美国城市空间增长边界管控的经验与启示——以西雅图大都市区为例

李 纯 |王智勇 |沈清基 |

经历改革开放三十年的快速城镇化之后，中国的城市空间增长进入到了转型发展的新阶段，从追求城市的快速扩张转为空间品质的提升[1]。2006年的《城市规划编制办法》即提出城市空间增长边界（Urban Growth Boundary，UGB）的概念[2]。之后，2015年的中央城市工作会议中指出“要根据城市情况有区别地划定开发边界，特大城市、超大城市要划定永久性开发边界”[3]。在2014年北京、上海、南京、贵阳等14个试点城市划定开发边界的基础上，继续推进城市开发边界划定工作[4]。2019年5月中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强调了从“发展型”规划转向“管控型”规划的新模式[5]。然而在陆续开展的城市空间增长边界划定与实施的过程中，出现了城市开发边界的划定过于“刚性”、配套政策缺乏协同性和统筹性等多重问题[6]。

城市空间增长边界原是为了遏制城市蔓延，首先在美国采用的一种城市用地管理政策工具[1]。坐落于华盛顿州（State of Washington）的西雅图大都市区（Seattle Metropolitan Region）即是美国历史悠久的城市空间增长边界实践地区。西雅图大都市区位于美国西北部太平洋沿岸，是美国西北部商业、文化和科技中心，以及旅游和贸易的港口城市。西雅图大都市区由金县（King Cou nt y）、斯诺霍米什县（Snohom ish County）、皮尔斯县（Pierce County）和基沙普县（Kitsap County）组成，总面积16300km2（图1）。西雅图大都市区的核心区域则以沿普吉特湾（Puget Sound）的南北城镇带为主，包含5个大都会城市（西雅图、贝尔维尤、塔科马、埃弗里特、布雷默顿）、14个核心城市、18个大城市和46个小城市（图2～3）。其中，西雅图大都市区的中心县——金县，早在1964年就提出关于城市空间增长边界的综合管理措施，并取得了积极的成效[7]。

图1 西雅图大都市区分区范围图

图2 西雅图大都市区城镇空间分布图[8]

西雅图大都市区的城市空间增长边界工具箱，包括转换、购买发展权益与土地信托等手段，其创造了生态用地保护与土地所有者的意愿兼顾的机会。研究西雅图大都市区的城市空间增长边界综合管控的实践经验，有助于对现阶段中国城镇开发边界的划定与管理提供参考与借鉴。

1 保障体系：政策法规与管理机构的建立

1.1 金县早期的综合政策计划

自1964年，金县采取了一项具有里程碑意义的综合政策计划，提出“以城市为中心发展”的目标，为区域的空间增长控制奠定基础。在1979年，金县政府意识到农业土地的减少。当地选民随即通过了发行5千万美元发展权益债券，使得52.6km2的土地得以被县政府收购[9]。1985年的金县综合政策计划进一步拓展并调整了土地保护的目标，新增了包括关于城市空间增长边界的条例。金县早期的城市空间增长边界的制定旨在引导人口在规定的城市范围内增长。

1.2 华盛顿州《增长管理法案》

由于人口增长造成的问题同时困扰着华盛顿州的许多城市和地区，1990年华盛顿州在延续了金县先前的经验成就的基础上，开始实行严格的土地管理法案并批准了《增长管理法案》（Growth Management Act，GMA）。《增长管理法案》提出抑制城市无序蔓延、保护生态敏感区和自然资源，且不降低生活质量并实现经济增长的目标[10]。《增长管理法案》强调各级规划与行动之间的连续性，因此地方政府之间以及各下属部门之间必须在华盛顿州社区贸易与经济发展部（The Department of Community Trade and Economic Development，CTED）的框架中协调矛盾、达成共识[11]。《增长管理法案》通过推动城区中心地区的发展，提高大都市区范围内的公共服务绩效。根据预测，尽管城市中心地区仅占了城市空间增长边界范围内约3%的土地，却在2040年容纳多于25%的人口增长和40%的工作岗位[12]。

1.3 跨区域规划协调机构

普吉特海湾地区委员会（Puget Sound Regional Council，PSRC）负责统筹普吉特湾区四个县组成的西雅图大都市区的规划组织、开发政策、交通规划、经济发展、增长管理等方面。普吉特海湾地区委员会由全体委员大会、执行理事会、运营理事会、增长管理政策理事会、交通政策理事会和西雅图大都市区核心区经济发展理事会组成[13]。四个县的首席官员以及下属城市的市长、部落首领等民主选举的代表，在一年一度的全体大会中对重大决定进行投票。同时，民间组织也会参与到增长管理政策理事会、交通政策理事会和西雅图大都市区核心区经济发展理事会三个具体部门中，以表达公众的利益诉求。

图3 西雅图大都市区内不同等级城市分布图

2 土地综合管理：城市空间增长边界及其补充工具

2.1 西雅图大都市区城市空间增长边界的划定与管理

城市空间增长边界的划定是由公开的规划程序制定的而非单纯的技术定义。首先，边界的划定需综合分析服务容量、土地容量和州经济管理办公室提供的未来20年的人口预测。其次，边界范围需要足够大，不仅仅要保证未来的发展，而且要确保土地供给不会严苛，导致土地价格上涨最终引发房价过度上升。而如果边界太过于宽松或经常调整，提高中心城区建筑密度的目标便很难实现。图4可以看出，城市空间增长边界的划定在合并的城市区域周边划定的边界创造了一个连绵不断的范围，只有极少数城市在范围以外。未合并的地区在连绵不断的边界附近但不在边界以内的也是区域城市范围的一部分。

图4 西雅图大都市区城市增长边界范围图

2.2 发展权利的购买与转让

发展权购买（Purchase Development Rights，PDR）是阻止城市空间蔓延的第二类工具。发展权购买计划是为了保护农业用地，避免其转化为住房或商业发展的用地，并通过限制发展潜力和向农民提供差额资金[14]。此外，发展权购买的机制有助于促进和加强城市中心城区的发展，防止城市蔓延扩张[15]。县级行政单位补贴农田所有者保持农业用地的经济损失。而作为回报，农业用地上设置了保护地役权，维持了农业活动。

发展权转让（Transfer Development Rights，TDR）的工作方式类似于发展权购买，以便将空间发展从农田转移到更高密度的城市地区。在释放区的土地所有者出售他们的权利给接收区的土地开发商以开发土地。从而增加土地所有者的收入并保留土地的用途，在财产保护的基础上保护地役权。释放区在农业或农村地区，而接收区在城市空间增长边界的范围内即可在该县签订发展权转让协议。接收区必须连接公共供水服务系统且不得对资源和环境敏感地区造成损害标准。至2016年，发展权转让已经保护了744.6km2的林地和农田[16]。

2.3 非盈利的土地信托组织

土地信托组织直接购买土地，并将土地预留给特殊用途。目前土地信托组织在西雅图大都市区大约拥有89km2的土地。虽然其并非主要的保护手段，却在保护具有重要意义的敏感性土地上发挥了重要作用。土地信托组织必须以市场价购买土地，而具有雄厚资金支持且获得土地捐赠的土地信托组织则设法购买并保护有重要价值的土地。华盛顿山地—海湾绿道（Mountain to Sound Greenway，MTSG）即是土地信托组织运营的代表案例。华盛顿山地-海湾绿道项目的实践表明，土地信托组织和城市空间增长边界紧密配合可以保障土地的成本不会过度上升（图5～6）。

图5 华盛顿山地—海湾绿道范围与土地权属图

3 新的挑战：经济增长带来的负面效应

3.1 人口持续聚集，生态保护压力增加

西雅图大都市区强劲的经济增长和土地开发，给城市空间增长边界外部的土地保护带来压力。在2012年—2017年，西雅图大都市区人口增加了约32.4万[17]。根据美国人口普查局在“人口预测计划（2010—2016）”中的数据显示，西雅图人口增长的在全美位列第九。预计到2050年西雅图大都市区的人口将再增长180万，达到600万人口，由此带来对住房和商业更高的需求。新增的住房大多建设在城市增长区内，但农村地区仍然有发展（表1）。

表1 2010年—2015年批准的单位住宅 （单位：hm2）

城市开发也破坏了开放空间，使得开放空间周边的土地进一步衰退。目前的规划框架内较少考虑区域开放空间或流域环境。在城市空间增长边界范围内，从2006年—2013年，有36km2的树木覆盖层被损失。土地覆盖数据显示，1996年—2011年，城市和农村（非林业）的森林覆盖率分别下降4%和2%[12]（图7）。

图6 华盛顿山地—海湾绿道的自然景观

图7 1992年—2011年建成区土地变化图

3.2 保护资金缺乏，土地价值迅速提升

土地价格不断上涨，也使得购买土地和保护地役权更具挑战性。自1950年以来，西雅图大都市区已经损失了60%的农田[18]。在2012年的最后一次农业普查期间，该地区大约75%的农民报告显示其收入低于维护农业活动的成本（图8）。老年的农民将土地出售给开发商以获得其退休的生活收入。随着农田变得分散，提供公共基础设施将变得更加昂贵。农民和邻近的非农业居民之间产生冲突，特别是在城市建设侵入农业区的地区，出现了关于农场气味和噪音等问题的纠纷。

图8 2012年农场报告净收益的百分比

4 综合应对：基于“生态共识”的弹性管制

4.1 生态系统价值评估，区域空间治理纳入各级规划

普吉特海湾地区委员会编制跨区域的多项协同规划，为当地规划和实践信息提供资源和服务，目前已编制多项区域规划来协调区域发展，如“2040年远景规划”、“区域开放空间保护规划”等。西雅图大都市区规划了一个全区域的开放空间网络，并确定网络保护的需求。为了支持开放空间保护，该地区的行政单位应将地区开放空间网络的各个方面纳入当地的计划和政策。华盛顿大学绿色期货实验室基于流域开放空间战略（Regional Open Space Strategy，ROSS）流程提出开放空间的InVEST模型工具，协助政府和公众认识到自然景观和绿色基础设施的真实经济价值，并对资金和预算支出的优先顺序给出建议[16]。

4.2 鼓励部分地区增长，城市空间增长边界工具持续推行

通过支持和鼓励某些地区的增长和发展，缓解开放空间网络的发展压力。在区域范围内，城市空间增长边界是保护区域开放空间的有力工具（图9）。“2040年远景规划”的区域增长战略和互补的多元化规划政策，为管理整个区域的增长和保护开放空间服务提供进一步支持。特别是城市土地利用的目标和政策，有助于该地区适应未来增长并限制农村土地的发展压力。维持目前的城市空间增长边界是维护区域性开放空间网络和限制大部分网络发展压力的关键战略。

图9 西雅图大都市区四县的土地面积变化

4.3 购买保护地役权，实现重要栖息地长期保护

虽然城市空间增长边界有助于减少开放空间网络部分的发展压力和缓慢转换，但仅凭此还不足以全面保护开放空间。在没有长期保护的区域开放空间网络中，大约有36km2的关键栖息地。关键栖息地为诸如鲑鱼等物种提供了“庇护所”，这些物种对环境敏感，例如树冠层等微环境的变化[19]。长期保护土地的重要工具即保护地役权。保护地役权是从愿意的土地所有者处购买土地开发类型的产权，同时将大部分产权留给土地所有者。

5 讨论：对当今中国的启示

5.1 配套城市空间增长边界的联动工具

在城市空间增长边界划定实施的试点城市中，普遍面临着如何协调边界线划定的“刚性”与管理的“弹性”之间关系的问题[5]。过于严苛的“一刀切”政策忽略了实际情况的复杂性给现实的管控带来压力，而过于宽松的管理使得边界线的实施停留在规划蓝图中。除了通过规定时间段、规定阈值对城市空间增长边界进行修正以外，西雅图都市区还配套了一系列城市空间增长边界的辅助工具，包括发展权益的购买、转换和土地信托机构对重点地区的主动购买。这些城市空间增长边界的联动工具结合了现实需求，弥补了人为和纯空间技术划定边界的缺陷。在中国新一轮国土空间规划中，城镇开发边界的划定是国家推动生态文明建设的一个重要的环节，亟需配套相应的工具联动管控。在保证城市空间增长边界长期性、稳定性和权威性的同时，实现灵活多变的城市空间增长边界综合治理办法，以免激化局地的发展权益矛盾与冲突。

5.2 建立跨区域的规划协调机构

西雅图大都市区与中国诸多大城市类似，均面临着人口快速聚集所带来的空间上的发展与保护的矛盾关系。西雅图大都市区在普吉特海湾地区委员会的协调下，通过定期的、多形式的会议与谈判，凝聚共识、协同行动，建立了区域发展与保护的基本框架。目前中国国土空间规划中“三区三线”的划定，大多是各行政区划内的自主行动。也因此，现有的城市空间增长边界的划定囿于行政区边界，是不连续的片段式边界线。而大型生态系统，如黄河、长江为代表的河流生态系统等，大多横跨多个行政单位，因此有必要学习西雅图大都市区的做法，建立跨区域的平台机构。该机构可以从更宏观的区域维度协调各行政单位的规划和治理，避免造成城市空间增长边界规划上的不连续，管控要求的矛盾。

5.3 创新自然资源资产的制度转型

西雅图大都市区在土地综合管理时提倡用保护地役权代替土地产权的直接购买，从而降低政府在土地保护上的财政支出。环境保护地役权是限制供役地开发的地役权，其目的通常是为了保护不动产的自然、风景、历史或者开阔空间的价值，因此其具有单纯的公益性[20]。长期以来，我国环境保护主要采取的即是“命令与控制”式的直接规制手段，一定程度上忽视了环境保护中的各种利益冲突和利益平衡。因此，可以尝试在部分城市试点引入保护地役权的自然资源资产管理手段。同时，在《环境保护法》中增加保护地役权的相关规定，实现自然资源资产制度的创新转型。

资料来源：

图2：参考文献[8]；

图4：作者根据普吉特湾地区开放空间保护规划（https://w w w.psrc.org/our-work/regionalopen-space-conservation-plan）改绘；

图5：作者根据华盛顿山地-海湾绿道地图（https://mtsgreenway.org/explore/map/）改绘；

图6：2018年作者于西雅图拍摄；

图7：2017年美国大气海洋管理局（NOOA）土地覆盖变化分析；

图8～9：作者根据美国农业普查的数据绘制；

表1：作者自绘，数据部分来源于2017年普吉特海湾地区委员会公布数据；

文中其余图片均为作者自绘。