推进成渝地区双城经济圈四川北翼发展研究

蒋朝阳 吴其超 王娅兰 蹇阅

2020年1月3日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地，对于推动高质量发展具有重要意义。为加快这个重大发展战略的落地实施，四川省委十一届七次全会审议通过了《中共四川省委关于深入贯彻习近平总书记重要讲话精神 加快推动成渝地区双城经济圈建设的决定》（以下简称《决定》），提出坚持以成渝地区双城经济圈建设为战略引领，以“一干多支”发展战略为重要支撑，强化川渝互动、极核带动、干支联动，促进成渝地区中部崛起、南翼跨越、北翼振兴，加快实现区域空间布局整体优化、功能体系整体完善、发展能级整体提升。而北翼地区多数县区既是革命老区，也是脱贫攻坚成果巩固县区，因此，开展推进成渝地区双城经济圈四川北翼发展研究，具有极其重要的现实意义和深远的历史意义。

一、成渝地区双城经济圈四川北翼的研究范围

2021年10月20日，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确四川省成渝地区双城经济圈涉及15个市，其中，包括四川北翼的南充、广安、达州（除万源市）。2020年7月10日中共四川省委十一届七次全会审议通过的《决定》指出，推动成渝地区双城经济圈建设，不只是做大成都、重庆两个中心城市，还要通过双核带动，促进区域中心城市竞相发展，带动成渝地区双城经济圈中部崛起、南翼跨越、北翼振兴，实现整个区域“水涨船高”。《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》进一步明确，做强成渝发展主轴，带动两翼协同发展，推进南翼跨越发展，推动北翼振兴发展。规划明确北翼包括南充、达州、广安、广元、巴中五市。因此，本课题把南充、达州、广安、广元、巴中五市作为四川北翼研究范围。

二、成渝地区双城经济圈四川北翼发展现状

四川北翼五市（以下简称五市）幅员面积6.4万平方公里，2019年常住人口2142.1万人，占全省的25.6%，其经济发展呈现以下特点：

（一）经济实力明显增强，区域差距日益拉大

1.发展成就显著。经过9年发展，五市地区生产总值实现质的飞跃，北翼振兴基础更加坚实，经济实力明显增强，2019年地区生产总值达到7310.29亿元，比2010年增长168.4%。分市看地区生产总值，2010年五市中没有一个上千亿元，到2019年，南充、达州进入两千亿元行列，广安进入千亿元行列，广元接近千亿元，巴中虽距千亿元尚有差距，但增长也达到171.8%（见表1）。

表1 四川北翼五市、成都地区生产总值 单位：亿元、%

2.发展差距拉大。2019年，五市地区生产总值比2010年增长168.4%，低于全省170.6%的平均增长水平，比成都低20.5个百分点，比川渝地区低10.8个百分点。2019年，五市地区生产总值占全省份额为15.68%，比2010年低0.13个百分点；占成都的43.0%，比2010年低3.2个百分点；占川渝地区的10.41%，比2010年低0.42个百分点。

（二） 经济结构不断优化，发展程度有所扩大

1.第一产业比重降低。虽然五市农业大市特征明显，但8年间第一产业增加值累计增长69.8%，低于全省81.2%的增长水平，五市中除南充增长高于全省8.2个百分点外，其余四市均比全省慢。2018年，五市第一产业增加值占全省的比重为24.48%，比2010年低1.66个百分点（见表2）。

表2 四川北翼五市第一产业增加值及占全省的比重 单位：亿元、%

2.第二产业拉开差距。2018年，五市第二产业增加值比2010年增长113.2%，虽高于全省93.9%的增长水平，但比成都低52个百分点，成都增量相当于近三个北翼的增量；五市第二产业增加值占全省比重为17.48%，比2010年提高1.58个百分点，除达州占全省比重降低外，其余四市均有不同程度的提高，而成都第二产业占全省的比重为42.53%，比五市高出25.05个百分点，差距比2010年扩大15.51个百分点（见表3）。

表3 四川北翼五市、成都第二产业增加值及占全省的比重 单位：亿元、%

3.第三产业发展较快。2018年，五市第三产业增加值达到2618.03亿元，比2010年增长201.1%，但低于全省206.0%的增长水平。其中，南充增速高于全省50.2个百分点，占全省比重提高0.54个百分点，达州、广安增速与全省基本持平，巴中、广元增速低于全省，占全省比重有所下降（见表4）。

表4 四川北翼五市、成都第三产业增加值及占全省的比重 单位：亿元、%

4.产业结构水平差距明显。2010年来，四川产业结构在三二一基础上不断优化，到2018年第一二产业比重分别降低3.34个百分点、8.31个百分点，而第三产业提高11.65个百分点，比重达到51.45%。五市产业结构从2010年的23.33∶45.31∶31.37调整到2018年的17.17∶41.88∶40.94，三次产业仍然为二三一结构，仅相当于全省2010年的平均水平，与成都相比差距较大（见表5）。

表5 四川北翼五市、成都产业结构与全省比较 单位：%

（三）居民收入大幅提高，生活水平不断提升

1.城乡居民收入大幅提高。2019年，四川城镇居民人均可支配收入为36154元，比2010年增长133.8%；农村居民人均可支配收入为14670元，比2010年增长188.4%，城乡居民收入均呈现快速增长态势。这期间，五市城乡居民收入增速快于全省平均水平，与全省的差距不断缩小。其中，城镇居民方面，2019年五市均达到全省平均的九成多，呈现追赶的态势；农村居民方面，2010年仅有广安比全省平均水平高，到2019年，有南充、广安、达州三市超过全省平均水平，基数较低的广元、巴中也从2010年相当于全省的八成提高到相当于全省的九成左右（见表6）。

表6 四川北翼五市、成都城乡居民可支配收入与川渝比较 单位：元、%

2.城乡居民消费水平不断提高。2019年，四川城镇居民人均消费支出25367元，比2010年增长109.6%；农村居民人均消费支出14056元，比2010年增长208.9%，全省居民生活日新月异。这期间，五市城乡居民消费水平也迅速提高，其中城镇居民人均消费水平与全省的差距逐步缩小，而农村居民消费水平与全省有的差距所扩大（见表7）。

表7 四川北翼五市、成都城乡居民人均消费支出与川渝比较 单位：元、%

三、推动北翼振兴发展的历史机遇

成渝地区双城经济圈建设发展战略是党中央着眼“两个大局”，顺应我国经济发展空间结构变化大势、把握高质量发展客观趋势要求、促进国家区域协调发展作出的重大部署。深入实施四川省委提出的“一干多支”发展战略，实现北翼振兴也是顺应这一发展趋势的重大部署安排，特别是加快建设成渝地区北向东向开放走廊和川渝陕甘结合部区域经济中心，这为五市更好融入成渝地区双城经济圈建设带来了新的重大历史发展机遇，其战略牵引力、政策推动力和发展支撑力前所未有，既为该地区加快融入区域经济大循环、主动脉，开启高质量发展和现代化建设新征程提供保障，又为推动成渝地区双城经济圈高质量建设提供强大动力，也为加快建设经济强省、推动治蜀兴川再上新台阶提供战略引领。

四、推动北翼振兴发展需破解的主要问题

近几年，虽然五市经济实力明显增强、经济结构不断优化、人民生活水平不断提高，但要融入成渝地区双城经济圈，实现四川北翼振兴发展还需要破解以下主要问题。

（一）经济总量偏小，人均水平较低

五市受地理环境限制及历史原因影响发展滞后，与全国、全省及成渝地区双城经济圈其他地区相比，经济总量偏小、人均水平偏低、发展质量不高的现状仍未得到根本转变，区域城市首位度不高，对周边的辐射力、吸引力不足。不管是经济总量，还是人均地区生产总值、可支配收入绝对额都较低，排位靠后，与全省、成都的差距进一步拉大（见表8、表9）。

表8 四川北翼五市、成都人均地区生产总值与全省比较 单位：亿元、%

表9 2019年四川北翼五市人均GDP及可支配收入情况

（二）聚集能力不强，户籍人口减少

2019年末，四川全省常住人口比2010年增加333.2万人，其中成都增加253.2万人，占全省的76.0%；五市增加70.1万人，占全省的21.0%，虽各市都有所增加，但与成都比聚集能力不强。2019年，五市年末户籍总人口2505.1万人，比2010年减少97.1万人，户籍人口减少反映五市吸引力相对不足，就业机会、生活环境、发展前景相对较差（见表10）。

表10 四川北翼五市、成都年末常住人口情况 单位：万人、%

（三）造血能力不强，财政压力较大

五市下辖的32个县（市、区）均为国家级、省级脱贫县，其中国家脱贫县17个、省脱贫县15个，自身造血能力不强，巩固脱贫攻坚成果任务重，财政压力较大。2019年，五市地方一般公共预算收入为412.78亿元，仅相当于成都市1483亿元的27.8%，在全省五大经济区中人均财力排名最后；2019年末五市总债务余额2311亿元，占四川地方总债务9812亿元的23.6%，政府的偿债压力较大，加之政府财政刚性支出逐年增加，导致对经济发展的自身投入不足（见表11）。

表11 2019年四川北翼五市财政收入及债务情况

（四）产业结构不优，发展依赖投资

2018年，五市产业结构与四川全省相比，第一、第二产业比重分别高于全省6.3个百分点、4.2个百分点，第三产业则比全省低10.5个百分点，经济发展水平较低，结构调整效果不佳，特别是工业化水平总体偏低，不利于产业的升级转型和后发优势的发挥。从需求结构来看，五市经济发展主要依靠投资拉动，2019年五市固定资产投资占全省比重远高于地区生产总值占全省比重。从投资内部结构来看，2019年五市投资仍主要依靠政府为主的基础设施投资，其投资占全社会投资比重超过四成；制造业投资增长与全省相比有较大差距，缺乏发展后劲。

（五）科技创新不足，市场竞争不强

2019年，五市研究与试验发展（R&D）经费投入34.4亿元，仅占四川全省总投入871亿元的3.9%，远低于GDP占全省比重（15.7%）；五市研发支出投入平均强度0.44%，远低于全省1.87%的平均水平，这反映出五市经济创新发展的投入力度不够，经济高质量发展动力不足（见表12）。同时，五市企业规模普遍偏小，支柱产业主要集中在油气化工、农副产品加工、采矿、汽配等传统行业上，且产业链条较短、产品附加值较低，国家倡导发展的高端装备制造业、信息技术等新兴产业培育尚处于起步阶段，市场竞争力不强。

表12 2019年四川北翼五市研发投入情况

（六）要素资源短缺，生态矛盾突出

在自然资源方面，五市人口密度为四川全省的近两倍，属于典型的地少人多区域，人均自然资源占有量较低。人力资源方面，由于长期以来经济发展滞后，导致大量劳动力外出务工经商，每年中高等院校毕业生回乡就业创业的人员不足10%，周边成都、重庆等大城市“虹吸效应”明显；人才竞争缺乏优势，科技创新人才、行业领军人才、高级工匠等十分紧缺，难以适应高质量发展和跨越发展需要。同时保护生态与加快发展存在较大矛盾，五市中有5个县（区）是国家限制开发的重点生态功能区，加快发展面临着保护生物多样性、保持水土和生态建设等重大任务，资源开发、产业发展与环境保护的矛盾突出。

（七）交通互联不够，枢纽带动不强

近年来，五市交通基础设施网络初步构建，但交通运输管理制度体系仍不完善，铁路、公路、航空等各种运输方式间还存在独立发展、职能分割、衔接不顺等问题，进出川交通枢纽作用发挥不够、带动不强；交通运输信息化、网络化、智能化发展不足，现代物流发展滞后。如广巴铁路原设计时速仅30公里—100公里，而与之相连的兰渝铁路、西成客专和巴达铁路设计时速为160公里—250公里；绵广高速公路通行能力不足，亟须扩能改造；嘉陵江航道等级偏低，不能适应融入成渝地区双城经济圈发展的需要。

五、推动北翼振兴发展的目标和主要举措

为抢抓发展机遇，加快融入成渝地区双城经济圈发展，五市均因地制宜结合自身优势规划制定发展目标，并采取有力举措稳步扎实有序推进。

（一）擘画融入美好蓝图

围绕加快融入成渝地区双城经济圈发展，为推动构建双城经济圈发展新格局做贡献，五市认真研究国家重大战略，与省委一干多支、五区协同部署相对接，制定十四五规划和2035年远景目标，擘画了美好蓝图（见表13）。

表13 四川北翼五市融入成渝地区双城经济圈发展目标

（二）一体融入协同发展

1.重大平台共享。推动北冀一体化发展，强化五市重大产业布局对接、重大交通基础设施互通、重大战略资源统筹、重大公共服务平台共享，全力打造区域发展共同体。如南充深度融入成遂南达经济带发展，做强南充—达州组团，加快构建南达城镇发展带，联合打造市际交界区域高质量发展引领区，加强与广安协同融渝、与广元生态共建、与巴中互惠发展，联合创建川陕革命老区振兴发展示范区、红色旅游融合发展示范区。

2.基础设施互通。融入成都、重庆国家综合性交通枢纽建设，加快推进铁路、公路、水运、航空等交通基础设施互联互通。如南充加开成渝两地列车班次，实现南充至成渝轨道交通公交化运营；达州建设区域低空空域协同运行分中心并授牌，启动广巴达万铁路扩能改造，加快建设成南达万高铁，协同推进嘉陵江利泽航电枢纽、渠江广安-达州段航运配套工程建设，推动达州港、广元港、南充港、广安港与重庆两路寸滩保税港区协同合作发展；巴中推动加快实施广巴达铁路扩能改造，协同争取兰州—广元—巴中—达州高铁纳入国家规划，推动通江—宣汉—开州等高速公路建设。

3.产业发展协同。五市在突出自身特色支柱产业发展的同时，积极对接成渝生产力布局，突出错位互补发展融入成渝产业链，推动区域产业协同发展。如南充强化与成都高新区、天府新区、重庆两江新区等重点区域对接，探索推进产业、创新等领域深度合作；达州推动开江县和重庆市万州区、开州区毗邻地区先行先试，共建产业合作示范园区，共建“万达开先进制造业示范基地”；广元支持市内园区与成渝地区园区精准对接、配套合作，探索建设功能共建型、飞地经济型合作园区，以协同发展、集群发展为方向，跨区域构建完善上下游产业链。

4.民生生态共建。促进公共服务合作共享，推进优质教育资源联合共建、优势医疗资源联合联动、特色文化资源联合开发；开展绿色生态廊道共建，深化跨流域跨区域生态保护合作。如南充加强与成渝公共就业服务信息共享，积极推进与成渝社保“一卡通”、住房公积金等社会保障体系跨区域通办；广安跨区域组建教育联盟，合作实施巴蜀名医培植工程，统一规划和推进养老服务业发展；巴中强化与渠江流域地区合作，建立健全环境污染、大气污染预警联防联控等机制，协同实施耕地土壤环境治理保护重大工程。

（三）产业融合承接发展

1.完善产业体系建设。五市都着力推动与成渝地区产业相互依托、相互借力、相互融合发展。如南充对接成渝生产力布局，围绕油气化工、汽车汽配、电子信息、丝纺服装、文化旅游等产业，打造成渝配套产业基地；达州依托重庆、成都国家级物流枢纽，强化达州“国家商贸服务型物流枢纽承载城市”功能，创建“全国跨境电商综合试验区”，打造成都、重庆等中心城市绿色生态农产品生产配送基地；广元与成渝地区园区精准对接、配套合作，打造千亿级铝产业、绿色家居、食品饮料、电子信息等特色产业集群。

2.主动承接成渝双核功能疏解和产业外溢。广安按照“一县一特色、一园一支柱”的发展思路，高水平推进广安国家级承接产业转移示范区建设；广元统筹承接产业转移，重点承接成渝地区铝精深加工、家具制造、汽摩零部件产业，承接东部发达地区电子信息、食品饮料、医药健康产业，以及现代物流、信息金融、研发设计等生产性服务业；巴中积极承接成都生物医药、轻工器械、食品饮料等产业和重庆汽摩配件、机电轻纺、医药化工等产业转移。

（四）改革开放创新发展

1.强化制度改革。五市坚持以供给侧结构性改革为主线，聚焦关键领域和重点环节，全面深化改革。如广安重点以高滩—茨竹产城融合新区为载体，探索经济区与行政区适度分离改革试点，在组织管理、产业协作、利益联结机制及用地用电用气等方面开展改革探索；达州强化要素市场化配置、财税金融体制改革，推进政府引导性基金改革，深化预算管理制度改革，推动县域集成改革和县级市改革；广元探索建立区域联动一体建设的组织管理机制，深化农业农村经济体制改革，纵深推进农村集体产权制度改革。

2.探索科技创新。强化创新在现代化建设全局中的核心地位，深入实施科教兴市、人才强市、创新驱动发展战略，推进与科研院所、高等院校、科研型企业合作，强化核心技术攻关，优化科技创新生态。如南充全面加快“数字南充”建设，积极打造高能级创新载体，提升企业技术创新能力，提高科技成果转移转化成效；广元加强与成渝地区高校、科研院所及龙头企业深度合作，共建铝产业技术创新中心、动物医药工程技术研究中心、机械电子重点实验室等科技创新平台，深化政产学研用协同融合，构建关键核心技术攻关新型体制；达州联动万达开创建国家技术创新中心，布局建设一批跨区域中试研发平台、成果转化平台，大力推动“天府科技云”服务平台落地应用，力争建成玄武岩纤维国家实验室。

3.扩大开放力度。积极开展先行先试、探索创新，强化开放拓空间，多方面聚集资金、技术、人才等要素，为融入成渝经济圈发展提供强劲动力和强大活力。如达州积极创建国家内陆铁路、航空对外开放口岸，全力争取设立保税物流中心（B型）、综合保税区、跨境电商综合试验区、国家外贸转型升级基地；广元借助蓉欧、渝新欧国际物流大通道，加强与成都、重庆铁路物流口岸的对接，推进对外贸易交流合作，深入实施“走出国门”计划，加快电子口岸建设，共同推进区域通关一体化；广安因地制宜探索开放合作新机制、新模式，着力建设川渝自贸试验区协同开放示范区、四川自贸试验区协同改革先行区。

六、对推进北翼振兴高质量发展的建议

聚焦成都和重庆两个极核中心城市带动作用，加快推动五市融入成渝双城经济区振兴发展，激发高质量发展的源头活水，实现经济发展“次级突破”，推动治蜀兴川再上新台阶作出更大贡献。为此有以下五点建议：

（一）顶层设计和跨区域规划引领，区域联合抱团发展

五市是四川重点打造的新兴增长极之一，也是成渝双城经济圈经济增长次核，在顶层设计和跨区域规划引领下，深化区域合作、实现区域“抱团发展”是一条重要路径。即要以成渝双城经济圈空间布局规划为依托，按照区域一体化理念，遵循土地利用、产业布局、城市建设和生态保护“四规合一”思路，形成一体化发展机制。一是探索建立联席会议机制，加强组织与协调，实现资源信息共享，在争取国家、省相关政策和重大基础设施建设时形成合力。二是强化产业布局与组织的沟通协调，统筹制定本区域经济与社会发展规划。三是利用天然气、生态环境等自身优势资源，共同打造跨区域产业链，实现区域共同发展。

（二）优化空间布局加强区域配合，优势互补协同发展

五市区域是四川省发展最不平衡最不充分的地区之一，要实现共同富裕、加快振兴发展，必须在区域发展大局中强化互动协作、联动发展。一是探索编制五市国土空间总体规划，进一步优化区域发展定位，重塑区域经济地理版图，推动形成一体化发展格局。二是聚焦重点区域加强与成渝双核战略合作，着力在区域经济大循环中加快振兴发展。三是立足比较优势，突出功能定位，坚持差异化协同发展，以重大交通项目、产业项目和活动平台为抓手，着力推进东向北向出川综合交通枢纽建设，培育壮大特色优势产业，深化川陕革命老区综合改革试验，全面提升地区综合实力和整体竞争力。

（三）加强扶持合理引导，培育龙头企业带动区域产业发展

企业是产业发展的载体，一个经济实力雄厚、科技创新能力较高、市场竞争力强劲的龙头企业对地方经济具有重要的辐射引领作用。同时，龙头企业还是区域特色优势产业发展的坚定实践者，区域财政实力不断壮大的持续推动者。为此，五市要对本地有规模有影响的行业企业，在税收、土地、融资、基础设施建设等要素上给予支持，加速其龙头企业的形成、发展和壮大，以龙头企业的培育发展来带动区域产业集群发展。

（四）深度融合政策支持，深化区域经济合作促进发展

推动国家战略在五市落地见效，从省级层面需要加强统筹、精准施策、靶向发力，鼓励在体制机制上创新探索先行先试。一是支持南充加快建设临江新区，切实增强新区支撑力、承载力、辐射力，引领带动成渝地区双城经济圈北翼高质量发展。二是支持万达开川渝统筹发展示范区建设，把示范区打造成为引领双城经济圈高质量发展的主阵地、改革创新的先导区、对外开放的引领区、生态宜居的“样板区”，为双城经济圈高质量建设提供可复制经验。三是支持广安与两江新区、渝北区等地协调产业布局，主动承接东部地区及成渝地区产业转移，深度参与成渝地区现代制造业产业链分工协作；争取广安纳入川渝自贸试验区协同开放示范区，发挥先导作用和引领效应。

（五）区域协调一体发展，中心城市带动联动发展

高质量落实国家战略要求，不断提升区域一体化水平，把四川北翼建成东向北向出川综合交通枢纽和川渝陕甘接合部区域经济中心，实现川东北经济区与成渝经济区的互补双赢。一是以川东北经济区为整体，把交通基础设施建设作为重要突破口，主动对接西部陆海新通道建设，整体提升内联外通水平。二是对接成渝地区产业配套，围绕自身优势找准切入点，创新产业合作载体，加快构建高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代产业体系。三是强化区域中心城市辐射带动能力，更好传导成渝资金流、技术流、人才流、信息流，带动区域内城市、县城和小城镇联动发展。四是大力推进要素市场化配置，完善区域内重大项目协调推进机制、协作招商引资机制、合作项目成本共担利益分享机制，更好促进各类市场主体参与区域协同一体发展。