合规视角下的公司治理体系现代化

卞传山

国有企业公司治理体系和治理能力直接关系到国家治理体系和治理能力现代化。国有企业治理体系和治理能力现代化是全面深化国企改革、完善现代企业制度的核心内容，是增强国有企业核心竞争力要求，推进国有企业治理体系和治理能力现代化，有利于更好地履行国有企业社会责任要求。近日，国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》指出，切实发挥党委把方向、管大局、促落实作用，强化董事会定战略、作决策、防风险职能，高度重视章程在公司治理中的统领地位，优化董事会知识结构，提升董事会依法决策水平，将合法合规性审查和重大风险评估作为重大决策事项必经前置程序。在企业合规管理参与公司治理新形势下，如何理解国有企业治理体系和治理能力现代化，如何发挥合规管理在企业治理中不可替代的作用，已经成为企业经营管理者必须直面的问题。

合规管理是指企业通过制定合规政策，按照外部法规的要求统一制定并持续修改内部规范，监督内部规范的执行，以实现增强内部控制，对违规行为进行持续监测、识别、预警，防范、控制、化解合规风险的一整套管理活动和机制。随着合规体系建设进入新阶段，企业迫切需要提升合规风险导向的底层思维，明确经营风险偏好的基础上对業务过程中的法律合规风险进行实时地监控和防范。以风险为导向的合规管理体系，以风险识别为基础，以合规管理为工具，推动风险治理前移，推进合规规则与具体业务的深度融合，形成契合业务实际的合规管理体系。ISO 37301《合规管理体系 要求及使用指南》关于企业治理机构和最高管理层的要求指出，企业治理结构和最高管理层应确保在组织内分配和沟通相关角色的职责和权限，治理机构应确保最高管理层根据合规目标的实现情况进行衡量，对最高管理层运行合规管理体系的情况进行监督，最高管理层应为建立、开发、实施、评价、维护和改进合规管理体系，分配足够和适当的资源，确保战略和运营目标与合规义务之间的一致性以及合规绩效与人员绩效考核相结合。

作为公司治理体系的组成部分，合规管理体系可以发挥防控公司风险的作用。企业通常会面临战略风险、经营风险、财务风险、法律风险。战略风险是指企业在发展战略方向和业务类型选择方面出现了危机，面临着可能的失误和损失。经营风险是指公司在投资回报、盈利可持续性和市场占有规模等方面出现了危险，致使公司存在现实的或潜在的投资无法得到回报的风险。财务风险是指公司在财务管理方面因为存在着贪污、渎职、无序、效率低下等问题而可能出现的经济损失。法律风险是指企业因为存在违法违规问题而面临着可能遭受处罚、陷入诉讼、合法权益受到侵害等方面的损失。四大风险的存在，是企业进行有效治理的需要重点关注的四个主要方面，其中，股东大会和董事会为化解企业的战略风险，负责制定和实施企业的战略管理;高级管理层负责减少企业的经营风险，负责推行企业的经营管理;财务部门直接负责减少企业的财务风险，负责企业的财务管理;法律事务部分则负责化解企业的法律风险，推行一整套法律风险防控管理工作。

《中央企业合规管理指引（试行）》指出，合规风险，是指中央企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。企业之所以要建立合规管理体系，确保合规管理体系的有效运行，首要的考虑就是尽量减少这种可能给企业带来灾难性后果的合规风险。一个企业一旦面临合规风险，就有受到这种行政处罚、刑事责任追究或者国际制裁的可能性，而这种可能性足以使企业失去参与特许经营、上市、参与招投标等市场准入资格，甚至被吊销营业执照，从而承受灾难性的后果，因此几乎所有企业都将合规风险的防控从一般的法律风险防控中独立出来，将其视为最重大的法律风险。企业之所以要致力于建立日常性的合规管理体系，主要的考虑就是预防这种危及企业生存的违法犯罪行为的发生，防止企业面临灭顶之灾。

合规是公司治理的前提和基础，国有企业公司治理主体包括党委会、董事会、监事会和经理层，各治理主体要树立合规思维，按照市场规律实施，保障市场公平竞争，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。

第一，党委会。党委会发挥“把方向、管大局、促实施”的作用，坚持把加强党的领导和完善公司治理统一起来，发挥好党组织在国企改革发展中的领导核心和政治核心作用，正确处理党委会、董事会及其他治理主体的关系，以董事会建设为重点完善公司法人治理结构，推动形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理机制。推动科学立规、严格执规、自觉守规、严惩违规;研究合规管理负责人人选、合规管理（牵头）部门设置;对董事会、监事会、高级管理人员的合规经营管理情况进行监督;对合规管理的重大事项研究提出意见;按照权限研究或决定对有关违规人员的处理事项。

第二，董事会。董事会批准公司的合规管理战略规划，监督合规政策的有效实施，审议批准合规基本制度以及合规管理报告，对公司合规管理的有效性作出评价，使公司经营管理中的合规缺陷得到及时有效的解决，授权董事会下设的风险管理委员会、审计委员会或专门设立的合规管理委员会对公司合规管理进行日常监督，任命合规团队并授予必要的权力、支持和资源，确保最高管理层的岗位职责中包括合规责任，确保公司在经营过程中坚持合规承诺，适当处理不合规和不合规行为。

第三，监事会。作为公司内部的监督机构，监事会的角色定位就是防止董事会、管理层滥用职权，损害公司和股东利益。监事会的合规管理职能，就是监督董事会和高级管理层合规管理职责的履行情况，监督董事会的决策与流程是否合规，对引发重大合规风险负有主要责任的董事、高级管理人员提出罢免建议，向股东会会议提出提案，针对公司合规管理中存在的制度性缺陷和问题进行及时纠正等。

第四，经理层。作为公司经营管理的执行者，经理层应全面推进公司合规管理，有效管控合规风险，对公司违规或员工违规给股东造成损失应承担具体的管理责任。经理层要牵头建立健全合规管理架构，批准合规管理计划，制定书面的合规政策，并根据合规风险管理状况以及法律、规则和准则的变化情况适时修订合规政策，明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域，发现违规事件时及时采取适当的纠正措施，并追究违规责任人的相应责任等。

国有企业公司治理体系现代化的合规要求体现在体系布局的系统化、制度结构的科学化、机制运行的有效化三个方面。

体系布局的系统化强调各制度之间的结构性、协调性和制衡性。“各司其职，各负其责”体现了治理体系的结构性。公司治理体系中党委会、股东大会、董事会、监事会、经理层等各个制度的职能不同，且处于不同层级，只有明确了公司治理体系的结构，明确各个制度所处的层级，才能明确各自的职能。“协调运转”体现了治理体系的协调性。我国国有企业公司治理体系具有多治理主体的特点，各项制度之间难免会存在职能重合或冲突的可能，对各项职能进行协调，使其相互配合，既能有效避免任务重复的低效行为，也能提高各项职能的执行质效。“有效制衡”体现了治理体系的制衡性。制衡强调各项权力间的相互制约，有利于缓解围绕国有企业经理人而产生的代理问题。通过机制设计，使得各项权力之间进行相互制衡和约束。

制度结构的科学化要求每一个具体制度内部的结构要做到科学合理。董事会受国有企业股东委托，对企业重大战略进行决策并对经理层进行监督。合理的董事会人员结构有利于其代表股东利益，从而缓解国家大股东与中小股东之间的代理问题。实践中，监事会的独立性和权威性均较弱，监事会大部分成员都是兼职，监事会的监督难以做到公正客观和有力有效，不利于缓解国有企业经理人与国家大股东、与中小股东之间的冲突。结构合规的要求就是要改革董事会和监事制度结构，使每一个具体制度内部的结构做到科学合理，有助于其职能的更好发挥。

机制运行的有效化旨在将各项职权和流程细节化，确保制度执行时不出错、不出格。精准细化党委会在“讨论前置”时的议事流程，在会前准备、会中决策和会后实施等环节将制度规范化、具体化、日常化，决策时，既要参考党和国家的大政方针，还应密切结合企业自身特点，因企制宜。细化董事会职权可以让董事会相对自主地进行重大事项的决策、少受或者不受政府干预，有助于董事会充分发挥决策作用，保证决策科学性;而规范董事会运行流程则能保障董事会集体决策的施行，降低重大决策失误的可能性。提高监事会在公司治理中的地位，细化监事会工作细则，保证监事会根据董事履职情况来对董事表现进行评价，同时要设计科学合理的监事业绩评价制度。

公司治理体系现代化的合规路径。体系布局系统化需要统筹布局、协调推进，制度结构科学化需要优化结构、科学调整，机制運行有效化需要落实职权、规范运作。

统筹布局，协调推进。明确整个治理体系的结构，明确党委会在公司治理体系中的位置，考虑到党委发挥领导核心和政治核心的作用，其监督党和国家的政策方针在公司贯彻执行，同时参与公司重大问题决策，支持股东大会、董事会、监事会和经理层依法行使职权。因此，党委会应该位于董事会和监事会之上。明确各项制度的权责边界。通过明确界定党委会、董事会（尤其是独立董事）和监事会的权责边界和具体职能，来尽量降低职能交叉和重复决策的可能性，同时建立常态沟通机制，来强化各自的监督职能，高效互助发展。明确并强化监督机制。在双向进人、交叉任职的领导机制下，需要集合党委、监事会、董事会中独立董事、纪检监察以及巡视等多种监督力量，建立监督联席监管工作模式，以此强化国有企业内部的监督机制。

优化结构，科学调整。优化董事会结构，降低董事会与经理层的重叠度，实现监督层与经营层的分离，避免监督和激励的失效，完善外部董事制度，董事会要逐步实现外大于内，实现对内部董事的有效制约。优化监事会结构。提高监事会中专职监事和外部监事的比例，以保证监督体制的独立性和权威性。

落实职权、规范运作。明确党委会在“前置讨论”中进行决策时考量的是决策的政治影响，遵循“审慎”原则，把好政治关、方向关、纪律关和规则关。对党委会的会前、会中、会后的程序也应不断探寻最优化方案。落实董事会职权，规范董事会运作。落实董事会对经理层的选聘、考核、定薪权，落实其在战略管理、重大经营决策等方面的决定权，真正形成经营层向董事会负责的治理机制。健全监事会运作机制。明确规定公司董事长和监事长在地位上的平等性，规范专职监事的工作流程，对在监事会的运作过程中所发生的“不当干预”和“正当制止”作出更准确清晰的界定。