石漠化地区“以地养老”模式现实困境及消解

韦彩玲 陈茜 蓝飞行

当前我国“以地养老”的发展速度较快，有学者从概念界定为切入点，提出“以地养老”是指在承包关系存续期间，在合法的前提下，农民以自愿为原则，政府通过一定手段将农民的闲置土地进行集中流转，通过产业引导，进行统一化的规模经营，并支付高于市场价的经济补偿作为老年农民的养老保障。与此同时，政府出资建设村集体养老服务中心，老年人可以选择分开居住、集中照料的养老模式，享受物质及心理上的全面照料。“以地养老”目的是解决农村两大困境：一是在家庭养老保障功能弱化的情况下，解决农村老年人养老难问题；二是在土地资源空置率日趋严重情况下，打破农村沉睡土地资源。但农业收入降低和养老费用不断提高限制了“以地养老”可能性，且受到区位因素影响，土地养老保障水平呈现差异性，不同区位的集体土地养老保障水平不均衡，土地收益呈现两极分化的现象。尽管现阶段土地养老保障功能逐渐弱化，但在未来相当长一段时间内，土地仍然承担农民基本养老保障。

面对石漠化地区耕地细碎、地块分散、流转困难的现实境况，本文深入展开石漠化地区“以地养老”研究，探讨石漠化地区“以地养老”模式运行的制约因素，针对其制约因素的特殊性，提出解决对策，对推动农村“以地养老”实践，解决农村养老困局有重要意义。

一、以地养老的基本做法

本文的“以地养老”主要指的是农村老人依照合法自愿原则，将土地承包经营权交付予集体，由集体进行统一流转开发，换取一定的价金作为补偿，置换集体养老服务。“以地养老”在保障农村老人土地所有权归属不变的前提下，由农民将其承包地、宅基地（含地上建筑）使用权交给村集体或他人，由村集体进行规模化流转。通过现代化的农业生产，将流转土地所得收益返还给老年人，由村集体向这些老年人提供养老保障。

现阶段“以地养老”模式探索依托于新土改政策，结合宅基地退出和农地流转政策，形成农地流转换养老模式、宅基地换养老模式以及农地+宅基地混合模式。农地流转换养老模式：以云南晋宁为例，由村委会统一建立农村养老服务中心，将农户承包田统一流转，使用流转高价金用于养老，剩余部分全部返还农民。宅基地使用权换养老模式：以山东滨州为例，将新农村社区建设和宅基地有偿退出政策有机结合，探索合村并居过程中的“以地养老”模式，农户放弃宅基地使用权，村集体通过社会资本引入，由企业统一建设养老公寓，并承诺企业享有土地使用权。农户可以选择宅基地置换社区住房，以自家宅基地换取城镇小区楼房的居住权，享受社区养老服务。达到规定年限老人可以免费入住老年公寓，这意味着以前全权由子女负担的养老钱，现在由三方共同承担，减轻家庭养老负担。宅基地+农地混合模式：以宁夏平罗为例，平罗县将村中闲散集体用地改造成养老院，由社会资本对土地进行统一改造，鼓励农民自愿有偿退出土地承包经营权、宅基地使用权，用换取的现金补偿置换养老服务。在一定程度上帮助老人解决目前的养老困境。在“以地养老”模式下，优化、解决农村老年群体养老困境的同时盘活闲置土地，提升农业规模化水平，促使农村经济向好、向前发展。“以地养老”模式的提出，对健全农村养老保障体系具有积极意义。

二、石漠化地区“以地养老”模式的现实困境

农村老年农民收入来源大部分依靠土地产出，然而随着城市化进程的推进，种植业成本上升快于农业产出，农民增收缓慢。作为不可再生资源，土地对于农民收入的影响越来越取决于土地流转增值。然而由于多种因素制约，石漠化地区土地流转进程缓慢，土地经营碎片化，农业生产效率始终无法提高，农民收入水平难以改善。

（一）产业化进程滞后，农地流转进程缓慢，“以地养老”难开展

首先，农地流转的目的是为了实现土地规模化经营，进而实现农业现代化。尽管当前土地流转呈现多元化模式，但流转模式依然以小户分散流转为主。公司所获得的流转耕地面积小、分布在各个条田，难以实现土地大规模、高效率进行规模经营和机械化作业，无法实现流转后规模经营的目的，间接影响农民收入水平提升。其次，在石漠化地区，农地流转普遍存在周期短、分散化问题。从农民角度来看，一方面，农民对土地依附性很强；另一方面，由于流转收益的不确定性与农民对流转地地租高期望值相矛盾，农民对土地流转极为慎重，为规避风险，农民倾向于短期流转。流转地块分散限制了现代农业机械化应用，土地承租方需要雇佣大量人员进行田间管理工作，无形中增加了管理成本，较低的工作效率和生产效率增加了生产成本。此外，由于农业经营回报周期长，蕴含高风险及不确定性，转入主体对投资农业开发极为慎重，大多数企业选择短期农业经营模式，进而限制了土地的流转规模和规模报酬，大规模农地流转难以成功，影响农业经营收益以及农户增值收益。最后，流转主体主要是中小企业，生产规模小、发展层次低，农业品种种植结构单一，销售的农产品大多数以原有形式或经过简单包装售出，农产品附加值低，难以在市场中占据有利地位。鉴于上述原因，对于石漠化地区而言，农地流转呈现流转周期短、流转面积分散的特点，难以实现农业规模化、现代化经营，农企经营成本增加，持续性流转意愿不强。受到农业产业化发展滞后影响，没有产业支撑，中小农企容易受到市场变动波及，难以实现土地持续性流转，“以地养老”模式受制于现实条件阻碍难以实施。

（二）农户流转收入低，缺乏养老保障，“以地养老”难实现

对于土地转出户来说，将耕地转出的原因主要有两个：一是由于农产品价格长期保持低位，农业生产成本逐年走高，农业生产收益越来越低，因而，大量农民选择流转土地，进入城市打工。二是受到城镇化影响，农村劳动力人口不足，老年人无法从事农业劳动。农民对土地高依赖性及农村养老保障缺失决定了耕地对于农民兼具经济保障及养老保障双重功能。因而农民在进行农地流转交易决策时，首要考虑的是流转产生的经济效益，是否能实现保障权益。在华东、华南南方粮食主产区，地势平坦，土地面积大，土壤质量高，一亩耕地年流转费用高达千元。在北方产粮地东北，土地面积广，适合机械化操作，且以黑土地为主，土壤利于粮食作物种植生长，每亩地流转费用能达到700元左右。不同于南方粮食主产区和东北平原，石漠化地区山地多，平地少，农业用地人均占有量少，农村家庭人均承包土地的数量也不多。由于农地质量低、面积小，地块分散等现实因素，导致农地流转经济效益低下，农民流转意愿低。对于石漠化地区农户来说，由于农地质量和耕作面积的双重限制，这部分的农地流转没有产生经济效益，流转出去的土地收入大大低于农户农地自行耕作获取的经济收益，直接导致农户的经济收入减少。土地流转前，农民粮食实现自给自足，富余粮食通过市场买卖换取货币，土地完全能够满足老年人生活需求，甚至还略有盈余。而在参与土地流转后，农民只能通过市场购买粮食，在一定程度上可能会增加生活开支。土地流转出去获得的土地收益是固定的，不仅不能为农村老年人提供粮食、农作物等，流转收益对农村老年人的生存及生活的保障都不足。

综上所述，在石漠化地区通过农地流转模式进行“以地养老”存在局限性，农村农地流转价金低且不稳定，农户难以获得稳定的流转收益，难以实现目标收入效益，反而拉大收入差距。此外，许多农民没有社会养老保险保障，当土地流转经济效益低下，收入不足以弥补生活支出且难以实现养老保障，农民流转土地存在后顾之忧，就有可能选择放弃土地流转，“以地养老”模式难以实现。

（三）农企流转效益低，流转价金无保障，“以地养老”难持续

随着农村土地流转的推进，农业企业不断涌现。现实中，参与农地流转的农企多为小型农企或农民个体，小型农企由于缺少政府的引导，对市场需求把握不足，缺乏农户管理经验且抗风险能力低，在实际运行过程中，盈利状况不如预期，农企不同于工业企业，工业企业依靠的是高精度机器平稳运作，农企依赖于农民雇工完成一系列细碎化田间管理工作，具体的施肥、打药工作高度依赖雇工。从农作物的种植到收成，不仅要依靠种植技术，更依赖管理者高度责任感和使命感。土地流转后，农企雇佣的农民权属发生转换，由种植者（直接受益者）转变成被雇佣者（间接受益者）。不同于第一管理人和直接受益者，农民将农地视作自己的孩子，有高度责任意识，不遗余力地进行种植管理。由于农企管理存在缺陷，缺少相应挂钩激励政策，身为被雇佣者的农民将不再享有农作物的全部收获，工作积极性及责任意识下降，易造成亩产下降，收益减少。而对于土地流入的个体农户来说，绝大多数人认为土地撂荒很可惜，租金便宜，而且增加土地面积后能够提高生产效率，进而获得稳定的收益，将承包地流转进来多数是出于农民对于土地的感情，没有从实现规模经济、发展多种经营的角度出发，仅根据自身能够承担的农业生产强度来转入土地，土地转入呈现碎片化，经营收益不高。

综上所述，一方面，现阶段参与流转小型农企，在很大程度上只是单一性流转，农企收益与农民脱钩，因而会造成农民低工作效率、低责任感的情况发生，低效率的田间管理影响农作物收成，最终影响农企收益。农企投入大量资金却无法从流转中获取收益，经营状况惨烈，资不抵债，无法按时支付农民农地流转费用，从而陷入“田间管理效率低下-农企收益低-农户收益缺失”恶性循环，最终将影响农民收入，农民无法从农地流转中获取价金收益。另一方面，土地流入个体农户对于如何提高农业生产率、走多种经营之道并没有很多的想法，流转多数出于农民对于土地的朴素情感，流转呈现碎片化，经济效益难以提高，农民收入无法满足其养老生活最低保障。因而，现阶段农民无法通过土地流转从土地上获取保障，“以地养老”受到阻碍，难持续。

三、优化“以地养老”模式的对策建议

土地是农村养老保障的基础性资源，在生存、发展、平等和自由维度上保持契合，在现代农村养老保障尚未健全的情况下，土地和养老保障保持“高度统一”，在“以地养老”的过程中，涉及到政府、农户、村集体和企业等众多经济活动主体，其间所涉及的利益关系复杂。不同的主体具有不同的利益需求、意愿和行为取向，然而目前“以地养老”资源配置方式也存在一定的缺点和风险问题。合理把握“土地”和“养老保障”之间的关系，必须以农民的客观利益需求为行动指南，以保护和实现农民应有权利为基本准绳，建立“利益—能力—权利”支撑点体系。立足当前“以地养老”中各利益相关者的需求、农民权利保护及抗风险能力建设，结合资源配置最优化基本原则，可以考虑从以下几个方面理性实施和推进“以地养老”工作。

（一）加大政策扶持力度，促进土地流转，打开“以地养老”局面

乡村涉农企业作为微观竞争主体，如果这些乡村涉农企业起初只是遵循静态比较优势而选择从事那些农业价值链低端环节和低端农业，那么很可能长期被锁定在低附加值、低技术的比较优势陷阱中，将始终无法具备强劲竞争力。部分乡村所从事的农业活动正是一种低端农业和农业低端价值链环节的农业生产活动，一方面高价采购种子、农药和化肥等农业生产性资料，另一方面将收获的初级农产品直接低价出售。土地流转及农企产业发展的成功离不开政府的支持，首先，政府应该立足实际，牢牢抓住特色扬长避短，把特色产业的比较优势充分发挥出来，构建利用本地优势资源的产业结构，引导农企农业种植活动，形成独具特色的农业产业群，把特色产业优势转化为经济高质量发展的丰硕成果。加快推进特色农业示范区建设，结合自身特色与农业产业优势，合理布局，逐步打造形成一系列规模连片、辐射区广的特色示范区。其次，为适应农作物种植投资的长期性和风险性，政府要动员金融机构加大对农作物种植大户、农作物经济合作组织以及农作物龙头企业的资金信贷扶持力度，给农业经营主体提供运作资金，简化贷款手续，并在贷款利息、还款期限上实施优惠措施。最后，打造优秀农产品品牌。针对农产品品牌长期以来处于小众化、分散化的局面以及品牌少、知名度低、竞争力弱的问题，重点开发一批特色农产品品牌，打造名优产品，创建地理标志产品。

（二）创新农地流转模式，构建利益共同体，实现“以地养老”

农地流转运行方式大多表现为农户与农户、农户与种粮大户或者企业之间的自发流转，村集体处于一个无参与无合作的状态。农户对村集体基层组织的信任度高，依赖性强，村集体决策影响农户流转意愿，因而要推动目前以农户主导的自发、松散的流转方式，向村集体-合作社-农企的土地股份制农地流转方式转变。以维护土地集体所有为前提，以盘活农地经营权为线索，创建联合经营模式，推进土地股份合作社、村集体、农业企业等多元主体的共同经营。

1.建立土地股份合作社，构建多元分配主体。所谓入股是指“农户自愿以土地经营权作股入社，自愿参与联合农业生产经营；其他农业经营单位（个人）以资金、技术和其他农业生产资料入股组成股份公司。各方以资金、土地、技术等要素转化为股本展开农业项目开发，从事农业生产经营，农业企业和合作社按照约定比例进行收益分配，农民定期按股分红”（见图1）。农民将土地按比例折合成股份通过合作社经由集体进行统一规划，形成连片作业地，打破土地分散局限性，便于大型农耕机械操作。由于石漠化地区土地细碎化，农民手上的地大多都是小面积插花地，没有连片土地，而农企进驻从事农业生产经营活动需要大面积连片土地，个体农户不能满足这种用地要求。按照“企业+合作社+农户”股份制经营，条块分散的农地得以整合，农业企业结合土地情况，对土地空间进行统一化改造、开发建设，农业企业和合作社按照约定比例进行收益分配，农民定期按股分红。通过合作社运作，改变了原先农民单纯性土地租金收入局面，构建了利益联结体，农民能够定期得到可观的分红收入，丰富农民收入多样性。农地股份合作制实质上是农民个体劳动资本和企业资金资本相结合的集体经济，以农企合作经营为原型创新，构建“1+1+1”（村集体+合作社+农企）三位一体的“农业共营制”模式提高了农田水利、道路设施现代化水平，解决土地细碎化问题的同时增加农民经济收益，提高农民工作积极性。例如浙江径山，成立土地股份合作社。全村农户以全部农用地折价入股。土地合作社采取保底分红和利润分配双保险分配制度，先期实行保底分红，其余的按等级折价，年末经济收益按股份分红到户。租金价格采用与粮价挂钩的浮动制。土地股份合作社的实施改变了原先个体分散种植的局面，集中管理有效地提高了农业经济效益，农民能够定期得到可观的分红收入。

图1 “农业共营制”模式

2.构建“联合共缴”模式。通过政策激励，建立“联合共缴”模式（见图2），引导农户拿出部分流转收入参保缴费，通过农民与政府共同缴纳保险费用的方式将参与土地流转老年农民纳入到城镇养老保障体系中。基本模式可以采取如下方式：对于已达到法定退休年限的农民，可由政府出资，村集体代扣的方式进行。由政府出具一定比例资金，其余部分由村集体按月从土地租金及分红中代扣，一次性缴纳规定年份年养老保障金。由于这部分农民即使没有参与土地流转也无法继续从事农业生产，更不可能从事非农工作，政府承担照顾这部分老年农民基本生活的责任；对于45周岁以上未达到法定退休年龄的农民，也可以一次性缴纳规定年份养老保障金，在达到退休年龄后开始领取基本养老金。这部分农民具备劳动能力，能够从事劳动生产活动，因此在达到退休年龄之前，可以通过劳动解决生计问题。不足部分由中央政府和省政府根据当地的实际情况共同承担，可按照一定比例比如7∶3或者6∶4等比例进行分担。从中央到地方，打通资金渠道，解决养老保障的资金困境与人口老龄化矛盾。

图2 “联合共缴”模式

3.集体组织承担养老补充。村集体作为政策决策人，以集体土地为切入点，运用集体建设空地建设村养老服务中心，引入社会资本，提供专业化、多元化养老服务（见图3）。鉴于目前农村的家庭养老模式呈现越来越弱化，子女外出导致养老主体缺位的发展趋势，因此迫切需要在农村地区建立专业的养老机构及专业化的养老服务从业队伍。村集体与政府合作，通过招商引资，引入社会资本参与农村养老服务，老年农户使用土地流转租金及分红购买社会养老保险及村集体养老服务，满足农村老年群体多元化养老需求。

图3 集体组织多元化养老补充

通过土地流转模式创新，一方面，改变小农家庭分散经营模式，降低农民遭遇自然灾害风险及市场风险可能性，保证其收益稳定性。另一方面，对家庭养老保障及社会保障提供支撑，改变农村老人在患病和养老方面的现实困境，通过土地流转实现农村老人养老保障。

（三）完善农业保险和担保机制，保障“以地养老”可持续性

1.优化农业保险发展。个体农户收入来源除农业生产收入外还包括工资性收入等其他收入，农业生产收入占比小，且工资性收入不受自然因素影响，稳定性强，不同于个体农户，农业规模经营主体资金收入来源主要以农业生产经营为主，遭遇自然灾害或意外的话，很容易造成巨额损失，由于农业基础设施薄弱，规模经营主体抗风险能力弱，一旦遭遇旱涝、病虫等自然灾害，基本处于无保障状态。因而需要通过农业保险的方式进行风险转移，将农业经营风险转嫁于保险公司。政府应做好农业保险引导工作。一方面，因地制宜，适度增加地方农业生产相关险种，拓宽农业保险补贴种类，加大财政补贴力度，优化政策性农业保险费率、补贴额计算方式、补贴拨付手段，加强农业保险保障力度；另一方面，建立利益均衡模式，调动财政、金融、协会、保险企业等各方力量参与农业保险“联办共保”，将政策协同与市场竞争相结合，发挥二者协同优势，构建以政策性农业保险为主导、商业性涉农保险为补充的多元化发展模式。通过农业保险的补充，用集约化手段分散传统农业保险经营成本；同时，提高农企抵抗自然灾害能力，降低农业风险发生概率，降低经营成本，保障农户及农企双重权益。

2.成立专门担保机构，强化土地流转行为保障。政府成立专门的农村土地产权流转担保公司，对农村土地流转进行“行为担保”和“信用担保”。遵循市场化的原则运作，担保公司承担企业和村民权益保护方面的义务，每年收取约定数额服务金。作为土地流转行为的担保方，担保公司在土地流入方无力支付流转费用时，承担担保责任，支付土地流出方约定数额流转费用；而因土地流出方违约，流入方遭受经济损失，担保公司也要承担相应的赔偿。通过担保机构设立，在土地流转过程中建立损失补偿机制。如成都市政府牵头各区（市）县农业企业共同参股成立农业担保公司。该担保公司是政策性公司，行为担保及信用担保费用低于同期市场收费标准。