社区弹性管理：研究现状与中国实践

何 晴，程 瑜，周四娟，王安琪，邹冠炀

(1.广州中医药大学公共卫生与管理学院，广东 广州 510006；2.中山大学社会学与人类学院，广东 广州 510275)

社区弹性是指社区在面对灾难与风险等不确定性因素时仍得以保持其基本功能与状态的一种能力，是从非常态化迅速恢复、转化为常态化的能力，也是在遭受外来压力时社区进行自组织、自适应、自我恢复、自我学习与提升的过程。社区弹性强调基层“自组织”的力量，有利于提高社区风险防控管理水平、推进社会治理现代化、为社会治理共同体的建设提供强有力的支撑。本文在系统分析国内外社区现有弹性相关理论及实践的基础上，以新型冠状病毒肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件为例，阐述我国社区在新冠疫情防控中的弹性管理经验，由此进一步探讨弹性社区建设的具体思路，以期为后疫情时代我国社区弹性管理能力的优化升级提供参考。

1 相关概念

1.1 弹性的定义

“弹性”一词最早应用于物理学和机械学等科学领域，原意为在外力作用下发生形变的物体，收回外力后可以自主地恢复其本身的大小与形态的特性，即该对象在恢复过程中具有迅速响应、有效抗压、及时恢复的特点[1]。伴随着经济社会的发展，这一工程概念逐渐被引入生态学中，被看作是“自然系统对生态系统变化的响应的持续性”。来自加拿大的生态学家霍林最先在生态学研究领域中引入弹性(韧性)概念[2]。加拿大灾害学家蒂默曼同样在进行天气和气候变化的灾害预防和控制研究时首次提及社会系统弹性(韧性)。随后，弹性(韧性)这一概念被广泛应用于社会生活领域中，例如职业生涯与发展、信息整合与管理、应急响应与处置等[3]。

1.2 弹性社区的定义

1881年，“社区”一词首先由德国社会学家Ferdinand在对人类群体生活领域进行研究时使用，“社区”概念在其出版的《Gemeinschaft und Gesellschaft(共同体与社会)》中被界定为“由具有共同的风俗习惯和价值观念的同质人口组成的，关系紧密的社会组织、团体或共同体”[4]。费孝通将“community”引入国内并将其翻译为社区，即由聚集在某一地域里的若干社会群体(家族、氏族)或社会组织(机关、团体)所组成的一个在生活上相互关联的庞大集体[5]。而“弹性社区”的概念则是由美国学者佩顿最先提出，自此，弹性的观点及视角开始被引入社区研究领域之中[3]。此后大部分学者认为“弹性社区”可以被定义为在面对灾害时，迅速调配集中各类资源，最大限度地降低灾害所造成的各种影响，并且通过应灾学习，有效地提高适应变化水平及能力的社区，同时这些能力也需要在长期的积累和不断的实践中提升。近些年来，学术界逐渐认识到促进社区未来可持续发展的最为之有效的方式方法，就是建立健全强有力的、健康活力的具有弹性的社区，使其能够有效地抵御灾害并从中及时恢复[6]。

2 社区弹性模型的研究现状

实际上，弹性社区的构建涉及到多方面的问题，需要综合、系统地考虑社区内的各种因素和它们之间的相互作用。诚然，目前并没有规范统一的固定标准进行社区弹性的构建和测量[7]。

2.1 国外研究现状

一方面，通过实践调研和演绎归纳的方法，国外专家学者从多角度、多方面对弹性社区展开研究。Bruneau等学者将弹性细化为多个相互关联的维度：技术、组织、社会和经济，提出社区弹性是社区减轻灾害所造成影响的一种能力[8]。此外，Kai-Yuan Ke等人认为在危机中个人要学会快速反应、保护自己、互相帮助，且要同学校、企业、非政府组织、非营利组织和志愿者团体等合作[9]。Laurien等从社区的精神层面分析新冠肺炎对居民的负面影响[10]；Sadeka等从个人、家庭、社区方面由小到大地进行备灾领域的探索[11]；Iturriza等从培养城市利益相关者对天气及气候变化的认知和理解、提高社区防灾抗灾意识的角度展开研究[12]。

另一方面，以数理统计和实践应用为基础构建的弹性社区管理模型在国外的发展较为成熟。Cutter等学者提出DROP(Disaster Resilience of Place Model)灾害弹性模型[13]，并进一步构建社区弹性基准测量指标BRIC(Baseline Resilience Indicators for Communities)，涵盖社会、经济、制度、基础设施弹性和社区资本等指标[14]。另外，Norris通过对居民打分，依据分数的平均值建立起社区适应干扰的网络型能力模型[15]。还有社区灾害弹性框架CDRF(Community Disaster Resilience Framework)、社区灾害弹性指数CDRI(Community Disaster Resilience Index)、弹性矩阵框架RMF(Resilience Matrix Framework)等。

2.2 国内研究现状

国内部分专家学者对国外的弹性社区管理理论与案例进行了研究。唐庆鹏梳理了国外弹性社区灾害管理，从弹性社区的概念特征、价值功能和弹性社区构建与评估的开展情况进行了介绍[16]。栗立帆以国外近30年的弹性城市评价指标体系为研究对象，提出我国弹性城市的构建应该首先根据具体的自然和人文条件，划分不同的研究区域等观点与建议[17]。陈洛奇通过对波士顿的滨水社区进行研究，深入探讨滨水社区如何在水害的威胁面前做出正确、积极与及时的响应与举措[18]。

在近些年里，国内学者也展开了多角度的弹性社区研究。韩东松等学者提出利用智能系统与智慧技术构建弹性社区灾前规范预防、灾中迅速应急、灾后有效恢复的全方位、全阶段、全过程的防灾应灾体系[19]。陈文玲等以某市某社区为研究对象，通过开展一系列实证调查发现，居民共同体意识对社区应急救援工作的展开产生一定的影响[20]。陈玉洁从制度转型、地方政府、经济发展、社区服务、社会与个人5个方面的基层动力着手，以沈阳铁西区为研究样本，对当地社区弹性形成原因及要素进行分析，并从社会弹性、经济弹性、制度弹性、物质弹性的维度提出增强该社区弹性的策略[21]。党亚飞等学者从农村协商治理单元为切入点，主张组织弹性和规则嵌入是协商单元拥有一定弹性的关键因素[22]。

2.3 小结

综上，国内外学者从理论与实践的不同角度开展研究，对于社区弹性管理有相应的探索与分析，为今后弹性社区的建设奠定了扎实的理论与实践基础。国外学者围绕社区弹性的研究主题，已经形成了不少典型的理论成果与实践案例，其中包括了一系列丰富的社区弹性模型和指标测量评估体系。然而，因为相关概念较为宽泛，大多难以实际地推广到社区。另外，现阶段由于研究的时间、地点、方法、工具等因素各异，不同专家学者所提出并构建的具体模型与指标测评体系也不同，缺少普适的、绝对权威的模型及指标体系。相比之下，国内针对社区弹性展开的探索时间相对较短，相关理论的起步与发展较晚，缺乏较为成熟的研究范式。同时，就整个应对外部冲击力的过程来看，阶段性的研究相当不足，尤其是对于冲击力过后的阶段，研究甚少，加上所考虑的因素缺乏全面性，往往导致相关理论与实践过于单一。因此，提升弹性社区管理能力与水平必须通过实证研究，因地制宜地逐步构造起与当地实际情况和所面对危机及挑战相匹配、相适应的模型体系。

3 我国应对新冠疫情防控的社区弹性管理实践

基于我国社区的实际情况，结合国内外弹性社区研究现状，本文进一步以新常态下(即应急与常态化防控相结合)新冠疫情防控为例，对我国社区在疫情防控中的弹性管理经验进行阐述(见图1)。

图1 社区弹性管理模型

3.1 探索多元联动社区治理

我国社区通过积极探索多元联动治理，形成了社区场域内具有联动主体多、联动范围广特点的联动网络，打造了资源共享、优势互补、分工合作、平等和谐的伙伴治理关系与趋近良性的国家-社会关系。而这些关系也是建设在确保基本的服务、保障、教育、安全等功能的基础上，能够进行风险预测、准备、反应、适应及事后恢复、学习，并自我成长的弹性社区的必要条件。

国内“ACT”防控模式在疫情初期得到了世卫组织的高度认可。该模式诞生于深圳市福田区侨香社区，“A”(Administration)，即强调党委政府的严密部署。疫情暴发，当地通过成立防疫指挥部临时党委，组建多个临时党支部和多支党员先锋队伍的方式，使防控工作得以迅速而有效地进行。“C”(Community Health Service Center)，即来自社区健康服务中心(社康中心)的卫生保障。深圳市社康中心通过组建专业人才队伍，发挥专业技术能力，有序开展预检分诊、入户测温、核酸检测等基本工作，确保社区防控工作的有效进行。而“T”(Trinity Mechanism)，则代表社康医务人员、社区工作者、社区民警三位一体组建的工作模式。当地在基层治理共同体理念的引导下，通过广泛组织动员志愿者、小区物业、企业单位等多主体的参与，致力于打造与完善“党建引领+专业保障+多元参与”的全链条社区联动治理体系[23]。

3.2 发挥社区多元主体作用

政府、卫生和社会系统3个主体存在于社区单元中，街道办事处代表了社区中的政府系统，在社区疫情防控工作中立足大局，积极联系社区内卫生系统与社会系统，以街道(乡镇)和社区(村)干部、社区卫生服务中心和家庭医生为主要力量，鼓励居民和志愿者等社会力量的积极广泛参与，切实将防控任务落实到位、防控责任落实到人。社区卫生系统囊括了社区卫生服务中心和卫生服务站，肩负着特殊时期常规医疗的保障工作、与卫生部门及时沟通、疫情直报、疫苗管理、消毒、隔离防护的责任。社会系统涵盖社区民警、物业、社工、志愿者、生活于此社区内的家庭或个人等主体。社会系统内形成了温馨相处、有困难时互帮互助的人文关怀氛围，危难发生时，发挥邻里互帮互助的力量，集整个社区的智慧与合力共渡难关。

国内“三人工作小组”社区防控模式由广州首创并逐步推广，该模式囊括街道(居委)、社区卫生服务中心(卫生院)、公安(派出所)的工作人员[24]。在对社区进行整体规划部署下，安排每一位街道(居委)人员带领一个“三人小组”团队入户开展工作，具有针对性地与每一户居民进行沟通，了解其居家生活情况与身心健康状况。社区卫生服务中心(卫生院)人员通过上门走访，观察并记录社区居家人群健康情况，排查并协助转运有可疑症状的受访者及时就诊。公安(派出所)人员协助入户和安全引导工作，为街道(居委)与社区卫生服务中心(卫生院)人员的工作提供大力支持。

3.3 重视“平战结合”常态化

此次疫情防控中，各地始终坚持“平战结合”理念，做到了“平时”重视管理，“战时”有秩应对，“战后”稳步恢复，实现社区灾前准备、灾中反应和恢复以及灾后成长。从防控经验来看，政府、卫生、社会系统三者间的动态关系构成了整个社区系统，在“平时”，政府承担着社区管理、动员宣传和物资储备等工作，社区卫生系统提供基本的常规医疗服务，社会系统则保证社区的安全及正常运转。“战时”，各地政府通过“线下+线上”的立体布防，与多方力量联合协作，着力落实各方责任；并做好弱势群体援助等工作。社区卫生系统内防扩散，做好轻度感染人群的基本医疗救助和社区的预防管理；社会系统则承担着外防输入的重任、协调社区秩序、安抚居民的情绪及帮助隔离人群维持正常生活。“战后”，政府就疫情防控相关知识开设再培训课程、跟踪社区抗疫绩效，对相关人员、硬件、软件进行补贴；社区卫生系统对本次抗疫的科学理念与方式方法进行分析与总结，为未来可能出现的突发公共卫生事件做好准备；社会系统做好后续的整理工作，并积极提升居民科学素质与健康素养。

上海明确提出以“平战结合”为目标，积极推进当地社区弹性管理能力建设与优化工作。基于社区共治理念与模式，发展能够借助内部与外部资源以有效抵御危险，并从有害影响中迅速得到恢复的，具有可持续发展特点与能力的弹性社区，以筑牢自组织、自适应、自我恢复的社会基础，提升镇(街)、村(居)对各类灾难事件的预防和处置能力。

4 后疫情时代弹性社区建设思路

弹性社区建设是一项复杂的系统工程，在当前社会不稳定因素日益凸显的背景下，亟需围绕社区风险治理体系与治理能力现代化的发展目标，展开全局性思考，加强前瞻性谋划。本文基于上述我国社区在新常态下疫情防控弹性管理的经验分析，对弹性社区建设的具体思路进行深入的探讨，以期为未来弹性社区的落地实践提供参考借鉴。

4.1 建立健全多方参与的长效机制

在疫情防控期间，多地社区得到了辖区内小区物业、非营利性组织、部分居民群众等多主体的大力支援，涌现出一批优秀感人的志愿服务队伍。然而，短期内光靠群众自愿自发参与应急管理是远远不够的，多元联动社区治理网络的建立与巩固是一个长期的动态性过程。作为社区弹性管理工作的主导者，政府系统一方面需要将在特殊时期内较为成功的工作经验转化为长效机制坚持下来；另一方面，政府系统应该在统筹考虑社区现有单位、人员情况的基础上，探索采取类似建立兼职应急队伍的创新方式，充分有效地调动辖区内的各方力量，不断充实响应队伍的力量，并定期组织培训和演练，以不断强化基层应急力量建设。

4.2 探索“医社”协同体制机制

当前，基层卫生技术人员短缺问题严重，人才队伍建设不完善，与之相对的却是庞大的服务对象与日益多样化的服务需求。面对基层医务人员工作压力大的局面，可以在沿用“战时”三人小组工作模式的实践基础上，通过打造例如“家庭医生+社工/志愿者”的多主体、跨专业的服务模式，探索建立健全基层医疗机构与城乡社区的联动机制，对各方的特色资源进行横向整合，充分发挥各自独有的专业优势与水平。与此同时，各地应该注重将社区疫情联防联控工作与国家基本公共卫生服务、卫生健康管理工作结合起来，通过广泛探索“医社”协同体制机制，使得我国社区公共卫生服务与社区建设形成有机的统一体。并注意将社区卫生服务的发展纳入弹性社区的发展规划中，以持续地推进社区公共卫生服务体系的完善。

4.3 深化社区弹性管理多元共治机制

弹性社区内部的社会资本囊括了社区中的居委会、业委会、物业、社工组织、志愿者组织、民警、生活于此社区内的家庭或个人等主体。围绕平时服务、“战时”应急、“战后”恢复的目标，居委会与其他多元主体在常态化的社区管理中需要按部就班地开展日常服务与生产生活工作，巩固社区内共同的价值观。而在非常态化社区管理中，需要各地社区居委会对其他多元主体的力量进行快速、有效地动员与整合，织牢织密社区应急统一防线。并注意从彼时的外部压力中尽快恢复社区运转，转化为此时常态化的工作模式与环境，万众一心、集中力量做好复工复产复学。风险社会背景下，多方共同协商平台与合作规范机制在社区治理中的作用日益凸显，基层社区多元主体自组织、自适应、自我恢复、自我学习能力的高低对社区弹性建设有着直接的影响。因此，亟需不断优化弹性社区中的管理结构，各主体各司其职、各尽所能，将社区社会力量的协同治理作用发挥到最大，使得其在有限的人力资源下，最大限度发挥社区框架结构的灵活性与行动的有效性。