新一轮东北振兴需在数字经济新分工体系中寻找新的突破口

孙志燕 董雪兵

我国自2003年实施东北振兴战略以来，在国家多项政策支持下，东北结构转型的问题得到了阶段性缓解，但该地区人口规模下降、经济增长新动力不足的局面并未根本改变。2020年，东北三省的常住人口比2010年减少约1100万人，相当于10%的人口净流出；辽宁、黑龙江两地地区生产总值增长率降至1%以下，吉林也仅为2.4%。东北地区实际上又陷入了新一轮的转型困境。这与全球数字化转型所带来的产业变革密切相关，东北地区在数字化时代结构转型所需要的条件与传统工业化时期截然不同，一些传统政策工具的有效性明显降低。因此，东北振兴需要新的政策思路，在数字经济的新分工体系中寻找新的突破口。

一、数字化转型背景下传统政策工具已难以适应东北地区结构转型的内在需求

自20世纪90年代，东北经济增速下降以来，“东北问题”引发了广泛关注和讨论，普遍观点将其归因于国有企业和重化工业比重过高、人口老龄化、制度环境、营商环境等方面的因素，而采取的应对政策也主要是针对上述因素，最典型的就是重大项目投资、加大创新资源的投入、减免税收、财政补贴等。这些政策对东北地区经济增长新动力的形成有一定作用，但政策效果与预期目标的差距更加突出，已难以适应数字化时代发展的要求。

（一）倾斜性投资政策对东北地区经济增长具有短期拉动效应，但并未充分转换为该地区可持续的增长新动力

针对东北地区倾斜性的基础设施投资和重大项目投资，一直是我国振兴东北经济的重要政策措施。如图1所示，2003—2013年，辽宁、吉林和黑龙江三地固定资产投资中隶属于中央项目的投资额，占全国的比重均在13%以上，2007年和2008年都接近20%。在此期间，三地固定资产投资完成额的年均增长率分别为35.9%、37.8%和33.6%，相比东北振兴战略实施之前的10年（1992—2002年）分别高出19.7、13.2和18.7个百分点，既明显高于广东、江苏、浙江等东部地区同期的增长速度，也超过了部分经济发展水平更低的西部地区，如云南、四川等地。

图1 2003—2013年期间各省份GDP和固定资产投资完成额的年均增长率

这些倾斜性的资本投资对稳定东北地区的经济增长确实发挥了重要作用，也带来了短期的经济景气。东北三省在2004—2013年期间地区生产总值年平均增长速度均超过了全国平均水平。但随着全国经济增长进入新常态，东北地区的经济再次减速，即使在2014年和2016年又实施了一轮振兴政策的情况下，增长速度还是出现了比20世纪90年代更大幅度的下降（见图2）。可见，政策性投资并未充分转换为该地区可持续的增长动力。经济增速的下降又影响到该地区资本的回报率和市场预期，政策性投资对社会资本投资的杠杆作用减弱，导致投资总体水平下降。2019年，辽宁和吉林固定资产投资实际到位资金均为负增长，分别为-2.7%和-13.1%。

图2 1990—2020年东北三省固定资产投资完成额增长和GDP增长

（二）加大创新资源投入提高了东北地区创新的基础能力，但创新对本地区经济增长的驱动作用与政策预期存在较大差距

为加快东北地区的经济向创新驱动发展的转型，尽快形成以创新为核心动力的增长路径，国家先后在该地区布局建设了空间环境地面模拟装置、综合极端条件实验装置、航空遥感系统等国家重大科技基础设施，18个国家工程研究中心、14个国家工程实验室、116个国家地方联合工程研究中心。研发经费中政府投入的资金规模显著增长，2019年，辽宁为134.6亿元，与浙江的规模相当（136.3亿元）；吉林为85.7亿元，超过了福建的规模（83.8亿元）。从基础创新指标上看，东北地区的创新能力得到了提升。如，辽宁、吉林和黑龙江三地的万人拥有有效发明专利的数量，分别由2009年的1.4件、0.8件和0.7件提高到2019年的9.7件、5.5件和6.5件；三地技术市场的交易额（技术输出与技术吸纳成交金额之和）占本地地区生产总值的比重也分别由2007年2.5%、0.3%和1.1%提高到2019年的5.3%、3.8%和3.0%。

但从创新对东北地区经济增长的驱动作用来看，政策效果并不理想，创新能力的提升并没有充分转换为本地区有效的生产力。辽宁作为东北地区创新投入规模最大、创新能力相对较强的省份，在2015年之后，因经济不景气，由技术净流入转变为技术净输出地区。2019年，该地区技术输出交易额是其技术吸纳交易额的1.6倍（见图3）。相对于其他地区，东北地区的技术承接能力也在降低。2019年，黑龙江技术流入的交易额占全国的比重仅为0.6%，比2016年减少33.8%。表明东北地区产业升级依然缓慢，创新资源的投入并没有充分转换为本地区有效的技术需求和经济增长。

图3 2007—2019年东北三省技术市场交易额（输出—吸纳）

从东北地区高新技术企业的发展来看，创新对整个区域经济发展的带动作用仍处在较低水平。2019年，辽宁、吉林和黑龙江高新技术企业盈利水平（净利润与总收入之比）分别由2010年的9.5%、9.5%和7.4%降至4.1%、7.8%和4.3%。同期，高新技术企业对本省地区生产总值的贡献（企业净利润占GDP的比重）均在2%以下，低于江西、湖南、湖北等中部地区；高新技术企业对本省财政收入的贡献（企业上缴税费占地方财政收入的比重）与东部、中部地区的差距就更加显著，辽宁在东北三个省份中最高，为12.8%，大约相当于江苏30%和广东50%的水平，低于同期西部省份陕西的水平。

综上所述，以往针对东北地区的倾斜性固定资产投资、创新资源的投入和重大项目的布局并没有按照政策预期充分转换为有效、可持续的增长动力。政策效果不尽理想的重要原因是工业化向数字化转变过程中，政策作用的环境和内在逻辑出现了根本性变化。新一代数字化技术的进步和现代基础设施的发展，产品、技术、资本等要素跨区域流动成本显著降低。东部经济发展水平较高的地区领先数字化转型，产业规模集聚的成本在智能制造、人工智能、大数据等技术进步的推动下不断降低，产业组织模式加速向“平台化”演变，在地理空间和数字化空间内形成了强大的网络集聚效应，导致地区之间的产业链分工和价值链分工更加扁平化。而东北地区，虽然在政策推动下某些要素领域形成了一定政策优势，但这种优势往往是短期的，相对于数字化水平领先的发达地区所具有的网络集聚优势，几乎算不上区域“比较优势”。此外，东北地区原有的优质要素，如技术、资本、服务化的产品等，在数字化技术的支撑下，可以无任何壁垒地转移到其他经济活动更活跃的地区。这正是一些传统政策工具难以有效推动东北地区结构转型的根本原因所在。

■绿蔓亭顶｜于怀/摄

二、加快完善相关政策，在数字经济的新分工体系中寻找新一轮东北振兴的突破口

在全球数字化转型的大背景下，需要重新认识东北问题形成的内在原因和逻辑。顺应数字化时代产业变革和产业空间布局的演变趋势，以新的政策思路和新的政策着力点，推动东北地区的经济发展全面深入地融入国家数字经济的分工体系，加快形成新兴技术为基础的增长路径。这是实现东北振兴的关键之举，具体建议如下。

（一）政策思路要由传统工业化向数字化转变，在数字化转型中寻找新一轮东北振兴政策制定的“基点”

每一次技术变革都会带动地区经济发展的转型，每一次转型内在机制的不同也会引发不同的转型问题。目前东北地区所出现的投资率下降、国企比重高、人口外流、营商环境较差等，更大程度上是东北地区转型滞后所造成的结果，并非是制约其转型的原因。如果以这些“结果”作为政策的出发点，非但不能解决其转型的问题，还会进一步将该地区的发展锁定在已经成熟的产业或者技术领域。东北地区转型困境的根本原因是由于其产业升级没有跟上新一代技术的进步。因此，新一轮东北振兴必须要跳出传统工业化思维，在数字化转型中寻求振兴政策的新“起点”。需要强调的是，东北地区的振兴是一个区域发展现代化的过程，其目标不是要“追赶”某个发展水平更高的地区，相对于其他地区的发展也不是简单的竞争关系。因此，东北振兴的政策需要考虑该地区的发展诉求，更要从国家数字化转型的大趋势和空间布局的整体优化进行一体化设计，这样才有利于东北地区突破传统增长路径的制约，建立起与数字经济相匹配的发展生态。

（二）加快改进东北地区的创新生态系统，将新兴前沿技术集群的培育作为新一轮东北振兴政策的先行举措

从过去两轮东北振兴政策的实施经验来看，未来东北地区的经济发展不必拘泥于传统要素或者资源条件，尤其是要克服传统工业化时期“比较优势”观念的限制。要面向新一轮技术革命，对标人工智能、机器学习、智能制造、生物技术等新兴前沿技术发展所需要的条件，采取更有针对性的政策，加快新技术向本地区的扩散，尽快形成以新一代技术为基础的发展路径。具体包括：以新兴前沿技术集群为核心建立一体化的区域创新政策体系，改变传统支持创新的政策路径，着力改进区域创新生态系统，而不是单一政策补贴某类创新活动，要为各类创新在东北地区的转换和扩散创造更广阔的空间。基于东北振兴的总体战略规划，加快布局一些具有明确技术导向的技术集群培育项目，如以智能网联技术为核心的新一代汽车产业集群，以智能制造、物联网等技术为核心的高端装备制造业集群等，并设立长期的创新发展基金加以扶持。以技术集群为平台带动东北地区的发展嵌入全球数字经济的技术分工和产业分工体系，推动该地区的发展尽快升级到更前沿的技术产业领域。

（三）把握数字化时代区域分工演变的一般态势，建立多层次跨区域协调机制，加快东北地区基于新生产要素形成新的网络化分工格局

由于数字化技术所具有的“网络”特性，要素空间布局呈现出大城市的规模集聚与中小城市功能分工细化的叠加趋势，地区之间的发展将出现更显著的分化。而东北地区既包括粮食主产区、生态屏障区、边境地区，也包括一些对我国经济安全具有重要影响的能源富集区、重大技术装备和优质创新资源集聚区。因此，在新一轮东北振兴过程中，需要建立更完备的协调机制，在进一步增强中心城市网络集聚优势，改进地区间功能分工效率的同时，也要促进不同类型区域的共同富裕。可借鉴京津冀、长三角等地区一体化发展的经验，推动哈尔滨、沈阳、长春、大连等大城市与周边二、三线城市制定统一的空间发展规划，建立跨行政区的税收分成和一体化投资机制，利用数字技术建立公共服务资源的共享机制等。对接国家生态安全、能源安全、粮食安全、供应链安全等战略需求，加强不同要素在整个东北地区的统筹配置。除了传统经济要素之外，还需要将生态产品、生态服务、绿色能源、数据、碳等新型要素纳入区域发展的一体化布局之中，避免各地区围绕新要素和新兴产业的过度竞争，引导地区之间从传统产业的垂直分工转向基于国家总体安全和数字经济的水平功能分工。

（四）加强各类振兴政策的协同和制度创新，为东北地区实现创新驱动的转型构建更适宜的发展生态

东北地区的振兴实际上是区域现代化发展的过程，既涉及不同类型区域的发展，也涉及不同行业和部门政策的调整。因此，政策层面的协同是东北振兴战略成功实施的关键因素。重点包括：加强创新、空间规划、基础设施、人才、财税、产业投资等政策的协同，将创新投入作为东北振兴的战略投资项目，以任务导向型的创新带动东北地区产业的多元化和高端化。聚焦未来数字化产业发展的新需求，加大数字基础设施投资力度，并与产业项目、公共服务资源进行空间一体化布局，改进东北地区内外的数字化连通性，为形成集群网络化的区域发展新模式奠定基础。完善相关政府采购制度，针对原产地为东北地区的关键装备、新能源、新材料等技术密集型产品，在不降低技术、环保、质量等标准的前提下，加大政府采购力度，并允许一定比例的溢价，在国家层面扩大该地区高新技术产品的有效市场需求。新一轮东北振兴政策要更加注重该地区绿色能源、气候生态等方面在数字化时代的新优势，加大对东北地区生态产品和服务、数据和碳等新生产要素跨区域交易的支持力度，尽快提升该地区集聚配置新生产要素的能力，为该地区发展以数字技术为基础的新产业、新业态创造有利条件。

①资料来源：根据第六次和第七次全国人口普查数据计算。

②资料来源：wind数据库。

③资料来源：《学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想 做好“十四五”规划编制和发展改革工作》系列丛书——《实施区域发展战略》。

④资料来源：专利数据来自《中国科技统计年鉴》（2010年和2020年），技术市场的数据来自《中国火炬统计年鉴》。