中美贸易争端背景下定向金融制裁的应对策略研究

2022-04-14冯怡

海南金融 2022年3期

冯怡

摘要：近年来，中美贸易争端不断升级。美国为实现其战略意图，有可能将贸易战导向金融战。美国凭借其美元的国际超级货币地位，已经在国际上成为定向金融制裁的主导力量。应对美国定向金融制裁，我国在应通过实施多元化外汇储备和国际贸易结算战略、加强美国定向金融制裁体系研究、建立健全我国定向金融制裁体系等措施，积极应对美国定向金融制裁。

关键词：中美贸易争端;反洗钱;定向金融制裁;美元

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.03.005

中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2022）02-0048-08

自2018年中美贸易摩擦爆发以来，虽然经过十三轮中美经贸高级别磋商，但受各种因素影响，中美之间仍然争端不断，前景不容乐观。如果通过一系列对华贸易制裁，仍无法实现其战略意图，不排除美国政府把贸易战逐渐转向金融战，而定向金融制裁是美国金融战最常用、最直接和最有效的工具。加强对定向金融制裁的研究，采取有效应对措施，有助于维护我国金融安全和国家核心利益，从容应对外部环境变化，实现互利共赢的对外开放战略目标。

一、定向金融制裁是美国金融战的利器

（一）定向金融制裁的渊源

反洗钱通过遏制和预防洗钱及其上游犯罪、打击其他严重刑事犯罪，为金融稳定和社会安全创造良好环境;反洗钱法律透明度和受益人识别制度的有效实施，可有效穿透各种经济实体受益人的面纱，最大限度挤压社会洗钱空间，促进社会诚信和公平正义，为提升国家治理能力提供支撑。反洗钱始于禁毒，并不断向反腐败、反诈骗和打击走私、黑社会组织犯罪等领域延伸。2001年“9.11”恐怖主义事件发生后，美国通过《爱国者法案》，全面重塑其全球反恐怖主义体系。为此，金融行动特别工作组（FATF）在《反洗钱40项标准建议》外，专门增加了针对恐怖主义融资的9条特别标准建议，反恐怖融资成为反洗钱的重要领域。2008年，针对伊朗的核武器扩散，大规模杀伤性武器扩散融资被纳入反洗钱的工作领域。2012年2月，反洗钱、反恐怖主义融资、反大规模杀伤性武器扩散融资被同时写进FATF新的《打击洗钱和恐怖主义融资、大规模杀伤性武器扩散融资40项国际标准建议》。反洗钱已经覆盖到经济金融、政治、外交、法律、卫生、军事、野生动植物保护等诸多领域，联合国安理会、亚太经合组织、二十国集团财长和央行行长会议等诸多国际多边合作机制都将遏制和打击洗钱和恐怖主义融资作为核心议题。定向金融制裁是打击洗钱、恐怖主义融资、大规模杀伤性武器扩散融资的有效手段，主要措施是冻结外国资产、停止信贷支持、限制或禁止被制裁对象进入国际金融市场等切断被制裁对象金融交易。FATF《打击洗钱和恐怖主义融资、大规模杀伤性武器扩散融资40项国际标准建议》针对洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资等定向金融制裁及国际合作方面做出了明确的规定，定向金融制裁是FATF各成员国必须遵守的国际规则，是国际社会普遍接受和认可的反洗钱惩罚手段。

（二）美国定向金融制裁的基本逻辑

定向金融制裁是国际社会公认的制裁手段，联合国等多边机构普遍采用。然而，只有美国把定向金融制裁手段及其威力发挥到极致。1946年《联合国宪章》第25条、第41条授予联合国各成员国实施定向金融制裁的权利，以此为依据，美国建立了包括法律、总统决议及财政部规章在内一系列定向金融制裁法律体系和运行机制。1976年《国家紧急状态法》、1977年《国际紧急经济权利法》对总统的定向金融制裁的决定权以及财政部的执行权进行了明确。2001年美国《爱国者法案》建立了其全球金融领域反恐怖融资和反洗钱监管架构，对定向金融制裁做了全面的补充，给予总统定向金融制裁自由裁量权，总统有权发布命令对敌对事件中的特定国家、组织、主权实体和个人实施定向金融制裁。用于制裁的特别指令国民名单（SDNs）由财政部负责公布，制裁的操作实施由财政部外国资产管理办公室（OFAC）负责执行。美国财政部前副部长胡安·萨拉特在其著作《Treasury War》里指出：多年前，美国政府就制定了准备用于国家安全和经济利益的金融战争蓝图，定向金融制裁作为外交工具将在美对外政策体系中发挥不可替代的作用。当以美国主导的国际议题在多边机制遇到阻碍、双边外交谈判失败，无法实现其战略意图情况下，定向金融制裁就成为美国避免直接冲突对抗的替代手段，对制裁目标实施不对称打击，从而实现其政治经济目标和其他战略意图。据不完全统计，从2017年 1月至 2020年 12月，美国对俄罗斯、朝鲜、伊朗、叙利亚、委内瑞拉等多国发起的定向金融制裁达70多次。美国定向金融制裁具有直接性、针对性和明显的单边强制性，呈现出高效低成本的特点，使得制裁对象无法规避，在经济金融和社会领域遭受巨大损失。

自20世纪七十年代以来，科技革命和经济日益金融化形成了美国对外政策的两个重要支撑：一是以基础科学研究为着力点，带动美国科技创新，美国在世界高精尖技术上处于绝对垄断地位，并对我国采取了限制性政策。二是美元作為国际超级货币地位的形成与强化。在布雷顿森林体系崩溃后，美国在全球建立了美元超级货币体系，即美元是国际结算主导货币，在官方储备、国际投资、金融资产的计价方面一直处于绝对领先地位，在全球信用体系中处于核心的国际货币体系。在美元超级货币体系下，世界其他国家尤其是出口导向型国家向美国出口商品获取的贸易顺差又以购买美国国债或公司债等形式回流到美国资本市场，而美国80%以上的对外债务又是以自己发行的美元计价。美元成为美国控制世界经济的最主要的工具，美国不断的增发美元和国债通过铸币税的形式从其他国家获取收益。与殖民统治时代靠战争武力掠夺不同，借助美元超级货币体系，美国在世界上建立了更为隐秘的剥削体系。美元超级货币体系成为美国政府发动贸易保护主义和金融战的强大支撑，由此衍生的定向金融制裁成为美国开展金融战最直接、最常用和最有效的强制工具。除了其强大的美元体系外，美国依赖其长臂管辖和二级制裁，实现了国内法的域外适用，达到了国际法的制裁效果。从美国定向金融制裁的运行逻辑看，其定向金融制裁的实质是借助国际法的合法外衣，以强大的美元超级货币体系为后盾，为实现美国利益至上而对国际反洗钱规则的滥用。

（三）美国定向金融制裁的技术路径

依靠美元超级货币体系在国际贸易、国际结算、金融资产交易和资本流动中的超级货币地位，美国定向金融制裁的技术路径是控制环球银行间金融电讯协会（SWIFT）这一跨境金融基础设施与纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）为主的美元跨境资金清算系统。SWIFT是世界贸易金融支付结算最重要的渠道，也是全球银行业的神经中枢。通过控制SWIFT，美国可获得全球银行流动的所有交易数据。SWIFT跨境业务金融报文信息是全球商业银行和企业普遍采用标准。如果被制裁，无法使用SWIFT享受其技术服务，金融机构将失去在保证金融信息安全的条件下进入全球金融市场的便利条件。此外，由于美元的国际超级货币地位，CHIPS承担了全球90%以上的美元跨境支付清算业务，各国涉及美元交易的金融机构需要在纽约设立分行加入CHIPS系统或委托代理行参与CHIPS系统，如果不能进入该系统，相当于被全球金融市场隔绝。对于从事国际业务的金融机构，关闭其跨境清算通道服务是最严厉的制裁手段。美国政府通过控制SWIFT和CHIPS将定向金融制裁辐射传播至全球各个角落，并通过对SWIFT和CHIPS系统的监控保证制裁效果，对世界各国，特别是其金融机构形成强有力的威慑。依据此技术路径，美国常用的定向金融制裁手段有：冻结被制裁国及其个别领导人的美元资产，冻结制裁对象在世界银行、国际货币基金组织等国际组织的融资，切断制裁对象的美元获取和使用渠道，禁止世界上所有的金融机构与制裁对象进行金融交易，严厉打击制裁对象的银行体系。

二、我国应对美国定向金融制裁的薄弱环节

从历史上看，我国很早就遭受过美国定向金融制裁。1950年12月16日，美国总统以新中国对美国权利法案保障的自由经济制度及其他权利构成威胁为由，签署命令对新中国实施定向金融制裁，冻结近8亿美元中国资产。近年来，我国受美国定向金融制裁的案例也屡见不鲜，2006年，美国对中国长城工业总公司等4家企业实施定向金融制裁;2012年，对中国珠海振戎公司实施定向金融制裁;2018年，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）因我方进口俄罗斯苏-35战斗机和S400导弹，将中央军委某部及其领导纳入定向金融制裁名单;2021年，美国对我国24名中方官员实施定向金融制裁。由于我国与美国在国际金融体系中的地位仍有差距，在应对美国定向金融制裁上存在薄弱环节。

（一）美元外汇储备导致风险集中

在国际金融市场，对于外汇储备资产的选择，秉承安全性和流动性，普遍将发达国家国债当作无违约风险证券。因而，美国长期国债被公认为是国际上最可靠的金融资产，我国的外汇储备主要是美国国债和美国公司债券。截至2021年6月末，我国外汇储备规模为32140亿美元。根据美国《国际紧急经济权利法》规定，当国家安全和经济利益遭受重大威胁的时候，美国有权冻结外国主体持有的美国国债。一旦中美经贸关系全面紧张甚至出现恶化，我国外汇储备中的美元资产有可能被美国政府以定向金融制裁的名义予以冻结，将对我国金融体系造成严重冲击。前段时间，美国有些议员就因为新冠疫情提出向我国索赔的要求，虽然这些提法没有任何法律依据和法律价值，但我方也应对此类事件有清醒全面的认识，予以冷静积极的应对。外汇储备集中于美元资产，在承受美元资产的利率风险、汇率风险、流动性风险和信用风险的同时，有可能陷入“美债困境”。

（二）美元仍主导国际商品交易和金融交易

虽然人民币跨境结算规模处于持续上升的态势，但美元仍是世界上商品和金融交易的主导货币。国际清算银行（BIS）报告显示，2019年4月，全球外汇交易中美元交易的占比达88%，人民币占比4%，而这4%人民币交易的95%是与美元间的交易。截至2020年3季度末，各经济体中央银行的外汇储备中，人民币资产占2.02%，美元资产占61.9%。据《2021年人民币国际化报告》，2021年6月，在主要国际支付货币中，人民币支付金额占所有货币支付金额的2.5%。在石油等资源类大宗商品国际贸易方面，主要使用美元计价支付和清算，联合国贸发会议公布的国际上81种大宗商品，76种用美元计价。罗杰斯国际商品指数中，美元计价商品的权重是98%。如果美国向我国进行定向金融制裁，切断美元清算渠道，我国金融机构和涉外企业将在国际业务中将受到严重冲击。

（三）中国金融机构被频频列入定向金融制裁名单

随着金融业的对外开放，工农中建交等商业银行在美国和世界各地设立分支机构。截至2016年末，我国工农中建交等国有大行和招商银行在美国设立1家全牌照子银行、6家一级分行和4家二级分行;在欧洲设立15家全资子银行、2家控股银行、18家一级分行和18家二级分行。近年来，西方发达国家反洗钱监管部门加大了对我国境外机构的反洗钱监管力度，由于金融机构洗钱风险防控体系比较薄弱，有些金融机构卷入洗钱案件且反洗钱存在严重违规问题，受到了所属国反洗钱监管部门的处罚，反洗钱合规风险凸显。境外机构屡受定向金融制裁的主要原因是对反洗钱合规重要性认识不足，内控机制薄弱，反洗钱管理效能低下;反洗钱专业人才严重不足，合规团队不稳定、人员变动频繁;总行对境外分支机构的系统支持、资源投入有限。被美方制裁的中资银行均存在业务系统与反洗钱系统之间数据不匹配、要素缺失等问题;黑名单监控及处置机制不健全;可疑交易监测与报告存在系统性漏洞;反洗钱内部审计流于形式，违规问题整改不及时，对违规问题严重性认识不到位，甚至存在误判。同时，我国境内很多机构和企业也因缺乏相关意识和规避策略而受到美国定向金融制裁。2012年，随着美国对伊朗制裁力度加大，我国金融机构停办涉伊业务，只有昆仑银行涉伊结算通道。因昆仑银行办理涉伊结算业务，美方对其进行定向金融制裁，昆仑银行的美元结算通道被关闭，不得不关停了伊朗以外的所有國际业务，只能使用人民币和欧元办理与伊朗的结算业务。

（四）我国反制裁措施存在短板

长期以来，美国通过长臂管辖，使用定向金融制裁工具，不断扩张金融监管，实现反腐败、反恐怖、反逃税、出口管制、技术堡垒和经济制裁等法律的域外适用。有些地区和国家针对美国定向金融制裁域外管辖权的滥用采取了反制措施。欧盟将欧盟竞争法域外适用作为应对美国的反制立法策略，将欧洲法院的真实判例当作欧盟立法域外适用的司法解释，无论欧盟是依据竞争法对美国的企业实行单方管辖还是与美国反托拉斯法交叉管辖，美国企业利益都将受到影响，致使美国政府不得不寻求同欧盟协调冲突。另外，法国政府对美国滥用制裁和域外管辖权的单边主义持反对态度，自戴高乐政府起，在法律中明确规定未经特别授权法国机构不得听从美国定向金融制裁要求。在应对因乌克兰危机引起的美国定向金融制裁方面，俄罗斯做出了切断西方发达国家的能源供给和资源供应，加强与其他国家的贸易往来，优选人民币替代美元等一系列反制措施。虽然我国在2021年6月10日颁布了《中华人民共和国反外国制裁法》，但我国没有建立定向金融制裁机制。如何利用联合国和其他国际组织的运行机制，采取我国的定向金融制裁措施、积极应对美国定向金融制裁等没有相应的政策和技术储备。

三、我国应对美国定向金融制裁的政策建议

反洗钱在全球治理中的重要作用已得到国际社会的高度重视，FATF标准建议被世界上200多个国家地区承诺执行，定向金融制裁作为反洗钱惩罚手段已经得到国际社会普遍接受和认可，在道义上占有制高点。中国如何应对中美经贸摩擦，是中国经济政策和外交政策的重要课题。美国定向金融制裁已对包括金融机构、企业和个人的跨国经营、国际结算以及我国外汇储备安全等在内的国家金融安全构成严峻挑战，必须从战略上和具体应对措施上准备好中国方案。

（一）实施多元化外汇储备策略

首先，需从战略上有针对性的调整外汇储备的资产结构和币种结构。统筹考量外汇储备的安全性、流动性和收益性，综合运用科学的计量分析方法，从战略上调整外汇储备资产结构。从短期看，美元仍是国际贸易结算的最主要工具和最稳定的储备货币，美元资产在全球和我国外汇储备中主导地位难以改变。但要采取积极的外汇储备投资策略，优化储备资产结构，通过增加实际资产配置，增强我国抵御风险的能力。如美国外汇储备资产结构就比较均衡，2017年美国的外汇储备资产中，证券资产占比14.07%、外币存款占比20.99%、SDR占比14.10%、IMF头寸41.80%、黄金占比9.04%。其次，虽然我国肩负着2030年碳达峰及2060年碳中和的历史使命，但经济平稳健康发展将是我国经济今后一段时期的常态，我国对能源特别是战略性资源的需求将长期保持旺盛状态，前期的能源瓶颈曾制约了我国的可持续发展，因此，可统筹规划将部分外汇储备转换为能源储备，为我国经济快速发展做好资源储备。另外，通过合理增加黄金储备来分散风险，2015年，我国黄金储备是5605万盎司（1743吨），占外汇储备比例1.69%，而世界平均水平是10%。与持有美元国债和公司债券比，从账面上看黄金收益较低，但从安全性考虑，增加黄金储备是规避汇率风险、实现外汇储备增值保值的可行选择;同时拥有较多的黄金储备，可以为人民币国际化奠定坚实的信誉基础。最后，需全力维护对美债权利益。中美是世界上经济实力最强的国家，中国是美国最大债权国和最大贸易逆差国。国际经济政治形势的波动和发展都会影响我国外汇储备的安全，尤其在当前中美争端不断的情况下，应该做好应对预案，更多从战略高度和安全角度选择外汇储备投资国，重视外汇储备的安全存放保管，提升外汇风险意识和风险防范能力。

（二）积极推动人民币国际化

从长远看，积极推进人民币国际化，国际结算采用人民币是应对美国定向金融制裁最安全的应对策略。2008年12月，我国开始跨境贸易人民币结算试点工作，经过10多年的努力，人民币跨境使用已经覆盖直接投资、跨境融资、货物贸易、服务贸易和金融交易等各类经济金融活动。2015年11月，国际货币基金组织将人民币纳入SDR货币篮子，标志着人民币国际化进程进一步加快。但相比美元，人民币仍属弱势货币，仍需全面推动人民币国际化。一是从战略上坚定不移的推进人民币国际化。人民币国际化关乎我国国家利益，如果人民币被世界广泛接受和认可，各经营主体在国际贸易和投资活动中普遍使用人民币，将有利于提升我国金融市场的国际地位且获得一定的铸币税收益;在享受交易便利的同时，能有效规避美国定向金融制裁，并在全球金融治理中发挥更大作用。2021年3月27日，我国与伊朗正式签署为期25年的合作协议，按照该协议，伊朗向我国提供稳定的石油供应，并以人民币或数字人民币结算，这是弱化美国定向金融制裁的有效措施。二是以“一带一路”倡议为依托，全面推动人民币国际化。“一带一路”沿线国家自然禀赋各异、经济互补性强、合作潜力巨大，政策协调、设施联通、资金融通、贸易畅通、民心相通，为人民币国际化带来历史性的战略机遇。要进一步加强与“一带一路”沿线国家和地区的金融合作，全面推动金融机构互设、资本市场和金融基础设施联通和金融服务对接，提升人民币使用的便利化程度。全面挖掘人民币在沿线国家使用的实际需求，增强沿线国家和地区持有人民币的意愿。“一带一路”沿线国家和地区对原油和黄金需求旺盛，探索使用人民币对相关商品计价结算，广泛吸引国际投资者参与人民币交易，提高人民币对黄金、石油定价的国际影响力。进一步加快国内金融市场开放力度，鼓励“一带一路”沿线国家和地区将人民币作为主要的储备货币并投资中国金融市场。

（三）加快我国数字货币的推广力度

从全球范围看，中国人民银行的数字货币的研发测试走在了世界各中央银行的前列。中国人民银行数字货币项目始于2014年，其目标是替代现金货币M0。中国人民银行数字货币系统是基于D-RMB交易的资金转移系统，概括为“一种币（“D-RMB”或D币）、两类库（D-RMB的发行库和银行业务库）、三个中心（登记中心、CA认证中心和IBC认证中心）”。中国人民银行数字货币（DC/EP）采取人民币DC/EP双层运营模式，商业银行在中国人民银行账户系统开立数字账户，人民银行将数字货币发行给商业银行;社会民众在商业银行开立数字钱包账户，商业银行兑换数字货币给社会民众。2019年，中国人民银行的数字货币先行在深圳、苏州、雄安新区、成都及冬奥场景进行内部封闭试点测试，2020年10月，又增加了上海、海南、长沙、西安、青岛、大连6个封闭试点测试地区。数字人民币用于跨境交易，旨在保護我国的货币主权，无需使用SWIFT系统，可有效规避美国有关部门监控，减轻美国定向金融制裁的压力。

（四）建立我国的定向金融制裁机制

美国定向金融制裁体系完备，专业性强，相关法律条款庞杂，定向金融制裁的手段多样且不断创新，需要全面研究，密切跟踪其制裁手段，实时关注其制裁名单，积极应对美国定向金融制裁。我国是联合国安理会常任理事国，在执行定向金融制裁方面，可参考有关国家的成熟做法，建立健全我国定向金融制裁机制，提升反向制裁能力。2021年1月9日，商务部公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，我国将依据《国家安全法》等法律法规建立“不可靠实体清单”制度，对列入清单的组织和个人采取必要的制裁措施。2021年6月10日，第十三届全国人大常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，以维护国家主权、安全、发展利益和保护我国公民、组织的合法权益。按照中央全面依法治国委员会关于启动《反洗钱法》修订工作总体要求，2019年12月，全国人大常委会已启动《反洗钱法》的修订工作，中国人民银行已将《反洗钱法》的修订作为重点工作任务，建议借鉴有关法律法规，增加反洗钱域外管辖和反制措施的内容，以金融机构为节点扩大中国的域外管辖权。同时借鉴欧盟和法国的经验，针对美国域外管辖权的滥用，增加阻却和反制的内容，规定中国政府部门和司法机关不得承认和执行外国不当域外适用法律做出的行动，在华经营的外国企业必须遵守我国的法律制度，未经政府有关部门允许，不得执行美国域外管辖的定向金融制裁要求。通过不断健全定向金融制裁法律体系，不断积累实践经验，以进一步提升我国的定向金融制裁能力。

（五）提高金融机构洗钱风险防控能力

金融机构是防范洗钱风险的责任主体，境内金融机构需尽快建立结构完整、职责明晰的管理架构，健全洗钱和恐怖融资风险防控体系，将反洗钱义务落实到业务办理的各个环节，明确从金融机构高级管理人员到一线操作所有环节人员的反洗钱岗位职责，认真开展洗钱和恐怖融资风险评估，规范办理各项金融业务;通过建立以客户为核心的反洗钱监测分析体系，将可疑交易监测分析与客户尽职调查有机融合;金融机构境外分支机构要全面提升反洗钱合规意识，认真遵守所在国的反洗钱法律制度和监管要求。从事涉外业务的金融机构要全面熟悉定向金融制裁法规，借鉴瑞士信贷、德意志银行等国际大银行的成功经验，加大对定向金融制裁运行机制的研究，在办理国际结算业务时，借助官方和商业反洗钱黑名单数据库，详细审查交易对手是否是美国定向金融制裁名单上的企业和个人，不为列入制裁名单的企业和人员提供金融服务特别是美元结算服务;对于必须办理的特殊业务，尽量避开SWIFT系统使用人民币、欧元、日元、英镑结算，规避定向金融制裁风险。

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