城市低效用地识别与统筹更新——以沈阳市沈河区为例

刘生军 赵嘉兴 麦霆锋 杨 晨

2019年我国确定“棚改模式”退出历史舞台，而实现城市更新治理的“旧改模式”探索逐渐受到了人们的重视。诚然，存量用地通过低效挖潜、吸引资本进行城市再开发是城市更新最基本的运作方式，同时针对“旧改”更新的规划应对需要深入识别城市空间问题，提出功能改变和综合整治的具体策略。当前，我国城市的老旧城区普遍存在建筑密度大、土地利用率低、配套设施缺乏等问题，难以满足居民对高层次现代生活的追求。改变以往粗放的更新模式，通过对低效用地进行识别和再开发，或者以最优化的方式实现改造升级，能够有效提高土地价值和改善环境质量，实现更好的发展。在这个过程中，如何科学地制定更新策略，使城市得以可持续发展，是“旧改”更新研究的重要课题。

针对城市低效用地的识别和更新潜力评估的研究，在此前已有许多国内外学者通过不同的角度和方法，进行了深入的尝试和广泛的探索。而其中最为首要的就是建立与环境相匹配的评价体系。而这些已有的研究中，大多都依据较为模糊的大尺度整体主观定性评价，缺乏对各地块的定量研究，忽视现状用地的局部主导因素作用。本文在以往只针对各类型用地构建指标体系的基础上，依据可获得性、主导性等原则，利用大数据，以道路划分的街区为评价单元，基于城市功能完善度驱动，从更新单元的建筑物密度、可达性、年限以及配套设施的完善度等方面构造旧城低效用地潜力识别的评价体系，实现定性与定量相结合的识别方法，为有效识别低效用地以及提出针对性更新对策提供科学的依据。

1 低效用地的界定方法与数据来源

1.1 低效用地特征

低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。但这类的土地没有一个明确可量化的界定标准。为了更好地识别出低效用地，需要确立一套有效的低效用地评价标准。不仅在评价方法、数据处理等方面要体现合理性，指标权重的确定要科学严谨，综合性评价也要结合实际情况。

1.2 研究区概况

研究选取沈阳中心城区的沈河区西部核心区作为识别评价对象。沈河区是沈阳中心城区的重要组成部分，用地形态多元，更新需求显著。研究区包括沈阳金廊核心用地、方城历史街区，以及大量老旧街区等。作为老城区，沈河区中许多建筑已经年代久远，部分功能衰落，城市整体品质下降。为科学评估沈河区的发展效能，检验评估体系的有效性，研究确定通过调研评价识别评估低效用地，对社会生活环境、物质空间现状提出具体化的更新应对。

1.3 数据来源及处理

研究采用的数据包括POI、卫星地图、路网、建筑物相关信息等，其中POI数据来源于百度API，路网、楼宇信息来自高德API，通过Python爬取包括市政设施、生活服务设施、教育医疗资源分布等数据，并对所获得的数据进行整理；建筑物年份，市政基础资料相关信息来自于当地城建局所提供的信息，缺失部分资料则采取安居客等网站查询、街景地图、实地走访调查等方式，并从网络上搜集相关政策文件。

为使数据具有可比性，需通过将收集到的数据进行整理和分类之后，采取无量纲化的处理方法，将不同值的数据处理为标准化的数据。而本文数据标准化的主要方法是检索出数据中的最大值和最小值，对其采用离差标准化处理，最后使结果映射在[0，1]的区间之中。处理公式如下：

2 低效用地的评估框架与指标体系

2.1 低效用地的评价单元和评价标准确定

进行评估前，首先将区域划分为多个评价单元，让这些单元作为评估低效用地的基本单位。在已有的研究中多认为编制单元的划分应该以一定规模和划分的规则，划分成具有一定承载力的城市用地空间。与城市的街道、社区的行政管辖区划等也有一定联系。本文则侧重于将街区通过主要道路划分作为评价单元，之后综合考虑社会、经济、环境等方面的要求，同时参考国内外相关研究，将地块的用地类型、道路交通情况、市政设施完善程度等融入评估体系中，从而筛选出评价因子。再通过分别对每个评价单元内部进行各因子的数据收集与处理，由此确定低效用地的评价标准包括五个方面：历史文化价值、经济成本、环境区位、公共服务和道路交通。

图1 居住优先导向下低效用地模型识别结果

图2 生态优先导向下低效用地模型识别结果

图3 文化优先导向下低效用地模型识别结果

图4 服务优先导向下低效用地模型识别结果

2.2 低效用地模型指标选取

在依照评价标准对评价指标进行筛选和量化之后，通过层次分析法将各方面的指标转化为可以直观考量的具体内容并对其中的内容进行分层量化。针对研究范围中的现状用地以及用地边界，通过历史文化价值、经济成本、环境区位、公共服务、道路交通五个方面来进行数据收集和相关要素的分析，之后将各要素进行标准化，最后确定各级的分因子。同时也得出了在同一导向下，各个属性中指标所占的权重，具体评价指标及权重如表1所示。

表1 城市低效用地的评价指标和权重

2.3 不同导向下的识别因子权重确定

对于不同的优先导向，分因子的权重也会有所侧重。各导向下的权重确定思路如下：①居住优先导向中，旨在识别生活的便捷程度，在权重确定中侧重于公共设施的分布与交通环境等因素；②生态优先导向中，旨在识别地块中的生态环境的好坏程度，在权重的确定中会侧重于环境区位等的因素；③在文化优先导向中，主要识别地块中的历史文化资源保护利用的程度，在确定权重时侧重于文化功能与历史建筑的保护；④在服务优先导向中，关注商业服务业的发展程度，在权重的确定中会侧重于商业网点密度等因素。

不同导向下各因子权重划定如表2所示。

表2 不同优先导向下各模型识别因子权重

3 低效用地识别模型结果分析

3.1 不同优先导向下的结果呈现分析

在不同的导向中，根据模型计算结果如图1～4所示。从Ⅰ到Ⅴ颜色逐渐加深，表示用地效能逐渐降低。浅色代表在该导向下地块利用状况良好，深色则代表现状利用状况不佳，被判定为低效用地。

（1）居住优先导向

按居住导向划分时，优先考虑的是交通通达度、环境、公服设施的完备度。在该导向下的分析结果显示，利用率高、现状较好的地块共15个，集中在浑河沿岸和万柳塘公园附近；而现状利用率低下，亟需改造的地块共17个，集中在盛京皇城附近，皇城内由于历史遗迹、商业街等的影响，对居住建筑的更新改造造成了一定的限制，也导致目前居住区内存在功能混乱以及内部交通不完善等问题，更新的迫切度比较高。

（2）生态优先导向

按生态导向划分时，需要考虑的是整体环境的开发，以及所能获得的生态效益等因素。绿化程度较高、生态环境较好的地块共16个，集中在浑河沿岸和几个城市公园绿地附近，空间分布上较为分散，更新的迫切度较低；而绿化程度低、亟需改造和优化的地块共40个，集中在盛京皇城附近，属于沈阳市的老旧城区，在早期规划建设中忽视绿化，随着商业的开发，绿地被进一步占用，难以满足生态需求，更新的迫切度较高。

（3）文化优先导向

历史文化优先导向下的选择主要需要做到的是对历史文化资源以及可延续用地的甄别，最后在选出的地块中圈定历史和文化价值较高、需要保护的用地。地块分布特点为盛京皇城周边的区域历史价值较好，同时有较多的文化活动用地，例如博物馆，图书馆等，共9个地块。缺乏历史文化价值和场所的地块共67个，沈河区东南区域内较为忽略文化场所的布置，导致文化价值不足，进行补充的迫切度较高。

（4）服务优先导向

按照服务导向划分时，商业发展较好的地块共11个，主要集中在中街和青年大街周边，两条商业街带动了周边商业的发展，完善了周边的公共服务设施。而利用率低下、亟需改造的地块共28个，集中在浑河旁的公园以及东南居民区之中，浑河旁的公园区域由于建设时间较短，商业和公共服务设施等条件未能及时补充。而东南居住区中已建设土地基本为居住区，商业的规模小、功能少，难以满足居民的需求，更新的迫切度较高。

3.2 叠加与修正

在不同导向下进行评价后，可以发现低效用地用途中，居住＞历史文化＞商业的面积。经过叠加得到结果如图5所示，颜色由浅到深，用地效能逐渐降低。与现状对比可以发现评价得出的低效用地多为老旧小区。这些地块大多存在建筑质量差，设施相对滞后等问题，不仅会影响居民的生活质量，还会对经济发展起到阻碍作用，需要进行改造升级或拆除重建，提升活力。

图5 叠加修正后低效用地模型识别结果

我们选取了用地效能最低的10%的地块，结合实际情况将其确定为具有很大的更新潜力。这类地块普遍问题严重，包括建筑或环境质量差、缺乏生活设施等，更新潜力较大。对于用地效能得分处于后10%到后30%的部分地块，在建筑质量和配套设施等方面的问题没那么严重，但也依然存在。可考虑在尽量不改变土地使用性质、土地权属的前提下，对街道立面风格进行整治，局部改造现有建筑等方式进行优化，挖掘其发展潜力。剩余70%地块在评价中现存问题较少，更新的优先级不高（图6）。

图6 评价体系中不同地块的更新潜力

4 城市更新策略的提出

对于不同用地类型，如老旧小区、效益低下、影响周边环境的工厂等，所需要采取的手段也不尽相同。在实际操作中，除了确定低效用地以外，整体规划调整中应有一定策略来引导城市更新，合理调控城市更新规模，实施差别化的片区统筹更新调控，结合各导向下的评分制定具有操作性的更新策略。具体策略如下。

（1）片区统筹，科学划分城市更新单元，识别更新问题

结合评价结果和不同导向下的地块得分，可以看出用地效能较低的地块具有一定的空间聚集现象。在划定更新单元时可考虑按不同的更新方式进行统筹划分，确定不同的更新片区范围。范围内各地块根据情况可分为文化保育、保留、整治优化、更新整治（包括改造升级、拆除重建）四类不同的更新方式，更新的迫切程度依次提高。以更新整治为例，该类型的片区划分多为在评价中得分较低的地块，针对这种类型的地块将其统筹进行考虑与更新。各片区内更新方式以某一种为主，也可结合其他方式同时进行（图7）。

图7 更新方式的分片区引导图

（2）科学管控，基于片区问题提出更新治理的规划准则

对于存量空间来说，渐进式、小规模的更新更加符合市场。本文将研究范围内的地块按照用地潜力、改造难易程度等因素分为35个基本更新单元，各类基本更新单元的建设指引如下（图8）：

图8 基本更新单元的划分建议

①文化保育：现状建筑风貌、质量较好，且具有较高的历史文化价值的地块。对于这类地块以“适应性改造”为主，不强调静态的物理环境的保存，而是在既有的建筑、文化和环境品质的认知基础上，对其在功能、业态上进行开发与重新激活；②保留维护：这类地块大多为现状建筑质量与风貌较好或新修建的地块，近期不对其进行改造或再开发；③综合整治：在不同的导向下各存在一定的问题，如居住导向下建筑质量、风貌一般的地块，对其存在问题的部分进行整改，如完善相应基础设施、整治建筑立面等；生态导向下缺少公共绿色空间的地块，考虑增加绿地面积等；④改造升级：在不改变土地权属和用性质的前提下，对于地块内部分建筑进行功能调整，完善配套服务等，实现地块的改造升级；⑤拆除重建：以1-07地块附近区域为例，各导向下的评分均较低，既无历史价值，又存在建筑质量与风貌较差的问题，在经过居民充分参与意见的情况下，可考虑结合规划需求对其进行部分建筑的拆除重建。

（3）综合治理，响应“旧改”模式提出更新治理具体路径

在对用地进行评价时，人居环境也是重要的因素。在各导向下得分较低的地块大多位于旧城区，有一定的年代，建设开发比较成熟，能够改造的余地不大。在对这些地块进行更新改造时，可考虑如下方法：

①政府牵头，明确更新的范围和参与主体。按照地块现状划分成不同的更新类型，提出各类具体的配建要求和标准等，整合优化用地资源，为公共设施、交通路网和公共绿地等提供更多的规划空间，满足不同类型人群的需求；②依托社区，构建地块更新组织协调机构。依托现有的社区进行网格化管理，在地块更新中协调好居民与更新主体之间的关系，促进更新的和谐进行；③分批更新，按照不同的单元推进，避免大拆大建。对于确定需要进行更新的地块，可以考虑采用渐进式的小规模更新方式，避免资金大批投入和拆迁安置等问题；④同时也要尽可能挖掘地块中难以使用的“边角料”，打造街旁绿地、口袋公园等多种形式，在提高生态环境质量。

（4）市场导向，积极探索空中开发权转移等更新运作的创新模式

通过鼓励增强对于低效用地更新的土地混合利用程度，结合地方政策来满足开发主体的利益诉求，提高低效用地更新的灵活性。在划分的更新单元中，例如文化保育所带来的开发商利益受损的情况，可采用空中开发权转让等方式对其进行一定的弥补，使得开发主体在承担城市的合理开发的社会责任、满足城市形态需求的前提下获得相应的补偿。

5 结论与建议

本研究提出了城区低效用地的识别认定过程，主要聚焦于中微观层面上的地块更新，对于规划的角度来说能够在一定程度上帮助确定更新的范围和时序。相较于现有研究，本文尝试以道路作为识别单元的划分依据，一方面增强了低效用地识别的精确性，另一方面也可提出更加细致的更新策略。

从低效用地的识别结果来看：

①居住用地是未来低效用地更新的主导方向，在筛选出用地效能较低的地块后，可结合各导向下的结果和实际情况，提出注重城市发展以及公服设施管理的更新策略以作参考；②在优化空间布局的基础上，可将存在相似问题的地块进行统筹更新，差别引导用地转型、引导城市更新项目的高质量发展，避免碎片化更新造成城市资源的浪费，充分发挥土地利用对于城镇健康发展的强化支撑作用；③在实施的过程中，也可结合更新要求完善控制规划体系，对用地进行有效的管理，为我国城市低效用地的识别与更新提供一定的支持。

对于用地的统筹更新来说，可将低效用地的识别结果作为更新时序和范围划定的依据，根据在各导向下提出的问题，按照不同的方式与策略划分片区与更新单元，合理控制更新规模，实施差别化的统筹更新。

此外，受数据获取方面的限制，本研究仅实现了阶段性的目标，从现状角度对低效用地进行了识别，未考虑其成因，没有分析低效用地的形成机制，在指标构建等方面仍存在不全面的问题。另外，研究范围基本限于城镇生活空间中的低效用地，对于其他类型的用地，例如产业用地、公共绿地等用地类型的判断很少，用地效能的评价适用范围比较单一。所以，在另一些方面还具有进一步深入的可能性。

资料来源：

文中图表均为作者自绘。