原因，社会资本参与度仍显不足，我国基础设施建设仍面临较大的资金缺口。

（三）基础设施维修养护压力不断增大

从发达经济体经验来看，基础设施老化、更新改造问题目前仍没有理想的解决办法。随着基础设施存量规模增大，未来我国基础设施老化问题将逐步突显，相关维护与更新需求将明显增加。前期建设速度越快，后期面临的养护工作任务就越重。与建设相比，基础设施维修养护工作带来的投资拉动作用相对较弱，如何提高维修养护收益性、保证可持续的资金投入是未来面临的重要挑战。

四、政策建议

基础设施是奠定一国长期经济社会发展面貌的基础条件。未来一段时期，我国经济将保持中高速增长，工业发展也处于转型升级的重要阶段，我国仍处于大规模推动基础设施建设的窗口期，需进一步完善基础设施体系建设。

（一）合理规划、补齐短板、适度超前，提高基础设施综合性、连通性、高效性

基础设施建设要从适应经济社会发展需求、改善民生福祉、促进产业发展等方面出发，科学规划安排。优先推动国家综合立体交通网主骨架建设。依托国家交通网主骨架，各地结合自身市场需求、增长目标等加强规划统筹，优化基础设施网络布局，提升基础设施整体效率。加强装备、材料、工艺等基础设施领域重点技术的研发、升级，提高基础设施质量和安全性。加快补齐城市排污、排水等市政基础设施短板，科学推动建设海绵城市、地下综合管廊。加大对中西部地区、乡村地区基础设施建设支持，推进不同区域之间、区域内部、城乡之间基础设施互联互通，通过基础设施的网络效应、溢出效应带动欠发达地区产业发展。要坚持规划引领，结合农村地区产业发展、人口布局、生态环保、历史文化等特点，推动完善农村地区生产性、生活性等各类基础设施建设。把握信息技术和数字经济发展方向，推动新型基础设施与传统基础设施融合发展。

（二）持续提升产业竞争优势，推动基础设施与产业融合发展

■静立翠林｜付秀宏/摄

如前文所述，仅靠基础设施建设较难带来经济持续增长，如果没有产业发展的带动，基础设施将失去活力，基础设施建设也将难以持续。要坚定巩固我国产业链体系完整优势，持续加大基础研究领域投入，加大研究、技术人才培养，促进产业高质量发展。各地区要结合自身实际积极探索培育产业发展新动能，打造能够带动本地经济发展的主导产业、特色产业。要推动交通基础设施网与运输服务网、信息网、能源网融合发展，推进交通与邮政快递、现代物流、旅游融合发展，依托基础设施网络发展平台经济、枢纽经济、通道经济。

（三）创新投融资机制，保障基础设施资金可持续性

优化中央与地方财政事权与支出责任分担，确保财政在基础设施领域专项资金支持。完善公益性基础设施建设运营支持政策体系，加大对欠发达地区和边境地区支持力度。推动交投集团等平台公司由传统基建投融资平台向城市综合运营商等方向转型，通过市场化经营提高公司效益，为基础设施建设与产业发展提供更多资本。发挥好财政资金引导作用，进一步完善PPP机制设计、监管体系，探索交通+产业融合等综合开发方案，调动社会资本参与积极性。推进REITs试点与推广，不断完善产品结构、发行定价机制、配套税收与国资转让政策。

（四）重视基础设施维护、更新、升级

树立基础设施全生命周期管理理念，加强规划、建设、管理、养护的整体性和系统性，将基础设施项目建设与维修养护挂钩。加强预防性养护维护，不断完善相关养护标准与安全评估体系。建立基础设施数据信息管理系统，推动维护、更新工作的信息化建设。引导加大对基础设施维修养护技术研发投入，通过提升工艺、设备技术水平降低更新改造成本、提高更新改造效率。