中国海洋油气资源政策分析(2018—2020)

王 琪，景丽丽

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

一、引言

中国能源储量与结构，决定了中国必须坚持党的十九大提出的“节约优先、保护优先”方针，“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。”2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，对中央机构作出较大调整，导致政策制定主体发生变化，引发政策继承、权责配置、价值取向、政策目标转移等问题，亟需通过政策分析方法予以回应。

国外学者致力于使用模型或计量方法分析海洋政策。Easkey Britton等认为，地方与全球范围内的多样互动与循环对海洋政策提出了挑战，并且海洋政策的执行目标在于实现良好的海洋环境(1)Easkey Britton et al.，“Accelerating Sustainable Ocean Policy：The Dynamics of Multiple Stakeholder Priorities and Actions for Oceans and Human Health”，Marine Policy，Vol.124 ，2021.。Emilie Tew-Kai等提出基于“海洋政策框架指导”的英吉利海峡和比斯开湾海洋时空全景图。海洋陆架水域的时空分类，是在海洋学HYCOM模型中导入12个海洋学基本变量完成的(2)Emilie Tew-Kai et al.，“Dynamic Coastal-Shelf Seascapes to Support Marine Policies Using Operational Coastal Oceanography：The French Example”，Marine Science and Engineering，Vol.8，2020.。Lance Yu 等采用面对面访谈和半结构式问卷调查方式，收集渔业数据与信息。所以，可持续海洋养殖应当坚持最大经济产量(MEY)而不是最大可持续产量(MSY)(3)Lance Yu et al.，“Local marine policy whacking the national Zhikong scallop fishery ”，Marine Policy，Vol.124，2021.。国内学者则延续了拉斯韦尔的研究方法，侧重海洋政策的一般选择理论研究(4)陈振明：《政策科学教程》，北京：科学出版社，2015年，第3页。，强调海洋政策的系统化。全永波直接将海洋政策划分为海洋经济政策、海洋防卫政策、海洋科技政策、海洋管理政策等(5)全永波：《海洋管理学》，北京：光明日报出版社，2012年，第 42页。。王琪、龚虹波则从概念、特征、功能、类型角度，对海洋政策进行了系统化研究，明确了海洋政策研究的出发点(6)王琪：《海洋行政管理学》(修订本)，北京：人民出版社，2020年，第101页；龚虹波：《海洋政策与海洋管理概论》，北京：海洋出版社，2015年，第9页。。

政策共同体是一个由多元政策活动者构成的开放体系。政府产生与存在的合法性使其成为权威与权力并存的行为体。如果将权威理解为行动的权利(7)[英]罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》(第五版)，张小劲、丁韶彬、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第17页。，那么，权力就可以被阐释为正确行动的能力(Hannah Arendt，1906-1975)。本研究在借鉴上述理论基础上，提出政策转化理论，认为政策共同体是一个由多元政策活动者构成的开放体系。政府产生与存在的合法性使其成为权威与权力并存的行为体。政策内容能够反映特定历史时期政府的行动目标、价值选择、成本—利益分配等关涉政策共同体权益的事项，因而在一定程度上影响着权威的获得、权力的行使。政策在获得政策共同体普遍认同或支持的前提下，政府才能获得更多信任，即权威，也容易将政策共同体的所有成员组织起来，使政策共同体所有成员的行动能力转化为政府正确行动的能力，即权力。于是，政策传递着信息，转换着能力，形成一个政治生态(见图1)。

图1 政策转化理论

二、研究设计

一般情况下，与政策共同体的其他成员相比，政府能够从政治生态中获取更多的信息、权威与权力，处于政策主导地位。党的十九大以来，海洋总政策变化导致海洋油气资源政策在政策主体、权责配置、价值取向、政策目标等方面发生微调或波动。2018年机构改革后，海洋油气资源政策主体分布趋势亦发生改变。本文以2018年机构改革后至2020年底约3年间，政府制定并发布的政策文本为研究对象，采用随机抽样方法，从央地两个层面抽取20个政策主体，然后在中央人民政府及上述政策主体门户网站政策或政策文件栏目，随机抽取与海洋油气资源有关的政策共23项(见表1)，以此解释海洋油气资源政策主体与政策类型、政策目标与政策工具、价值选择与成本-利益分配之间的关系。

表1 海洋油气资源政策文本抽样的样本分布

(一)政策主体与政策类型

从政策主体来看，政策科学进入公共政策阶段，更加重视民主和公众参与，聚焦公共事务与公共利益，政策主体也应体现更多的公共性。《中华人民共和国宪法》第2、3、9条以及第27条第2项都有内容表述，中国各级政府是具备公共性、能体现全体人民共同利益的政策主体。由其制定的海洋油气资源政策，遵循海洋油气资源全民所有的财产性质，成本—利益分配能关照全体人民的共同利益，体现中国特色社会主义制度的公正性。在抽取的23个海洋油气资源政策样本中，国务院组成部门作为政策制定主体的数量达4个，占政策制定主体总量的17%。政策主体可以细化为政策制定主体与政策发布主体，二者有时一致，有时分离，政策主体类型和层级均呈现出多样化特征。

从政策类型来看，可针对海洋油气资源政策本体，在政策目标、价值选择、成本-权益分配、政策工具等方面的不同侧重，依据不同的标准或依据进行细化。一是依据政策内容的分类。在23项海洋油气资源政策样本中，涉及海洋油气资源装备内容的政策最多，其次是海洋油气资源的勘探开发内容。二是根据政策纵向层级结构的分类。从海洋油气资源政策的纵向层级结构看，可以分为海洋油气资源总政策、基本政策和具体政策。三是基于政策文种的分类(见表2)。中国海洋油气资源政策文本偏好使用通知文体，体现出行政命令的特色。政策内容理解偏差及政策文种类型的多样化，无疑会增加行政相对人权益保障的负担。

表2 中国海洋油气资源政策的文种分布

从政策主体与政策类型的关系看，在2018—2020年间的23件海洋油气资源政策中，总政策占比12.5%，基本政策占比为33.3%，具体政策占比54.2%，说明海洋油气资源政策的类型倾向于具体政策。海洋油气资源政策主体的行政级别越高，越倾向于制定发布总政策；而行政级别较低的政策主体，更易实施具体政策。从表2可以看出，该种假设与央地行政权力配置既有相悖之处，又有契合部分。相悖之处表现为，政策主体的行政级别越高，其行政权力越大，正确行动的能力也就越强，理应制定更多科学公正的具体政策，利用合理高效的正确行动能力实现政策目标；然而，政策主体行政级别却与政策类型呈离散状态，政策主体行政级别越高，越倾向于制定发布总政策，而行政级别较低的政策主体，更易实施具体政策。

(二)政策目标与政策工具

政策目标是政策工具选择、政策评估监测与“循证决策”(8)鲜祖德、巴运红、成金璟：《联合国2030年可持续发展目标指标及其政策关联研究》，《统计研究》2021年第1期。的靶向，是每项政策不可缺少的重要组成部分。政策目标的实现离不开政府和其他社会主体的正确行动能力。因此，政策目标的确定需要符合一国特定时期内的制度、体制特色，遵循一定的原则与理念。政策目标包括总目标与具体目标。其中，总目标是指某一领域要实现的宏观愿景；具体目标是指该领域某一方面的具体要求。时间跨度大、内容涵盖广的综合型宏观政策，政策目标以体系化状态呈现，包括背景、原则、理念、内容、总目标与具体目标、评估监测等；共时的单一型微观政策，政策目标多以“话段、语词”(9)[英]韩礼德：《语言与社会》，苗兴伟等译，北京：北京大学出版社，2015年，第27页。的方式呈现。

“政策工具(policy instrument)是公共物品和服务的供给方式和实现机制，是政策目标与结果之间的桥梁。”(10)陈振明：《政策科学教程》，北京：科学出版社，2015年，第54页。国外学者对政策工具类型的研究较早，已经形成了诸多被广泛应用的政策工具分类方法。国内学者有的沿用了国外学者的分类方法，有的通过政策文本内容分析，发现了特定领域政策工具的特殊性，并提出了相应的政策工具分类(见表3)。政府的政策工具供给能力与选择能力是国家治理的一项重要抉择，既是政策制定者面对的难题，也是理论研究的待突破点(11)徐国冲、田雨蒙：《食品安全政策工具选择的类型特点与变迁逻辑：基于政策文本的内容分析》，《中国公共政策评论》2021年第1期。。

表3 中国学者常用的政策工具

政策工具是有效干预政策目标的方法(12)李芊、李海芹、郭建伟：《区块链政策文本量化分析——基于政策工具与政策目标视角》，《财会月刊》2021年第2期。，政策目标为政策工具的选择提供了依据。政策目标与政策工具联系密切，在不同领域的政策中呈现不同状态。根据中国海洋油气资源政策目标与工具分布图，能够把握二者的相关性(见图2)。中国海洋油气资源政策目标与工具的相关性越高，表明二者越相互匹配，政策工具的选择越能高效地实现政策目标。通过图2也反映出，2018-2020年中国23项海洋油气资源政策的政策目标与政策工具之间不总是正相关关系，政策目标与政策工具之间存在不匹配现象。因此，政策目标与工具的相关性是检验和提高政府政策工具选择能力的有益尝试。

图2 政策目标与政策工具的相关性

三、中国海洋油气资源政策的现存问题

(一)中国海洋油气资源政策文本的时效与继承问题

“政策是政治实体在一定历史时期内采取的政治行为，具有一定的时效期。”(13)朱广忠：《认知中央政策 确保有效执行》，《中国行政管理》2000年第3期。中国海洋油气资源政策时效期影响着政策的执行、调整与继承。中国海洋油气资源政策时效期限引发下列问题：一是在特定时效期限内，各类政策的执行效果各不相同。二是时效期限届满，相应政策面临终止或调整问题。三是没有时效期限或特定时效期内的政策，则需要解决机构新设、撤销导致的政策继承问题。

(二)中国海洋油气资源政策文种的多样化困境

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》明确规定了各级人民政府的立法权限与法律文本种类。然而，政策调整的文本形式比法律宽泛得多，中国海洋油气资源的23项政策样本中，存在大量超出法定文种的政策文本，例如意见、建议、通知、方案、计划等。由于缺乏法律约束，非法定文种的政策在制定主体、程序、内容、追责等方面具有很大的行政自由裁量权，而非法定文种的政策又承担着对位阶较高政策的分解执行功能，导致其在实质上是直接作用于行政相对人的具体政策类型。因此，非法定文种政策的质量直接影响着行政相对人的权益保障，极易抑制政策转化产生政府权力与权威作用的效力。

(三)中国海洋油气资源政策内容的体系化不强

经过对23项中国海洋油气资源政策的分析，发现政策内容存在以下问题：一是没有固定的内容模式，必要政策内容与非必要政策内容尚未得到认定与区分。二是政策内容的空泛化。政策内容与实际情况有脱节现象(14)段静、原珂：《协同治理视域下保障性财政扶贫政策目标绩效检验——以G省农村危房改造政策为例》，《学习论坛》2020年第11期。，政策内容同质却无法解决中国海洋油气资源勘探开发难题。三是政策之间缺乏体系性，地方配套政策的作用在于根据地方实际情况，通过对中央政策的分解，推进中央政策在地方的执行。

(四)中国海洋油气资源政策主体与政策类型的离散

在实践中，政策主体又被细化为政策制定主体与政策发布主体。政策制定主体与政策发布主体有时一致，有时分离。政策制定主体与政策发布主体的不一致现象，增加了政策主体的识别难度，提高了监督与追责成本，往往成为政府逃避主体责任的借口。在实质影响行政相对人权利义务的行政复议或行政诉讼过程中，则会造成复议被申请人或被告的不完全状态，导致行政复议机关或法院要求复议申请人或原告增加复议被申请人或被告的情形，间接增加了行政相对人维权的程序与时间成本。

(五)中国海洋油气资源政策目标与政策工具的匹配程度不高

政策目标不明确、缺乏细化，是当前23项中国海洋油气资源政策存在的普遍问题，导致了后续科学量化、政策工具匹配与效果评估的难题。政策目标仅仅具有号召、倡议作用，无法为解决实际问题提供有效指导。政策目标分解不细，没有设置对应的政策目标指标，无法给予与此相匹配的政策工具供给与选择指导，只能依靠下级行政主体的政策执行自觉行动能力来实现政策目标。

四、中国海洋油气资源政策的未来展望

(一)中国海洋油气资源政策文本的汇编、继承与整理

针对政策时效与继承引发的问题，下述途径可能是解决上述问题的有益尝试：一是根据不同政策类型，在政策制定时将时效问题纳入考虑范围。对于时间跨度大、内容涵盖广的综合型宏观政策，注意其对政策执行效果影响的递减规律，适时强化综合性宏观政策的时效性；对于共时的单一型微观政策，则要明确其时效期间，及时汇编、整理与公布。二是提升政府信息公开的及时性，严格履行《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的义务，保障行政相对人的信息知情权，发挥政策在政府与非政府主体之间的沟通作用，以此增强政策将非政府主体的信任与支持转化为政府权力与权威的能力。三是根本政策的继承，需要结合国内外局势，科学、合理、公正地进行。许多根本政策需要始终坚定不移地继承与发展，但是，时空变换，技术赋能，根本政策如何适应现实需求，就需要对其进行正确解读并合理继承(15)李宝芬、李鹏：《合理继承列宁的遗产——试论新经济政策思想及其时代价值》，《科学社会主义》2010年第2期。。

(二)中国海洋油气资源政策文种的规范化与制度化

非法定政策文种的规范化需要根据各级政府的实际工作情况确定，更需要加强非法定政策文种的使用规范。非法定政策文种难以通过文本名称判断其法律效力，因内容理解歧义，极易诱发关涉行政相对人实质权益的行政复议与行政诉讼纠纷。因此，政策文种规范化与制度化的实现需要试验以下方法：一是严格按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，根据政策内容选择适当的政策文种形式，避免政策文种的使用混乱。二是需要制定相应行政法规或规章，确定各种政策文种的行政效力，以促进政策文本的执行效果。三是规范非法定政策文种制定程序与追责程序，合理限制政策文本制定、发布的行政自由裁量权，促进行政公权力对行政相对人权益的实现与保障，避免不作为与乱作为。

(三)中国海洋油气资源政策内容的体系化与精准化

政策内容自成体系，“系统对于均衡状态偏离程度的大小将直接导致调整振幅的大小”(16)易传和、刘波：《基于误差修正模型的股市逆向干预政策时效分析》，《系统工程》2009年第6期。。因此，政策内容的非体系化或非均衡分布，将直接降低政策的执行效果。若“法律的性质是一种界权体制”(17)凌斌：《法律的性质：一个法律经济学视角》，《政法论坛》2013年第5期。，则政策内容至少包含成本—利益的现实分配。政策内容的质量直接关涉政策相对人的权益，是维护社会稳定的重要因素。解决上述政策内容问题，需要做到以下几点：一是对政策内容进行系统化研究，区分必要政策内容与非必要政策内容。二是增强政策内容的精细化与精准化。政策内容质量评价标准应以是否能够解决实际难题为标准。政策内容应当通过规定政策执行主体、政策相对人、政策工具、成本—利益分配，形成能够回答“谁来做”“做什么”“怎么做”的体系。三是建立政策之间的协同性与体系性。地方配套政策的内容应旨在根据地方实际情况，通过对中央政策的分解，推进中央政策在地方的执行。

(四)中国海洋油气资源政策主体与政策类型关系的协调

历次行政机构改革促使政府职能转变，责任、有限、开放、理性、公正、诚信、效能、廉洁是新时代对政府的新要求(18)沈岿：《行政法变迁与政府重塑、治理转型 ——以四十年改革开放为背景》，《中国法律评论》2018年第5期。。政府作为政策主体的关键成员，如何通过政策类型协调央地关系、政策之间关系，成为衡量政府是否达到上述要求的因素。在实践中，尽量保证政策制定主体与政策发布主体的一致性，增加政策主体的辨识清晰度，降低监督与追责成本。在实质影响行政相对人权利义务的行政复议或行政诉讼过程中，避免出现因政策制定主体与政策发布主体不一致导致的复议被申请人或被告不完全状态，减轻行政相对人维权的程序与时间成本。行政相对人或裁量机关要正视程序正义的重要性，用程序正义促进实质正义的实现。

(五)中国海洋油气资源政策目标与政策工具的匹配

政策目标明确、细致，设置次级政策目标以分解宏观政策目标，形成政策目标体系，并根据政策目标体系制定对应的政策目标指标，是解决政策执行效果科学评估与政策工具匹配的可行性方案。在政策工具的选择上，使用混合政策工具。政策目标精细分解，设置对应的政策目标指标，给予匹配的政策工具供给与选择指导，是解决政策目标与政策工具不匹配的有效途径。