精细化的城市开发管理——新加坡开发控制体系解析

黄永贤 周剑云 鲍梓婷 蒋定哲

新加坡面临着国土资源匮乏的严重制约，公平和效率始终是政府公共管理的主要目标，更多地强调政府的意志而非国民的选择[1]。新加坡采用高效的土地利用和精细化的开发管理，通过强化开发控制体系以确保城市发展的品质。本文将系统梳理新加坡开发控制体系的多样工具与调控手段，正是这些详细设计的方法与工具，与法定规划互为补充，环环相扣，共同构成了新加坡完整、精细化的开发控制体系。

新加坡如今的规划体系是20世纪80年代以来形成的由概念规划、总体规划、以及开发指导规划构成的三级规划体系，并于1990年设立了城市重建局（Urban Redevelopment Authority），规划局成为其下属机构。同时，开发指导规划逐步深化总体规划，成为开发控制的法定依据，其编制、修改和审批的程序与总体规划相同[2]。

1 新加坡的开发控制与规划体系

1.1 规划体系作为开发控制的主要依据

开发控制指对开发活动进行控制，包括在地表或地下进行任何建筑、工程、开采和其他物质性开发或者改变建筑和土地利用的用途[3]。

新加坡的概念规划是示意性的非法定规划，不指导具体开发活动，作用是制定长远的目标和原则，为实施性规划提供依据。而总体规划作为开发控制的法定依据，但对于重要和具有特殊意义的地区，还需基于总体规划制定非法定的引导性规划，如地段区划、城市设计导则等。开发者可通过开发控制手册或具体地块设计导则了解地块是否受到特别的控制和要求的[4]。而在开发指导规划（DGP）中，新加坡被划为5大区域和55个分区。分区层面的DGP是总体规划的深化，涵盖了总规和其他非法定地区规划的所有内容，比总规更加详尽，也便于灵活调整。

但开发指导规划与总体规划并不意味着对于开发活动许可性的事先约定[5]。与法定规划相符并不保证必然会取得规划许可，开发控制部门可附加其他条件，如来自总体规划、开发控制导引手册及地块设计导则的要求，形成从总体框架到一般/特殊要求的体系，适应不同地块的开发需求。

1.2 开发控制的行政管理主体

新加坡国家发展部主管城市形态发展和规划，包括制定规划法、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请[6]。城市重建局URA作为发展部下设的超级机构，负责全国空间规划的编制与实施管理，最高行政主管是总规划师。申请规划许可的步骤是开发者通过电子开发申请系统（EDA）①提交申请，由总规划师裁决申请。

URA下设六个署各司其职，分为开发控制署、城市规划署、保护与城市设计署、土地行政署、企业发展与项目发展署[4]。同时设有提供技术咨询的顾问委员会，参与重大项目、公共项目和城市设计等讨论咨询。

2 开发控制的方法与工具

总体规划、开发指导规划、城市设计导则等共同提供开发控制的主要依据，然而这些内容如何系统、清晰、有效地转化为开发控制的内容与规则，是规划体系与开发控制体系相互衔接的关键问题。

2.1 开发许可类型的细分

新加坡开发许可的类型包括规划许可、保护许可、细分许可、临时许可和大纲许可。针对申请，主管机关会授予无条件许可或有条件许可，以及拒绝。对申请进行决策的时候，一般情况下应符合总体规划，但经发展部部长同意的特殊情况（如公共基建项目、总体规划正在修订的土地等），主管机关可以根据部长批准的方式决策申请（表1）。

表1 开发许可类型简述

2.2 分类控制的总体框架——用途分类规则和一般开发规则

用途区划是总体规划的重要部分，全岛域土地被划分成居住、商住、商业、白地、商务园、商务园—白地、城市和社区机构等31种区划类型[7]。每类区划均附有用途的界定、开发类型具体的示例和补充说明的备注[8]。与英国开发许可的规则类似，在同一类别内的用途改变并不构成开发，因而是不需要规划许可的[9]（表2）。

表2 区划说明（节选）

2.3 精细化的开发导引手册

（1）开发控制管理导引手册

导引手册一般会在重建局考虑开发许可时应用，但如果理由充分的话，重建局可自行决定脱离这些一般准则。开发控制手册包括居住开发控制、非居住开发控制引、市中心城市设计和建筑面积计算等。以非居住开发控制导引为例，主要包括两个部分：总体要求，以及非居住开发类型的开发控制参数[10]。

第一部分为开发控制的总体要求，分为三类：①宏观要求：土地用途、开发强度和建筑高度；②微观要求：对宏观控制指标的细化，以及对城市空间的通则式设计要求，如用途开发定量控制；总体建筑高度与层高；建筑长度；建筑间距；道路缓冲和建筑后退；绿化带；停车场；屋顶花园或平面屋顶等；③特殊要求：特定区域和详细控制规划提出的具体要求，如商业带、视线遮挡、屋面绿植等。

可见，宏观层面主要是概括的指标，而微观层面则内容广泛，涉及设计与建设过程中的诸多详细变量，对开发项目的外部空间设计作了充分的考虑（表3）。

表3 微观控制参数——以开发用途定量控制为例（节选）

导引第二部分总结了每种常见非住宅开发类型的开发控制参数，大致分为五类：商业发展，酒店和其他住宿设施，工业/仓库/商业园区，宗教场所和公共机构，加油站等。导引中包括对每一用途类别（如商业开发）的常见参数的概述以及特定建筑物详细的具体开发控制导引（如商店）。以商业开发类型的容积率计算与奖励为例，详细说明了容积率奖励需满足的条件，以及不适用的情况。场地的容积率GPR控制是基于“基准+奖励”两部分。对于核心区和乌节规划区内的商业场所，若有较大的场地面积或靠近地铁站点，开发建设的强度可更高。如果场地符合以下条件，将考虑超过基准面积比率的可变增幅：①接近地铁站外围半径200m范围内的区域：受影响地区不到50%的场地，可增加5%；受影响地区50%以上，可增加10%。②场地规模（表4）。

表4 容积率奖励的场地规模要求

（2）景观置换区政策——“花园城市”的绿色建设

新加坡通过规定或鼓励被占用的绿地与开敞空间采取多元补偿的形式，以确保在城市扩张进程中，人们仍可享受到优美的绿色开敞空间。

其中“景观置换区政策”（图1）以及“首层公共花园计划”发挥重要作用，在开发过程中确保首层或上层的公共绿化空间的提供，鼓励首层与地面绿化的整合设计，并给予相应建筑面积豁免或建筑高度放宽（图2）。景观置换区政策的目标在于：提供可达的绿化空间；形成独特的热带城市形象；减轻城市热岛效应。对于战略地区，要求新开发与重建项目必须提供景观置换区，并需满足以下要求：景观区域总面积至少与场地面积相当；必须在首层或更高楼层提供公共可达的置换区；至少有40%的比例为永久性种植。而对于战略地区以外的所有商业/酒店/混合开发等必须符合景观置换政策的要求，但新景观置换区的要求（特别是公共绿地的提供），其数量规模则根据开发强度进行分级，同时要求具有公共可达性（表5）[11]。

图1 景观置换区政策示意图

图2 景观置换区政策：开发项目景观规划模拟案例

表5 商业/综合用途/酒店开发的新景观置换区要求

此外，在开发控制导引手册中还对公共地面花园、屋顶绿化、空中露台等做了详细指引。通过精细化、人性化的城市设计与开发控制导则保障公共产品的有效供给，通过鼓励良好的设计与兼容性功能的混合实现了公共空间与私人空间在同一场地中更好的整合，在平衡利益的关系的同时优化开发方式，实现社会、经济、生态多元价值的共同发展。

2.4 城市设计导则

中心区城市设计导则由在总体规划或开发控制导引手册中明确的特定地区或专项的相关导则组成，如核心规划区城市设计（UD）计划和导则[12]，中央商务区、滨海中心和滨海湾地区的夜景照明总体规划等。导则可根据需要增加或修订，并基本采用通则的形式，在总体规定的基础上进一步提出不同区域、不同类型开发等要求。新加坡城市设计导则还针对规划建成后的运作和维护提出要求，以保证公共空间的品质：如广告标识导则，对重要活动空间使用和业态的规定，或私人开发所提供公共空间/服务的营业时间等。

地块设计导则是个案式导则，对重要地段的开发进行引导控制，主要包括两类：①政府土地租售计划的地块：城市设计图和导则的形式则很好地补充了需额外考量的开发要求。②位于重要区位的私人土地。开发者可通过“大纲许可申请”程序向重建局申请以获取相应的设计控制导则[6]。

3 开发控制体系的多元调控手段

3.1 局部地区的分级即时调整

用地性质和容积率作为法定指标，确需调整时要提交可行性论证报告至发展部，经审定由部长执行批准或否决。若批准要等公示程序通过后方可施行，并对原规划进行修改信息入图，由此带来的土地增值需交纳开发费收归国有。而非法定与引导性内容的调整则需在可行性研究论证后，由规划主管部门委员会集体审议批准，较大的调整要经由开发控制委员会论证。区分法定与非法定内容的灵活调整机制，确保对核心内容的强制控制，又适应快速发展需求。

3.2 土地利用指标变更与城市发展税

城市发展税与土地使用指标调整直接关联，目的是将指标变更带来的外部负效应内部化，用作补偿公共设施建设。根据《新加坡城市规划法1998》和相关发展税条例，依据“发展基线”（总体规划许可的强度）和“发展上限”（被许可开发方案的强度）的差价收取，而基线和上限均是根据市场情况计算。然而政府售地计划的土地如超出总体规划指标将不会产生发展税，因为拍卖的价格已反映了土地的市场价值[13]。

作为“发展基线”计算基础的土地使用规划法定化是征收发展税的根本前提，而经征税的变动调整则成为新的“发展基线”。同时，新加坡通过土地使用综合信息系统建立起规划修改和征免税的数据库，便于公众查询。

3.3 白地规划

“白地”规划（"white-site" planning）是作为开发控制的法定依据——总体规划中最为灵活、重要的存在，目的是提供灵活的开发建设和实现更高经济效益。“白色成分”表示地块内可用于混合开发的用地性质和用地比例。2008年总体规划规定了“白地”可选择的9类用地性质：居住、办公、商业、酒店、酒店式公寓、娱乐会所、协会、会展中心和娱乐设施，开发商可在允许的使用性质内随意对不同的使用性质进行调整与布局[14]。

白地分为四类：①新市区型，利用混合开发的弹性和兼容性提供更优开发，如滨海湾区域；②商业中心型，提高土地利用率，避免功能过于单一，如裕廊东北部的国际商业园区；③交通枢纽型，可依据交通流量和市场需求调节用地比例；④历史保护型，在市场驱动下进行功能置换，更好地对有价值建筑的保护，实现保护和发展并存（图3）。

图3 常见的“白地”类型

3.4 GLS计划与设计审查制度

新加坡重要地段项目常通过政府土地租售计划（GLS）获取土地进行开发。政府则将城市设计要求作为土地获取的前置条件，有效介入重要地段的开发控制。2004年重建局通过引入“双信封投标程序”，要求竞标者将设计方案和土地价格分别放入两个信封作为竞标文件。“概念评估委员会”负责将符合要求的方案列入候选名单；“竞标评估委员会”按价高者得的原则依据土地价格确定中标者，以实现开发品质与土地价格的有效平衡[15]。

4 新加坡开发控制的经验与启示

4.1 按照开发阶段的实际需求确定控制工具的形式与深度

新加坡各类开发控制的工具形式和深度是与相应的开发阶段密切关联的，总体规划形成详细的区划控制框架，同时明确了重点地区以及关键的专项内容。开发指导规划在总规基础上针对各分区的地域特点进一步深化。而开发控制导引手册与城市设计导则密切结合，提出详细的控制通则以及特定地块或专项的重点控制要求。多样的工具形式与各规划层次以及开发阶段的实际需求密切结合，形成连续的、全过程逐步深入的开发控制体系，实现对城市公共空间精细化的管理。

4.2 以法定规划作为控制总纲，与多种调控手段相结合

以法定规划为基础，多种调控手段相结合，保障开发控制体系的确定性与灵活性。法定性的总体规划与开发指导规划是整个开发控制体系的根基，其确定性是市场经济下城市发展的内在需求，也是其他工具有效应用的前提。详尽的开发控制导引手册、城市设计导则、白地规划、城市发展税等多种手段在深化法定规划的同时，又增强了其灵活性。

同时，新加坡充分认识到开发控制体系的动态性。概念规划每十年修订一次，具有较强的稳定性，而核心的开发指导规划每五年进行修编。而开发控制导引手册、城市设计导则以及其他非法定的详细规划作为一定范围性、相对灵活的通则，则是根据城市开发状态适时更新，一些更具体的地块控制导则只在土地确定出让前才制定。确保各项内容与特定阶段的市场和项目相适应，实现对开发项目的引导与控制。

4.3 利用经济和行政手段调控土地开发和转让

新加坡以完善的规划管理体系为基础，同时大力运用了经济和行政手段调控土地发展和转让，并保障开发的高品质。对土地所有权的掌握使政府有效地介入开发程序，如“双信封投标”的措施强化对重要地段开发项目的控制。另一重要的行政手段是地契分割的规划审批，管理土地和建筑的分割，从行政管理角度阻止开发商的投机行为[16]。而发展税作为开发控制体系中最重要的经济手段，则保证开发指标、用途性质更改等带来的土地增值可以回归政府。

4.4 信息公开与电子化、网络化的申请工具

在重建局的网站上，无论是概念规划、总体规划、开发指导规划，开发控制通则手册，城市设计导则，政府售地计划，以及各地块的规划指标等均可以快速公开地获得，开发者可清晰了解相关信息与申请流程。同时，EDA支持一个快捷无冲突的填写表格的过程，包括平面图比例、择址范围、社区内开放空间以及开发费的自动核算，促使整个申请过程进一步透明化与电子化，提高办事效率。

结语

我国如今已进入新的发展阶段，转变城市发展思路，塑造城市特色形象，提升城市环境品质，创新城市管理服务成为当务之急。我国的控制性详细规划与新加坡的总体规划类似，是开发控制的法定依据，而新加坡多样灵活的开发控制工具与调控手段无疑为我国优化以控规为基础的开发控制体系提供了重要的思路与范例。

资料来源：

表1：根据新加坡1998规划法（Planning Act 1998）信息整理。详见: https://sso.agc.gov.sg/Act/PA1998；

表2：根据新加坡2019 总体规划编制说明（The Planning Act Master Plan Written Statement 2019）信息整理。详见:https://www.ura.gov.sg/-/media/Corporate/Planning/Master-Plan/MP19writtenstatement.pdf?la=en；

表3～5，图1～2：根据新加坡非居住开发控制导引(Development control parameters for non-residential development)信息整理。详见:https://www.mapletree.com.sg/～/media/MIT/KLA2/non-resi-handbook%20(1).pdf；

图3：新加坡市区重建局图则网站。详见:https://www.ura.gov.sg/maps/。

注释

① EDA于1999年开始运作，通过新加坡的ONE broadband network，是核心网（CORENET）开发的一站式提交申请系统的第一步。2004年开发申请是通过EDA提交的的比例已提高到99%。其中95%的电子申请是在4周之内得到答复的。