浅析党报评论在城市治理革新中的作用

崔文佳

【摘    要】本文着眼于城市治理革新，认为治理对象精细化、治理主体多元化、治理过程交互化乃趋势所在。北京作为超大城市代表，以“接诉即办”为抓手，掀起了一场治理革命。其间，党报评论发挥了发现亮点、剖析问题、总结经验、阐释机理等重要作用，助力这一治理革新走向制度化。在推动城市治理体系和治理能力现代化的过程中，上接“天线”下接“地气”的党报评论还有很大的作为空间，进一步提升发现问题的敏锐性、分析问题的说理性、求解问题的参与性，将更好肩负起“党和人民耳目喉舌”的使命。

【关键词】城市治理;党报评论;接诉即办

近些年，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，成为大势所趋。相较于过去，这意味着一种质变，即强调社会多元主体参与城市治理，在城市生活的大事小情上，更加积极地听民声、汇民意、用民力。各大城市因地制宜地进行着探索，并积累了一定的有益经验。北京是首都，也是超大城市的典型代表，身先士卒、走在前列，于2019年开始推进“接诉即办”，即推行深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，以12345市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制。[1]“接诉即办”带动治理重心下移、资源下沉，表现出“民有所呼，政有所应”的鲜明特点，撬动了一场全面的城市治理革命。

回望“接诉即办”这一治理革新在北京落地生根的发展过程，作为公共领域基本要素的媒体发挥了不容小觑的作用。特别是党报，上接决策中心，下通社情民意，能够清晰地反映出机制运行的效用与不足。其中，评论文章以观点见长，表现出较强的说理性、思辨性、建设性，在“接诉即办”的推进中发挥了发现亮点、剖析问题、总结经验、阐释机理等重要作用。

一、城市治理革新的趋势

在经济社会发展相对落后的年代，一般城市都遵循着聚集资源、发展百业的规律。作为先发城市的代表，北京尝到了“聚集资源求增长”的甜头，也率先体会到了这一发展思路的副作用——“大城市病”。霧霾天气频发、老城环境脏乱、小区物业失管、交通拥堵严重等等问题堆积在“最后一公里”，成为矛盾冲突与风险隐患的一大来源，也在一定程度上妨碍着首都功能的发挥。

2014年2月26日，习近平总书记在视察北京后发表重要讲话，深刻分析了北京发展管理中矛盾和问题的根源，明确了北京“四个中心”的城市战略定位和建设成为国际一流和谐宜居之都的目标。自此，北京成为全国首个“疏解功能谋发展”的城市，同时开启了构建超大城市治理体系的探索。新语境下的城市治理至少体现出以下特点：

（一）治理对象精细化

城市建设遵循着“从无到有”“从有到精”的一般规律。多年来，北京一直在进行大规模的城市建设，高楼林立、道路宽阔、古建恢弘是很多人对这座城市的第一印象。但以宏观视角来看，这只是城市的“面子”，是城市治理的一部分。而真正的治理短板以及直接影响市民生活体验的，是城市的“里子”。在“和谐宜居”的导向下，治理对象要完成从大到小的切换，由高楼、大街转向胡同、小巷。为了将过去许多“不算事儿”的鸡毛蒜皮纳入治理范畴，政府部门开始制度革新，引导治理资源向基层倾斜，从而达致看得见、管得了、管得好的效果。

（二）治理主体多元化

在改革开放以前的“总体性社会”中，城市基层治理的形态为单位制，国家全面支配和控制着城乡居民的政治、经济和生活领域。[2]单位制解体之后，城市基层管理体制发生变革，但总体上还是政府“大包大揽”。但随着治理事项的多元化复杂化精细化，传统模式既不科学，也不实际。与此同时，民众的权利意识不断觉醒，参与城市治理特别是家门口治理的意愿持续加强。基于此，政府部门开始从“管理”向“治理”转变，强调相关工作的开放性和参与主体的多元化。也就是说，政府部门在基层治理过程中扮演的角色不再是唯一性和垄断性的，而是更像一个主导者，在履行自身责任的同时，引导居民等主体参与其中，形成一种合作态势。

（三）治理过程交互化

在以往管理者与被管理者的关系中，双方的沟通更多以通知、咨询等单向度的传播为主。在“条块分割”的管理体制下，沟通渠道存在分散、不畅等问题，且一些基层部门“权小责大”，在回应民生诉求时，存在心有余而力不足的情况。政治学认为，良好的国家治理是环绕着“公共性”这一价值中轴展开的。[3]这种“公共性”可被理解为“参与”，现实中着重于参与机制和公众基于该机制参与活动的过程。[4]这决定了政府部门与社会公众的沟通频次要大大增加，为公众搭建一个制度化的参与渠道，不断吸引公众参与到基层治理当中，已成为优化城市治理的重要方面。

基于对城市治理革新趋势的把握，北京明确基层成为城市治理的重中之重，开始想方设法引导相关部门目光向下、资源向下、人力向下，同时创造平台激发市民参与共治。这个过程中，“吹哨报到”模式被发掘，12345市民热线被重用，从而架起了一个帮助群众和企业快速便捷找到政府部门的桥梁，促成了一个“群众-顶层-基层-群众”的治理闭环。

二、党报评论参与城市治理革新的实践

作为公共领域的基本要素之一，主流媒体在“众人商量”的“多元参与”城市治理中扮演着重要的角色。党报评论本身就肩负着政策阐释、呼吁建言、引导舆论等重要使命，在这一变革中成为重要工具。以北京推进“接诉即办”为例，北京日报评论主要从以下方面发力：

（一）发现问题，呼吁改革

当前城市职能部门的组织架构是条块分割、各司其职，其优势在于方便明确各方的分内职责，但劣势在于，权责交叉地带容易沦为治理盲区。这在城市治理走向精细化的背景下显得尤为明显。群众反映的身边事看似不大，但解决起来可能牵涉多个单位、属地、部门，需要协力合办甚至特事特办。街道社区直接面对群众诉求，但由于权力有限难以调动更多资源，形成了一种“小马拉大车”的局面。而许多权力部门由于“身居高位”，很难发现一线问题。这种错配导致了很多问题是“管得了的看不见、看得见的管不了”。

在日常选题中，评论部关注到了这一现象，也多次呼吁解决。2016年，平谷区在处理一起环境问题时，主动将执法主导权下放到乡镇，方便其召集多个部门前来“会诊”，而且“事不完、人不走”。这一工作机制被概括为“街乡吹哨，部门报到”。评论部敏锐觉察到这一案例的启发价值——通过赋能一线基层治理单位，“吹哨报到”可以调整和再造属地管理体制，推进基层治理组织权责一致。[5]

在之后的诸多评论中，我们举一反三，以不同的城市问题为由头，详细阐述了传统城市管理体制的优势与劣势，分析了当前形势下城市治理课题的特点，阐释了治理供给与治理需求之间的不匹配。这种抽丝剥茧的案例分析与呼吁革新的舆论氛围，推动着“平谷经验”的传播，在一定程度上助力着“街乡吹哨、部门报到”机制的推广。

（二）肯定革新，解读亮点

“街乡吹哨、部门报到”机制在各区推广之后，2019年北京更进一步，引入了12345热线，提出了“闻风而动、接诉即办”群众诉求快速响应机制。如此一来，形成了一个“接诉-派单-办理-反馈-督查-排名”的闭环。

面对这一新鲜事物，从政府部门到社会公众，都需要一个理解和消化的过程。评论部策划了一系列文章，结合具体新闻事件，对这一革新的亮点进行解读。从政府部门的治理视角层面，评论指出，随着城市精细化治理走向深入，问题矛盾扑面而来。老百姓集中投诉的问题，就是民生的短板、治理的关键。政府部门以此为发力索引，将大大提升政策举措的效能。从作风建设的角度，评论指出，群众在哪里，我们的办公桌就该设在哪里。为人民服务，要的就是“串百家门”“知百家情”“解百家难”。落实“接诉即办”的过程，其实就是践行“以人民为中心”的发展理念的过程。

当然，在看到亮点的同时，评论也为初生的新机制提出了建议，认为政府部门在“接诉即办”的过程中，既要就事论事、一事一议，更要举一反三、标本兼治，善于从个案中找出共性问题，充分发挥主观能动性，尽可能把工作做在前头，避免了“东一榔头、西一棒槌”。这样的谏言思路，与后期政府部门追求的“未诉先办”不谋而合。

（三）提炼总结，阐释机理

制度创新要经由实践检验，层出不穷的社会问题，是“接诉即办”机制的试金石，也是提升契机。而随着制度定型，2021年10月，“接诉即办”以立法的形式确定下来。这是固化改革创新实践成果的必然要求，是保证重大改革于法有据的现实需要。

这一阶段，党报评论开始跳出一时一事的局限，而是以大历史观来提炼总结、阐释机理。我们在评论文章中系统梳理近些年北京之治的实践，认为从“街乡吹哨、部门报到”引领基层治理创新，到强化12345市民热线回应督办机制，再到以“闻风而动、接诉即办”快速响应百姓需求，这背后的城市治理思路是一以贯之且愈发清晰完善的，即重心下移，资源下沉，让基层成为治理的枢纽。这种本质性的分析，让人看到了北京城市治理的方向，也引导着更多部门自我省思，补上了服务群众的“最后一米”。

与此同时，评论也对新的情况提出优化建议。比如，除了12345热线平台，日常积累的大数据、走访调研的反馈、网上网下的吐槽等等，都值得被重视。与此同时，政府部门要强化与群众互动的质量和效率，不忽视任何一个微小诉求，否则“光听不做，不满更大”。这种适时的“提醒”，有助于相关部门进一步优化考核机制，倒逼服务链条上的每一个主体都各尽其责，将“精细化”落到实处。

三、党报评论提升谏言效能的建议

在可以预见的未来，城市治理相关工作将朝着科学化、精细化、智能化的趋势继续演进。这个过程中，政府部门将更多聚焦公共事务，而在基层倡导多元参与和共建共享，追求一种政府、市场、社会、公众共治的协同合作。就北京来说，以“接诉即办”为代表的治理革新相當于完成了“破题”，未来还将继续保持动态调整。在前一阶段发挥了重要作用的党报评论，未来依然存在很大的作为空间。

（一）进一步提升发现问题的敏锐性

人们对于美好生活的定义是随着社会发展而不断变化的，而每一次变化势必衍生出相应的民生需求。当这种需求在既有条件下难以获得回应或满足时，矛盾就会产生。特别是随着利益的分化、观念的多元，未来的民生诉求将愈发精细化、个性化。新闻媒体被寄予了重要的“瞭望”功能，党报评论更要提升嗅觉的敏感性，善于从新闻报道中找到苗头性的治理问题，以及启发性的工作方法，抽丝剥茧、提炼本质，为相关部门完善治理体系提供启发。这首先需要评论编辑拓展选题来源，全面关注主流媒体、网络媒体、社交媒体等发声平台，打捞那些微小但有价值的声音。

（二）进一步提升分析问题的说理性

从趋势来看，近些年的治理革新已经解决了一批好解决的民生问题，剩下的都是硬骨头，普遍带有综合性特点，如权责混杂不清、历史因素众多、新旧需求交织等。从治理角度来看，这些问题难以一事一议、一办即成，往往需要深入分析、创新机制。新闻报道更多承担着提出问题的作用，而评论是以详细叙事、严密逻辑、明确观点共同构成的一种新闻体裁。[6]这种特点在分析城市治理问题时很有用武之地，即便是一家之言，亦可起到帮助政府部门加深对基层的理解，从而助推解决问题的作用。

（三）进一步提升求解问题的参与性

党报相对容易接近决策权力中心，也比大多数组织更容易了解社情民意。如今的治理模式下，呼唤上下同欲、携手攻坚，党报的沟通协调使命更为突显。在治理参与方面，需要进一步拓展沟通渠道，充分承载公众剧增且多元的治理诉求。以北京日报为例，目前已发展成为了一个集合报纸、客户端、公众号、短视频等多平台于一体的媒体矩阵，从而可以更加充分地反映民众呼声。评论也应当通过约稿、访谈等方式吸纳更多鲜活的声音、一线的声音，引导更多人去思考和求解城市治理难题。

总的来说，媒体对于城市治理的影响呈现出两种形式：一是自上而下，将政府部门的决策传播出去，提升市民的知晓度与配合度;一是自下而上，将民众的利益诉求表达出来，呼吁政府部门予以解决或为政府部门决策提供参考。目前的城市治理变革，重点在基层、关键在民生，与民众的利益关联更加直接，因而媒体的协调作用表现得更加突出。党报评论不仅是问题的提出者，也是工作的推进者、监督者。以思想的锐度来冲破众声喧哗，评论方才不负“党报旗帜”之名。

注释：

[1]政协北京市第十三届委员会第三次会议名词解释[DB/OL].http：//www.bjzx.gov.cn/ztzl/zxqh/zxh2020

/mcjs202001/202001/t20200113_27464.html.2020-01-

13.

[2]孙立平，王汉生，王思斌等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994（02）：47-62.

[3]张凤阳.公共性的理念与现实——以古典共和治国纲领为中心的政治文化分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016（03）：5-13.

[4]李友梅，肖瑛，黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越[J].中国社会科学，2012（04）：125-139.

[5]吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J]. 云南行政学院学报，2019（03）：5-12.

[6]周涛.融合场域下新闻评论的价值坚守、发展嬗变和路径探索[J].视听界，2021（06）：69.

（作者：北京日报评论部编辑）

责编：周蕾