以站建城：中小城市高铁站城建设“热”背景下的“冷”思考

陆明琦 |周 波 |谭 敏 |

我国高铁建设走过十余年历程，根据我国铁路总公司印发的《中长期铁路网规划（2016）》，到2020年，我国铁路网规模达到150000km，全面连接我国20万以上人口城市，其中高速铁路网络将基本覆盖省会及50万人口以上城市，至2018年年中，全国共有各类型高铁站700余个，基本覆盖主要人口聚集区，地级、县级城市高铁站已超550个。在高铁建设与中国快速城市化背景下，沿线城市依托高铁站点进行的站城建设成为热潮，以站建城的问题开始凸显，中小城市对高铁效益的错误预估导致站区的规划建设陷入困境。

为此，2018年5月国家四部委联合发布了《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》，特别指出中小城市不宜过高预估高铁的带动作用，避免照搬照抄大城市开发经验，硬造特色、盲目造城。2019年3月，国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到“收缩型城市”要“瘦身强体，严控增量”，而中小城市则是收缩的主体，其特点便是人口流失、产业结构不合理等[1]。以站建城的火热背景下站区建设频频遇冷，警示中小城市应正确评估高铁对城市发展的影响作用，理性认识当前阶段中小城市高铁站区建设在各个层面上面临的挑战，调整规划战略，以实现站区的有序建设和城市的有效发展，最大程度实现高铁的正向作用。

1 宏观层面的区域竞争遇“冷”

中小城市以站建城从“热”到“冷”的巨大落差，与高铁规划初期对高铁抱有过高的期望不无关系。从依托于港口、铁路、高速公路建设的历史发展经验来看，这些能够带来资源流动的交通设施均成为了城市发展的动力引擎。日本新干线开通后实现了日本东海岸瞩目的城市群建设以及国民经济的快速联动发展，高铁对城市本身和区域整体的提升都起到关键作用，依托高铁实现加速城镇化和经济增长也与我国当下的发展需求相契合。因此相比大城市，城市发展较为平缓的中小城市对于高铁的诉求一开始就显得更为强烈，认为争取到了高铁设站就能优先获得高铁带来的发展红利，尤其是我国中西部欠发达地区，城市发展质量较低[2]，因此高铁的通过与否也很大程度上影响到市民对该城市未来的发展信心。高铁线路规划时期频频发生“争路事件”，湖南邵阳、四川广安等地市民自下而上倒逼政府“争高铁、谋发展”，再例如贵州普安县站，设站等级较低且与最近的盘州站相隔仅32km，勉强达到高铁设站的最低间隔要求，尔后虽在沪昆高铁沿线也争取到一席设站之位，但每日经停仅有2班次。这些事件可以看出中小城市对于高铁时代到来的“发展焦虑”，认为高铁的缺失会导致城市被边缘化，有高铁才会有高速发展，在焦虑下的错误认识也成为后来高铁站区规划中出现赋能过度、定位过高、规模过大等问题的主观成因。

高铁建设对城市发展的实践和研究表明，其并不总是能带来经济增长，也可能产生不利影响[3]。在融入高铁网络后，大部分中小城市通常难以通过资源要素的正向流动实现高铁的带动增长。一方面是低估了开通高铁后，区域里大城市的辐射影响。高铁带来的时空压缩强化了大城市对周边中小城市的虹吸作用，使得大城市的极化效应进一步凸显，中小城市的发展资源在短时间内进一步外流。在人口方面，李迅雷以京沪、沪汉蓉高铁沿线的中小城市为调查对象，在开通高铁后，一半以上的中小城市不仅常住人口比重出现下滑，经济增速也低于高铁开通前[4]。在就业方面，董艳梅，朱英明对高铁建设的就业效应进行研究，发现对我国中东部经济发达地区大城市有着明显促进作用，对其他地区的中小城市却呈现不增反降的趋势[5]。在经济增长方面，任晓红通过对我国2006年以来开通高铁的100万以下城区人口的中小城市进行高铁和经济增长的相关性分析，结果显示，在短期内高铁开通和经济增长并不具备显著相关性，且对于大部分中小城市，高铁是否具有正向作用仍不确定[6]。

同时，高铁对于城市各产业提升也并不均衡。罗能生，萧楠芳等以我国172个城市为样本，对高铁是否可以促进产业优化升级这一问题进行分析（表1），结果验证了高铁对产业影响的复杂性，因城市发展条件的不同存在显著差异[7]。以客运为主的高铁，是通过知识技术和人群的快速流动来实现对经济和产业发展的带动作用，对第一、第二产业的影响有限[8]。不难理解，与以往支撑城市发展的其他交通设施如高速公路、传统铁路、空港等相比，高铁在运输特性上主要是承担客运而非货运的运载需求。出于对安全性的考虑，因此高铁无法满足大载重的货运，在运量上不及传统铁路，在灵活性上不及公路运输，且现有高铁客站大多并不具备货运配套设施，多方面的限制下使得高铁在货运上并不具备优势和条件，无法满足城市物流资源的转运。高铁以人为主的运输特性，对知识密集型的第三产业促进作用更加明显，而对于第一、第二产业的提升影响较小[9-10]，其最终能否实现有效提升还与城市其他的发展基础有关。大城市第三产业发达，在产业结构上具备先天优势，而大部分中小城市第三产业发展滞后，城市产业结构较为单一，因此在高铁开通后，哪些现有产业可以直接受益于高铁红利，未来是否可以依托高铁实现产业转型升级，在处理高铁与产业的关系上，中小城市显然需要更多思考。

高铁推动了我国城市整体的发展，但对于中小城市的增长作用并不绝对。宏观层面，从当下发展阶段来看，大城市的虹吸效应进一步加剧了中小城市发展资源的外流，而客流为主的运输特性短期内也难以使得高铁给中小城市的产业带来提升，中小城市的站区建设在宏观层面上遇“冷”，难享高铁红利。

2 中观层面的站城协作遇“冷”

我国高铁为新建独立的铁路系统，与原有铁路不完全兼容，因此大部分高铁站点为新建站。中小城市在城市建成区土地空间有限和高铁施工建设要求等多重限制下，大多较为经济地选择在城市外围设站，这使得围绕站点的大规模用地规划成为可能。以沪昆高铁沿线的高铁新城为例（图1），围绕高铁站点的新城规划面积平均达到了其城市建成区面积的28.3%，而大城市均不到5%，同时中小城市高铁站与其中心城区的距离普遍达到了10km以上，城站指数普遍大于1甚至更高。中小城市过远的城站距离对高铁站点本身使用和站点周边区域的建设带来了更多不确定性[11]。对城市发展的影响可以体现在内外两个方面。

图1 沪昆高铁沿线城市高铁新城面积及城站距离统计

从对外的区域协作来看，中小城市过远的城站距离导致内部可达性下降，进而影响到区域整体可达性的提升。高铁压缩了城市群的时空距离，实现区域半小时、一小时的可达性覆盖，但区域可达性的计算多以外部可达性为指标，即高铁站与站的通行时间，并没有考虑各城市的内部可达性。中小城市公共交通条件有限，站点与市区过远的距离使得高铁出行中途外旅行的时间和经济成本增加，整体可达性受到内部可达性的影响不升反降，高铁出行丧失优势，对区域内城市发展要素流动的积极性产生影响。相反，公共交通更为发达且站区位置处于城市中心建成区的大城市则更易受益于区域可达性的增加，加速实现要素的正向流动。

从对内的城站协作来看，过远的距离也不利于站区与城区的要素交流和功能互补，短期内难以实现空间结构实质性的融合衔接，特别在西部地区，城市建设受地形限制，站区与城区的融合存在更多阻碍。站点的区位条件与周边的建设存在显著相关性，特别是在高铁运行的初期，高铁站点的区位条件成为其站区有效发展的最重要因素[12]。大部分中小城市在现有城区建设尚未饱和的情况下，建设资源通常会优先向城区流入，受制于时空距离，城区对站区建设的支持也较为受限。而从站区自身来看，以客运为主的运输特点决定了高铁主要是依靠人流量来支撑其站区的各项功能，但大部分中小城市的高铁客流量仍十分有限，加之高铁客流短暂聚集和快速通过的集散特点，仅通过高铁站点的交通功能难以实现对站区人流量的支持。因此，不仅快速通过的有限客流无法支撑站区的有效建设，过远的城站距离也不利于站区与城区发展的有效协作，内部可达性的劣势更影响到城市资源流动的积极性，中小城市高铁站区建设在中观层面上遇“冷”。

3 微观层面的站区定位遇“冷”

中小城市对高铁的过度期待，使得“高铁即发展”的思维预设在高铁站区的规划实施层面被放大，具体问题表现在站区的规划定位、功能结构以及建设模式上的过度赋能。在规划设计上，由于我国高铁是以国家为建设主体，建设周期短，建设里程长，覆盖范围广，与国外现有的建设经验存在国情区别，对于中小城市，尚无太多非常契合的案例经验以供借鉴。因此，中小城市高铁新区在前期规划时，对用地规模、规划定位和用地功能占比等相应指标的论证，通常辅以对比国内外同等能级城市的建设经验和模式来进行确定。但这个过程中容易忽略城市自身发展条件的差异，譬如我国东部沿海城市经济发展较好，城市群的协作程度高，产业结构更为合理，与西部欠发达地区城市发展情况差别较大，若不从自身实际条件出发，忽略外部因素，盲目借鉴其规划模式和用地指标，便难以避免地产生前期规划的错误预估和模式经验的误导式传递，使得规划脱离实际发展情况，最终建设成效难以保障。

在站区的功能定位上，容易发生定位过高而导致用地过度赋能的现象，典型表征为围绕站点进行双路规划的大规模商业用地。中小城市站区由于设站等级和建设条件的限制，通常站房只设计为单侧出入口。而不少中小城市的高铁站区采用轴线式、核心式的布局规划，强调围绕站点的发展模式，将站点前后区域的功能都进行了强化（图2），甚至忽略地形条件，力图实现贯穿铁路的对称发展。曹阳，李松涛通过对河南省7个地级市高铁站区的发展形态特征进行统计，结果表明站区正面为有效的发展区域，而背面尚没实现有效发展[13]。从我国北京、上海、广州等大城市已建成的铁路站点周边用地性质来看，即使在设置了两侧进站口，其商业、公服用地也呈现较为明显单侧集中特征，大城市对于站区的对称发展尚且谨慎，中小城市在城站距离较远且设站等级较低的情况下，要克服横跨铁路的双面式发展更加难以实现，用地规划的高估使得站区建设的使用上很难达到预期。

图2 中小城市站区的对称式布局与大城市站区的单侧式布局

在开发模式上，中小城市的站区开发容易受到多方影响。高铁站区的开发包含政府性主体、市场性主体和社会性主体[14]。社会性主体一般难以直接参与规划建设，政府是站区发展中重要的影响主体，有着协调作用。但在中小城市站区的实际开发中，市场性主体才是主要参与者，政府通过便宜出售土地同时辅以优惠政策，借助市场资金完成站区的开发建设，因此对于中小城市来说，往往政府性主体并不总是拥有最高话语权，在实际的开发建设中会因对市场性主体的资金依赖产生不同程度的妥协退让，从而可能会导致站区开发的不可持续性。

规划过程中对高铁站区的功能定位、用地规模缺乏严谨论证，忽略了城市实际发展条件导致站区过度规划，在开发过程中由于市场性主体的趋利性造成规划偏离，种种原因最终使得中小城市高铁站区建设在微观层面上遇“冷”。

从三个层面的分析来看，中小城市对高铁的热切期待在城站建设上遇“冷”，是外部区域环境和内部城市条件共同作用的结果。从外部来看，中小城市在高铁区域协作中容易受到大城市虹吸效应的影响，同时由于高铁运输的特殊性，对中小城市现有产业结构条件下的支持较为有限，加之内部可达性不足，依托高铁的城市发展具有不确定性。从内部来看，过远的城站距离使得站区难以与城区实现协作建设，空间结构的衔接受制，而中小城市高铁较少的客流量也难以对站区形成有效的支持。在开发建设中，站区规模过大和赋能过度的问题使得开发不可持续，中小城市面对市场性主体的参与，对站区建设的话语权难以自始掌握，建设成效难以保障。随着我国高铁的全面建设，以站建城的问题凸显，特别是发展基础较为薄弱的城市面临着更多挑战，需要特别谨防高铁带来的负面影响。高铁时代的到来给中小城市带来的不仅是新的机遇，还有挑战，也对新时代的城市发展战略和规划建设提出了新要求。

4 中小城市高铁站城建设的御“冷”对策

高铁建设对我国城市发展的意义非凡，沿线城市也必将会因高铁实现整体提高，但我国中小城市众多，且发展条件各异，站区建设受到诸多挑战，若不能正确认识自身的发展条件和高铁的客观效应，很容易使得以高铁谋发展的愿景变为桎梏。基于上述对中小城市高铁站区发展遇“冷”现状和成因的分析梳理，提出对策建议。

一是把握城市自身优势特点，增强与高铁的契合程度。目前，我国各省市的产业结构表现出趋同态势，全国城市经济活动的同质化特征逐渐明显，尤其是西部城市的产业结构趋同程度最大[15]。总的趋势来说，高铁使得资源要素交换进一步加快，区域内的城市分工将会重塑并进一步细化加深。理性认识高铁与城市发展的关系，以区域视角来思考高铁对城市的意义，深入分析城市能级及自身的资源优势特点，审慎评估高铁对于城市可能会带来的正负面影响，及时调整发展策略，积极考虑与现有产业的联动，合理制定高铁站区规划，寻求差异化发展。同时积极寻求各城市部门的交流协作，形成资源优势互补的城市发展战略，在顶层设计上为区域联动提供制度保障，最大程度发挥高铁的正面作用。

二是处理好城站关系，重视并弥补因高铁站点区位不便带来的影响。中小城市在高铁设站区位处于被动的条件下，需要重点通过加强城市和站区的联系来弥补可达性不足和功能衔接上的劣势。在城市层面的交通上加强与市区的联系，优化市区与高铁站点的通达性，减小内部可达性不足对整体可达性的影响。在城镇群层面上，高铁作为城市及周边城镇的对外出行窗口，可以通过加强高铁和客车的联运，增加城市周边各城镇通达的便捷程度，强化高铁的交通节点价值，使高铁的服务范围和服务效率实现最大化，通过提高高铁站点的使用频率、增加站区人流的方式，以站点带动站区建设，最终促进实现站区、城区空间的有效结合。

三是理性规划，有序开发，多方合力保障建设的可持续性。大部分中小城市高铁站多以过境线路为主，客流小且站房等级低，因此不可盲目模仿大城市围绕大型枢纽站区的规划建设模式。在站区的规划定位上，首先从区域层面结合城市资源优势，以避免同质化的视角找准站区定位，合理确定站区规模与功能，考虑与城市发展的衔接以及预估站点未来客流增长情况，理性评估站区发展的支撑要素，整合城市产业资源，优先考虑高铁偏好型产业，如旅游、教育等服务业。在站区的开发侧重上，优先考虑强度适中、用地功能混合的开发策略，中小城市因站点等级低，其站区的圈层开发范围也应该相应缩减，围绕站点进行功能布局，强化站点与站区的联系。此外，还需完善站区基础设施建设和公共配套资源，增强站区吸引力，为后续发展打好基础。在站区的运作模式上，发挥政府性主体的主导作用，寻求与市场性主体形成良性的增长联盟，在管理机制上学习发达成熟地区的先进经验，在顶层设计上制定有利保障站区开发建设的相关政策措施，对站区开发时序及时灵活调整。同时积极听取各方意见，强调公众参与，发挥各方主体的主观能动性。

结语

高铁建设作为我国重要的发展战略，未来将继续增强我国各区域的沟通联系，也将持续影响并改变着区域及沿线城市的格局，成为城市新的增长点。高铁站区的正确规划是必要的，从目前来看，高铁对沿线中小城市并没有实现一致的带动作用，围绕高铁站点的新城规划建设问题频现，中小城市以站建城的现象从“热”到“冷”，对高铁的认识逐渐趋于理性，站区规划建设也将迎来回归式升级。从三个层面分析了中小城市高铁站区建设遇“冷”的成因，并从区域层面、城市层面和站区层面提出对策建议，以期对我国中小城市站区建设的可持续发展提供思路

借鉴。

资料来源：

表1：根据参考文献[6]绘制；

图1：作者自绘；

图2：规划底图来源于各地方政府网站。