省域尺度农用地整理重点工程布局研究——以广东省为例*

吴家龙，杨淇钧

（1.广东省土地开发整治中心，广州 510635；2.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083；3.华南农业大学资源环境学院，广州 510642）

0 引言

长期以来，我国面临着人均耕地较少，耕地质量不高，部分耕地退化严重，耕地后备资源不足的困境[1]。同时，经济迅猛发展导致的工业化和城镇化进程加快[2]，非农建设用地的扩张难以逆转，耕地保护压力大，土壤资源承载量大与粮食增产的矛盾日益突显[3-4]。广东省处于华南热带亚热带红壤区，生物、水热条件优越，地形多样，生产潜力大[5-6]。同时，广东省也是工业化和城镇化发展最迅速的地区之一，非农建设用地需求量大，土地资源的供需不平衡矛盾日益加剧。土地整治是保护和合理开发利用土地资源的重要手段[6]，土地整治重点工程布局作为省级土地整治规划的重要组成部分，在指导规划区内土地整治活动和实现规划目标方面起到关键作用，合理、可行的重点工程布局方法有利于提高土地整治规划质量及编制效率。农用地整理是土地整治的重要内容之一。为提升土地生产力、保障粮食安全、保护生态环境，并结合《全国土地整治规划（2016—2020年）》等相关规划及广东省实际，选取高标准农田建设、垦造水田和基塘整治为农用地整理的重点工程。

文章以广东省现阶段土壤资源状况和土地资源利用潜力分析为基础，以布局广东省“十三五”时期高标准农田建设、垦造水田和基塘整治重点工程为例，从宏观层面研究土地整治重点工程布局，揭示广东省农用地整理潜力分布特征，明确重点区域划分、重点工程布局及建设规模。并根据国家相关政策要求和广东省实际，分别提出粮食主产县基本农田建设示范工程、垦造水田集中区示范工程和珠三角基塘综合整治和文化提升重点工程，且明确其范围、规模和重点建设内容。以期为省域尺度的不同区域、不同建设条件下的土地整治重点工程布局提供理论支撑。

1 研究区与数据

1.1 研究区概况与数据来源

广东省地处中国大陆最南部，陆地范围位于北纬20°09＇～25°31＇、东经109°45＇～117°20＇，属于东亚季风区，从北向南分别为中亚热带、南亚热带和热带气候，光、热和水资源丰富。广东省陆地面积1 797.17万hm2，约占全国陆地面积的1.87%。截止目前，全省共有21个地级市，20个县级市，34个县，3个自治县，64 个市辖区。地貌类型复杂多样，有山地、丘陵、台地和平原，其面积分别占全省土地总面积的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%。根据2015年广东省土地利用现状数据，全省农用地共计1 497.29万hm2，占土地总面积的83.31%，其中，耕地261.59 万hm2，占农用地面积的17.47%。广东省自然状况数据来源于《广东省统计年鉴-2017》，土地利用现状数据采用2015 年广东省土地利用现状变更调查数据；农用地整理潜力原始数据来源于《广东省土地整治规划（2016—2020年）》。

1.2 研究方法

采用定性与定量相结合、宏观与微观相结合、传统方法与GIS空间分析技术相结合，以定量为主，定性为辅，多学科交叉融合的研究方法。在广东省农用地重点工程潜力数据空间分析中，选取自然间断点分级法（Natural breaks）[7-9]，基于ArcGIS 平台建立研究区农用地整理潜力数据库，利用其空间分析工具，划分潜力等级，直观表征潜力分布特征；在广东省农用地整理重点区域和重点工程规划中，具体定性分析研究区政策与实际情况，响应国家和省级战略决策，提升拟设定的重点工程内涵与意义，基于数据统计和空间分析中间成果划分重点区域、布局重点工程、确定建设规模。技术路线图如图1所示。

图1 研究技术路线

该研究以县（市、区）为单位，按照高标准农田建设、垦造水田建设和基塘整治等3 个农用地整理方向，测算广东省“十三五”时期农用地整理潜力。计算方式如下。

（1）高标准农田建设潜力评价方法：根据不重复投资的原则，全省已开展过的高标准农田建设的农田，不纳入此次高标准农田建设范围。故此次高标准农田建设潜力为：

式（1）中，GBQL 为高标准农田建设潜力；XHJBNT 代表广东省永久基本农田划定成果中的新划入的永久基本农田；GHJBNT代表广东省土地利用总体规划中确定的基本农田包括保留现状的基本农田；ZBNYD代表基本农田周边的且不在允许建设区范围内的耕地和可调整园地；KCNT代表全省已经开展过的且未超过有关工程建设标准规定的使用年限的土地整治项目的农田。

（2）垦造水田建设潜力：先在省域范围内剔除坡度≥25°的区域，再对纳入评价区域的旱地进行新增水田开发适宜性评价。指标的选取和优化采用专家咨询法，结合水田的影响评价因素，初步选取水源距离、水量、坡度、高程、剖面构型、土壤质地、有效土层厚度、连片性、田面坡度、有机质含量和pH 值等11 个指标，通过频数分析对专家咨询，最终选择水源距离、坡度、土壤质地和有效土层厚度等4 个指标，建立评价指标体系，确定指标权重。依据《农用地质量分等规程》（GB∕T 33469-2016）华南区的分级和赋分标准，对评价指标进行分级。由此建立新增水田开发适宜性评价综合分值的数学模型，采用自然间断法，将新增水田开发适宜性等级分为最适宜、中等适宜、勉强适宜和不适宜，其中最适宜和中等适宜区域面积之和，即为垦造水田建设潜力面积。

（3）基塘整治潜力：采用ArcGIS 聚合分析法，结合广东省各县区基塘面积和分布的调研成果，将集中连片面积66.67 hm2以上的基塘面积作为整治潜力面积。

2 结果与分析

2.1 农用地整理潜力分级

根据农用地整理原始数据，广东省各县（市、区）高标准农田建设潜力在0.004 7 万～6.363 6 万hm2，垦造水田潜力在0.002 2 万～1.069 6 万hm2，基塘整治潜力在0.101 6 万～2.343 1 万hm2。利用自然间断点分级，将3个类别的农用地整理潜力分别划分为3个等级，一级到三级代表潜力由高到低排列。分级标准见表1，再依据分级标准，确定各县（市、区）农用地整理潜力等级，结果见图2～4。

表1 广东省农用地整理各类型潜力分级标准 万hm2

2.2 农用地整理潜力空间分析

根据潜力面积和分级结果（图2～4），分区域和地级市对各类型潜力的各级面积进行统计（表2）：如图5 所示，高标准农田建设潜力方面，一级潜力区聚集于粤西和粤北，规模分别为15.56 万和4.95 万hm2，总规模为20.51 万hm2，占总潜力面积18.27%；二级潜力区主要分布在粤北（27.62 万hm2）、珠三角（20.75万hm2）和粤西（11.65万hm2），合计规模为61.39 万hm2，占总潜力面积54.68%，是其最主要构成部分；三级潜力区在各区域均有分布，规模在3.13 万～11.19 万hm2不等，合计规模为30.36 万hm2，占总潜力面积27.04%。

表2 广东省农用地整理潜力分级统计 万hm2

图2 广东省高标准农田建设潜力分级

图3 广东省垦造水田潜力分级

图4 广东省基塘整治潜力分级

图5 广东省高标准农田建设潜力分级统计

如图6所示，垦造水田潜力方面，一级潜力区聚集于粤西和粤东，两地区规模均为1万hm2左右，合计规模为2.01万hm2，占总潜力面积14.87%；二级潜力区和三级潜力区分别在各区域均有分布，粤北和珠三角规模相对较大，两区域的二级、三级潜力分别为2.40万和1.30万hm2左右，而粤西和粤东规模不到前者的70%；二级潜力区合计规模为7.35万hm2，占总潜力面积54.04%；三级潜力区合计规模为4.24万hm2，占总潜力面积31.18%。

图6 广东省垦造水田潜力分级统计

如图7 所示，由于基塘的分布具有地域性，只涉及珠三角地区，一级潜力区分布于佛山市、江门市、肇庆市、中山市和珠海市5 个地级市，其中佛山市（5.37 万hm2）、江门市（4.03 万hm2）规模最大，合计规模为15.58 万hm2，占总潜力面积63.48%，是其最主要构成部分；二级潜力区在除深圳市、中山市和江门市的6 个地级市均有分布，规模在0.71 万～1.88 万hm2不等，合计规模为6.43 万hm2，占总潜力面积25.82%；三级潜力区主要分布在江门市（2.63 万hm2），在其余各地级市规模较小或没有分布，合计规模为6.34万hm2，占总潜力面积10.70%。

图7 广东省基塘整治潜力面积分级统计

综上所述，高标准农田建设和垦造水田的一级潜力区分别涵盖全省4 个县（市、区），面积占比不足20%，而二、三级潜力区占比较高，分布较广，说明全省大部分县（市、区）均有此两类农用地整理潜力，但规模相对较小，聚集程度不高；基塘整治的一级潜力区涵盖珠三角5 个地级市，面积占比超过60%，规模相对较大，聚集程度高。

2.3 广东省农用地整理重点区域划定

划定重点区域是进一步细化重点工程布局区域的定性分析手段。结合《全国土地整治规划（2016—2020 年）》划定的广东省农用地整理重点区域、耕地集中连片分布的产粮大县及全国高标准农田建设示范县等区域的分布，综合考虑整治潜力大，集中连片程度高，非农建设用地类型对区域分割少等因素，确定广东省农用地整理重点区域。涵盖珠三角、粤东、粤西、粤北4 个区域，共涉及14 个地级市的55 个县（市、区）（图8）。

图8 广东省农用地整理重点区域分布

2.4 农用地整理建设重点工程布局

根据国家粮食安全战略和高标准农田建设需要，在农用地整理重点区域范围内，选取《广东省农业现代化“十三五”规划》划定的年产量超10 万t 的优质水稻大县（市、区），依据高标准农田潜力测算结果，在所选出县（市、区）范围内，将每个地级市高标准农田潜力最大的县（市、区）及大于2 万hm2的县（市、区）确定为项目区，最终设定惠州市、江门市、肇庆市等14个地级市的16个县（市、区）为粮食主产县基本农田建设示范工程建设范围。布局区域高标准农田建设潜力合计40.91 万hm2，结合实际情况和“十二五”时期各地级市高标准农田建设项目的平均完成率（79.00%），确定该重点工程规模为32.32 万hm2。为满足国家“占优补优、占水田补水田”的占补平衡要求和耕地提质改造需要，在农用地整理重点区域范围内，依据垦造水田潜力测算结果，选取位于一级、二级潜力区范围内的县（市、区），设定惠州市、江门市、潮州市等9 个地级市的20 个县（市、区）为垦造水田集中区示范工程建设范围。布局区域垦造水田潜力合计7.58 万hm2，参考“十二五”时期类似重点工程完成率（79.00%），确定该重点工程规模为5.99 万hm2。为加强桑基鱼塘的保护，维护桑基鱼塘生态循环系统的基本功能，促进桑基鱼塘资源可持续利用，优化生态环境，传承发展传统农耕文化。设定珠三角基塘综合整治和文化提升重点工程。基塘整理重点工程区域的确定遵循具有平原特色的原生态桑基鱼塘；保持桑叶养蚕、鱼塘养鱼、蚕沙喂鱼的生态农耕模式；连片面积在33.33 hm2（500亩）的原则。通过实地调研和专家咨询，确定佛山市和中山市为珠三角基塘整治和文化提升重点工程建设区域。综合考虑该重点工程地域特色和生态型土地整治的特殊性，参考以往基塘整治项目的实施情况，确定该重点工程建设规模为0.60万hm2。拟布局的重点工程的工程范围、规模和重点建设内容如表3所示。

表3 广东省农用地整理重点工程

3 讨论与结论

3.1 以往重点工程实施情况对重点工程布局的影响

工程布局集中问题是影响该研究重点工程布局主要问题之一。重点工程对于土地整治规划的主要作用是指导土地整治活动的实施和支撑规划所确定的任务[10]，规划者通常基于土地整治潜力分布情况对其进行分区与布局[11-13]，由于自然地理空间分异特征，潜力分布往往会出现聚集效应[14-15]，因此，工程布局易优先考虑潜力较高、集中连片的区域，从而易导致工程布局集中问题。区域工程规模过大带来的边际效益和递减效应将降低工程效率。该问题的实质是重点工程“示范”作用和“支撑”作用的失衡，土地整治重点工程布局应在保证一定工程规模以支撑规划任务的基础上，考虑其以点带面的示范和指导作用。以往重点工程的完成情况是确定该研究重点工程规模的重要参考。重点工程规模通常根据土地整治潜力大小确定，由于土地整治的复杂性，往往需要对工程布局区域的潜力求和结果进行修正，以确保工程规模切实可行。在此过程中，以往类似的工程实施情况成为重要参考。例如，广东省“十二五”时期的农用地整理重点工程相对完成率为79.00%，其内容为高标准农田建设，与该研究基本农田建设示范工程和垦造水田集中区示范工程的工程内容较为相似，故该研究将79.00%作为潜力求和结果修正系数。

3.2 潜力空间分析对重点工程布局的影响

潜力测算是土地规划编制的一项前期工作[16]，测算结果通常是规划编制的重要定量依据，其在土地整治规划的规划任务确定、划分重点区域、布局重点工程等方面发挥重要作用。该研究选用的潜力原始数据以县（市、区）为统计单元，包括高标准农田建设、垦造水田和基塘整治等3个方向的潜力，利用自然间断点分级法[7]，将其按照规模大小划分为3 个等级，以此得到全省农用地整理潜力分级结果，再结合潜力数据对潜力分布情况进行空间分析，表征不同农用地整理方向的不同潜力分布。潜力空间分析是布局重点工程的主要依据之一[17]。例如，该研究依据潜力空间分布形态设置了两个“以点带面”的示范型重点工程：设定的垦造水田集中区示范工程选取了农用地整理重点区域内垦造水田潜力等级为一级和二级的县（市、区），珠三角基塘整治和文化提升重点工程选取了实际情况较好的基塘整治潜力为一级的4 个县（市、区），并分布基于潜力确定工程规模。可见，潜力空间分析是重点工程布局的基础性工作，为规划编制提供主要定量依据。

3.3 重点工程布局的路径

土地整治规划是土地整治活动的基本依据和行动指南[18]。从规划体系结构来看，中国土地整治规划体系涵盖国家、省、市、县4 级，省级规划在落实全国规划、指导省域土地整治建设中发挥承上启下的作用[19]。作为土地整治规划重要组成部分，土地整治重点区域和重点工程布局则是指导规划区内土地整治活动和实现规划目标的执行方案。农用地整理是土地整治的主要内容之一，是保障粮食安全、保护生态环境、为建设用地提供储备指标等方面的重要抓手。农用地整理所涉及的高标准农田建设规模、土地整治提高耕地质量和补充耕地数量等，是国土管理部门最主要的管控指标[20]。因此，农用地整理是土地整治规划的基础，是其首要组成部分。我国已编制实施了3轮土地整治规划，颁布了市（地）级、县级土地整治规划编制规程等行业标准，构建了政府组织、专家领衔、公众参与、上下衔接的规划编制方法体系，积累了大量规划编制和实施的经验[18-21]。但如何布局土地整治规划的重大、重点工程，目前暂无统一方法，该研究将土地整治重点工程布局路径梳理为政策与实际情况分析—空间布局—建设措施3个步骤，以回答重点工程“做什么—在哪里—怎么做”关键问题。

梳理设定依据是确定重点工程的基础，包含国家和区域重大发展战略与规划、区域土地利用中的重要问题两个方面。一方面，土地整治规划是实施土地利用总体规划的专项规划，是土地利用总体规划的细化、补充和落实，同时又必须遵循国家规划安排，与相关行业规划进行衔接[19-22]。例如，《全国土地整治规划（2015—2020 年）》提出的“十三五”期间建成2 666.67 万～4 000.00 万hm2高标准农田任务，与《中华人民共和国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》《全国高标准农田建设总体规划》保持一致，其建设用地整理布局安排亦符合《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》要求。该研究基于研究对象与规划期考虑，在国家层面选取了《全国土地整治规划（2015—2020 年）》及自然资源部高标准农田建设相关文件，在省级层面规划选取了《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《广东省土地利用总体规划（2006—2020 年）》及土地、农业、生态保护等领域省级规划与文件，利用“高标准农田”“耕地质量”“生态保护”“特色农业”等一系列相关词汇，对选取资料进行逐一检索，最后对检索结果进行梳理得到国家和区域重大发展战略与规划方面的设定依据。另一方面，解决区域经济区开发、生态环境保护等土地整治活动中出现的土地利用中重大问题是重点工程主要目标之一，摸清研究区实际情况对保证重点工程布局科学性有重要作用。该研究通过对珠三角桑基鱼塘的历史与现状分析，在基塘整治方面提出设立珠三角基塘整治和文化提升重点工程。

空间方位与规模是重点工程布局的核心问题，主要依据是土地整治潜力、相关规划区划及研究区实际情况。该研究以3类农用地整理潜力为基本依据，根据高标准农田建设潜力和《广东省农业现代化“十三五”规划》划定优质水稻大县（市、区）确定粮食主产县基本农田建设示范工程区域与规模；根据垦造水田潜力确定垦造水田集中区示范工程区域与规模；根据基塘整治潜力和珠三角桑基鱼塘开发保护实际情况，确定珠三角基塘整治和文化提升重点工程区域与规模。提出建设措施是对拟设定重点工程内容与方向的进一步把控，通过安排各项具体建设内容，确定建设标准，明确各分区的建设任务，并按照划分的各整理区片，安排土地平整、农田水利、道路等基础设施建设的具体方案。

3.4 “十三五”期间重点工程实施情况

2020年是“十三五”的收官之年。《广东省土地整治规划（2016—2020年）》中的高标准农田建设规模为69.73 万～95.26 万hm2，是约束性指标。目前，广东省高标准农田建设已完成规划期任务。“十三五”期间广东省高标农田建设规模超过了全省高标准农田建设一级、二级潜力区规模总和（81.90万hm2）。目前，广东省已动工垦造水田项目共2.20万hm2，其中已完工2.03万hm2，超额完成全省在2020年底前垦造水田2.00 万hm2的任务，完成量与全省垦造水田一级潜力区规模（2.01 万hm2）相当。基塘整治规模在《广东省土地整治规划（2016—2020年）》中为预期性指标，目前已知开展的仅为佛山珠三角基塘农业系统保护区建设一例，位于西樵山西南侧，包括基塘农业恢复重建区、基塘农业生产保护示范区、基塘文化宣教展示区和管理服务区和自然山水保育区，总规模为710.6 hm2。

4 结论

广东省大部分县（市、区）高标准农田建设和垦造水田潜力规模较小，聚集程度不高；基塘整治潜力全部位于珠三角，规模较大，聚集程度高。广东省“十三五”时期宜于惠州市、江门市、肇庆市等14个地级市的16个县（市、区）布局粮食主产县基本农田建设示范工程，规模为32.32万hm2；宜在惠州市、江门市、潮州市等9个地级市的20个县（市、区）布局垦造水田集中区示范工程，规模为5.99万hm2；可在佛山市和中山市布局0.60万hm2的基塘整治和文化提升重点工程。