社会质量视角下农业转移人口就近城镇化研究

卢小君

(大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024)

我国农业转移人口数量庞大，在社会经济发展中占据重要地位，引导他们结束“流动”状态，帮助他们尽快融入当地社会，成为我国新型城镇化建设的重要内容。《2014年政府工作报告》提出解决好中西部地区1亿人口的就近城镇化问题。党的十九大报告再次强调，以城市群为主体构建大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这意味着我国新型城镇化发展思路更加清晰，就近城镇化已经成为吸纳农业转移人口的主要形式之一。

一、农业转移人口就近城镇化的发展趋势

就近城镇化是指原农村人口近距离迁移到家乡附近的地级市、县级市或县城，实现就近非农就业、就近基本公共服务均等化、就近市民化的过程。就近是与跨省的长距离迁移相对比(1)李强、陈振华、张莹：《就近城镇化与就地城镇化》，《广东社会科学》2015年第1期。，主要指省内迁移。但是，就近城镇化并不等同于就地城镇化。就地城镇化是指原农村人口以原居住地的中心村或小城镇为依托，通过完善公共设施、发展社会公共事业等，实现就地非农就业和就地市民化(2)焦晓云：《新型城镇化进程中农村就地城镇化的困境、重点与对策探析——“城市病”治理的另一种思路》，《城市发展研究》2015年第1期。。就地城镇化需要具备一定的物质、经济和地理基础，并不是所有地区都适合就地城镇化的发展模式。因此，就近城镇化更具有普适特征(3)李强、陈振华、张莹：《就近城镇化模式研究》，《广东社会科学》2017年第4期。，也是一种有利于人口城乡流动和一体化发展的模式。

目前，我国农业转移人口就近城镇化的趋势日益明显。国家统计局历年农民工监测调查报告数据显示(见图1)，省内流动的农业转移人口数量由2008年的6557万人上升到2020年的9907万人，增加了3350万人。自2011年起，省内流动已经成为外出农业转移人口迁移的主要选择，且比例逐年上升，从2008年的46.7%上升为2020年的58.4%。进一步分析发现，就近城镇化呈现出如下趋势。

图1 2008—2020年外出农业转移人口省内流动与跨省流动比例

(一)农业转移人口就近城镇化以东部地区为主，中西部地区呈现出小幅、稳步增长态势

分区域来看，东部地区省内流动农业转移人口的数量和比例最高，有80%以上的农业转移人口选择省内流动，且呈现逐年缓步递增趋势。东北地区省内流动的农业转移人口比例虽然也超过了70%，但是受到近年来地区经济发展缓慢的影响，省内流动人员比例呈现出下降趋势，从2016年的77.1%下降到2020年的71.2%(见图2)。中部和西部地区省内流动农业转移人口的比例呈现出稳步增长趋势，从2016年到2020年，中部和西部地区省内流动农业转移人口比例分别增长4.1%和5.6%。但是增速较慢，且总体比例相对偏低，与东部和东北地区仍有较大差距。上述数据表明，东部地区农业转移人口就近城镇化趋势明显，无需过多政策引导；东北地区应着力减少农村劳动力外流现象；中西部地区仍然是我国在未来很长一段时期内加快推进农业转移人口就近城镇化的主攻方向，应该加大力度吸引农业转移人口回流，否则大量人口聚集东部地区，会超出其城市负载能力。

图2 2016—2020年各区域外出农业转移人口省内流动比例

(二)农业转移人口就近城镇化的流入地出现了由县域地区向大中型城市转变的趋势

2013—2015年间，在省内就业的外出农业转移人口中，流入地以小城镇为主，占到45%以上(见表1)。但是该比例呈现出下降趋势，从2013年的47.1%下降到2015年的45.4%。而流入到地级市和省会城市的农业转移人口比例却在逐年上升，三年间均增长了1%。同样，根据2017年流动人口动态监测数据统计，在参与调查的45350名省内就近转移的农业人口中，仅有21.5%的人实际流入到县级市或县，29.2%的人流入到地级市，49.3%的人流入到省会城市和直辖市。这些都说明农业转移人口转移到县域地区的比例在下降，县域地区的吸引力不足。

表1 2013—2015年省内转移农业转移人口的不同流向

(三)就近城镇化的农业转移人口城市归属感不强

2020年农民工动态监测数据表明，外出农业转移人口的城市归属感普遍不高，只有41.4%的农业转移人口认为自己是所居住城市的“本地人”。2017年流动人口动态监测数据显示，在45350名省内就近转移的农业人口中，45.8%的人愿意在流入地居住五年以上，36.5%的人愿意在流入地城市落户。与地级市、省会城市和直辖市相比，愿意在县域地区长期居住和落户的农业转移人口的数量是最低的(见表2)。欧阳慧等学者针对全国12个省份的12291名农业转移人口的研究也表明，在省内农民工集聚区内，愿意选择老家所在县城或乡镇落户的农业转移人口比例仅为7.4%(4)欧阳慧、胡杰成、刘保奎等：《如何增强农民工在城镇的落户意愿？——基于对农民工分区域分群体的调查》，《城市发展研究》2019年第6期。。由此可见，县域地区就近城镇化的可持续性不足。

表2 就近转移的农业转移人口的城市居住和落户意愿

众多研究指出，在远距离的异地城镇化中，农业转移人口“半城镇化”“伪城镇化”现象比较突出(5)黄文秀、杨卫忠等：《我国农业转移人口就地城镇化的理论、实践与政策研究》，北京：经济科学出版社，2018年，第1页。，是一种“低质”与“脆弱”的城镇化。其原因不仅在于城乡二元体制的阻碍，更主要的原因是异地融入的难度较大，存在“三高一低”现象，具体表现为：经济成本高，调查显示房价高、就业水平低和消费不足成为阻碍农业转移人口在东部发达地区定居的最大障碍(6)肖子华：《中国城市流动人口社会融合评估报告》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第23页。；社会成本高，由于地域之间文化差距较大，不同文化难以得到相互认同，而且农业转移人口异质性的社会网络关系难以建立，社会权利难以维护，缺失增强和发展个人能力的机会(7)蒋占峰、王永亮：《社会质量理论视角下就近城镇化问题探讨》，《理论导刊》2016年第2期。；心理成本高，跨省城镇化中，特有的地方语言环境和传统文化习俗在一定程度上加深了外来人口和本地人口的文化区隔，再加上生活方式的差异，农业转移人口会面临更多的心理不适，市民化难度更大(8)黄鹏进：《“半城半乡”与农民的就近城镇化模式》，《治理研究》2019年第5期。；社会保障低，在我国，以医疗保险、养老保险为代表的社会保险采用属地化的管理方式，农业转移人口跨省流动时，所参与的社会保险难以转移、接续，很多农业转移人口最终只能无奈退保或者停保。因此，就近城镇化已经成为农业转移人口实现市民化的一种理性选择。通过数据分析可以看出，目前农业转移人口选择就近城镇化的人口数量已经高于跨省城镇化，且呈现出逐年上升的态势。然而，在就近城镇化快速发展的背后也暴露出不少问题，虽然农业转移人口就近转移的地区路径更趋多样化，中西部地区的就近城镇化呈现出小幅、稳步上涨的发展态势，但仍与东部地区存在较大差距；就近城镇化的农业转移人口对流入地城市的归属感不强、落户意愿不高；县域地区的人口吸引力不断下降，农业转移人口呈现出向大城市就近城镇化的趋势，由此又会导致区域间发展差距拉大、城市病凸显等问题，对实现“大、中、小城市和小城镇协调发展”战略格局形成一定的阻碍。上述问题在一定程度上揭示出，目前农业转移人口就近城镇化的质量不高，尤其是县域地区就近城镇化持续发展的内生动力不足。

由于区域经济发展不平衡，中西部地区、县域地区对农业转移人口的经济拉力不足。在此现实背景下，如何合理、有序地促进农业转移人口就近城镇化？仅通过放宽落户政策很难使农业转移人口在家乡附近城镇长久居住下来。在我国高质量发展的目标指引下，这一群体的就近城镇化不仅与其个体特征有关，更应为他们提供充足的社会经济保障以及充分进入和融入社会体系的机会，使就近城镇化真正成为“人的城镇化”。以人与社会的互动关系为核心的社会质量理论，为我们提供了一个全方位审视农业转移人口就近城镇化的理论视角与政策框架。

二、就近城镇化与社会质量的价值耦合

(一)农业转移人口就近城镇化的价值追求

人的城镇化的根本目的是人民的福利和幸福(9)任远：《人的城镇化：新型城镇化的本质研究》，《复旦学报》(社会科学版)2014年第4期。。与跨省城镇化相比，就近城镇化可以更好地实现这一价值追求，让更多的农业转移人口在生产生活方式、社会保障、基本公共服务和竞争机会等方面与城镇居民同步，更加平等地参与城镇化(10)蔡洁、夏显力：《农业转移人口就近城镇化：个体响应与政策意蕴——基于陕西省2055个调查样本的实证分析》，《农业技术经济》2016年第10期。，并在参与过程中有获得感和幸福感。

究其原因在于，就近城镇化尊重人的特性和本质，有助于实现农业转移人口的完全市民化。主要表现在：一是增加就近就业竞争力。一般而言，与城镇居民相比，农业转移人口人力资本和物质资本的拥有量相对较少，而且远距离的跨省迁移会使他们丢失很多在流出地积累的社会资本，他们相对于城镇户籍居民而言，在城镇就业市场竞争中处于不利地位。而就近城镇化有利于农业转移人口家庭迁移，同时由于省内就业，会拥有较多的由地缘关系形成的社会资本，有助于减弱职业身份转换给农业转移人口就业带来的冲击。二是让农业转移人口更容易享受到与城镇居民相同的权利。对于进入城市的农业转移人口而言，根本问题不在于直接去争取维持生计的收入、福利、服务等，而是争取获得这些待遇和机会的“资格”(11)范虹珏、沈费伟、刘祖云：《农民工城市融入：“内源式”替代“外生式”城镇化模式之构想》，《华东经济管理》2017年第4期。。跨省流动背景下，农业转移人口市民化成本分担问题突出，“经济接纳、社会排斥”现象比较明显，他们享有与城镇居民相同权利的难度更大。当前地方政府响应中央号召，在推进就近城镇化时更关注城乡医疗、教育、就业等基本公共服务均等化(12)金三林：《扎根城市之路——农业转移人口就近市民化的路径与政策研究》，北京：中国发展出版社，2015年，第7页。，有利于农业转移人口更好地享受城镇公共服务。三是满足农业转移人口的社会需求。在跨省城镇化中，农业转移人口的社会关系网络主要依靠业缘网络，短期内较难建立强网络关系，融入当地文化体系的难度较大。而就近城镇化可以实现地缘文化不变，能在比较熟悉的环境里融入城镇。由于距离家乡较近，可以实现季节性流动以便兼顾农耕，消解了农业转移人口的“现代性”与“乡愁”失衡问题。

(二)社会质量理论内涵与就近城镇化的核心诉求一致

就近城镇化不仅关注人口集聚问题，更彰显了对社会公平正义的追求，让农业转移人口更容易实现市民化，保障他们与城镇居民发展权利的平等性，成为就近城镇化的参与者和发展成果的共享者。社会质量理论在追求人的发展平等性、全面性和持续性方面，与就近城镇化的价值追求高度契合。

20世纪90年代，欧洲学者提出了社会质量理论并用以衡量社会发展状况。目前，社会质量已经成为指导欧洲社会政策建构的重要理论范式之一。社会质量是指人们在提升其福祉和个人潜能的条件下，能够参与社会、经济和文化生活的程度(13)[荷]沃尔夫冈·贝克、劳伦·范德蒙森、弗勒·托梅斯等：《社会质量：欧洲愿景》，王晓楠等译，北京：社会科学文献出版社，2015年，第6页。。社会质量理论建构在人的“社会性”基础上，认为个体需要在大量的诸如家庭、社区、公司、机构等集体认同中完成自我实现和社会融入。其中就涵盖了“个人—集体”“制度—非制度”两大维度的相互作用，实质是为了促进个体与社会之间、组织世界与生活世界之间的协调发展，从而提升个体乃至社会整体的福祉(14)詹国辉、张新文：《以提升社会福祉为导向的社会质量：一种新的社会发展范式——基于西方文献的理论阐释》，《宁夏社会科学》2017年第3期。。在此基础上，社会质量理论进一步提出了建构性因素、条件性因素和规范性因素。首先，建构性因素是社会生活的基础。社会质量理论认为人们参与集体认同的目的是完成自我实现，而建构性因素就是当人们面对“个人—集体”“制度—非制度”两组关系时，在确定社会行动方面发挥决定性作用的因素。建构性因素具体包括个人安全、社会认知、社会回应和个人能力四个方面。其次，条件性因素强调的是社会质量赖以形成的外部性条件，反映了社会体系运行的各方面的状态，包括社会经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权。社会经济保障是指公民所掌握的必要的物质资源和其它资源，包括收入水平、工作环境、就业、医疗、教育、住房等公共服务因素(15)黄静、唐迩丹：《新生代农民工城市融入社会质量分析：问题聚焦和建设路径——以成渝地区为例》，《农村经济》2017年第9期。。社会凝聚涉及家庭、群体、社区、网络之间的联结和关系，强调认同、价值和规范(16)[荷]劳伦·范德蒙森、[英]艾伦·沃克：《社会质量——从理论到指标》，冯希莹、张海东译，北京：社会科学文献出版社，2015年，第49页。。社会包容是指人们获得来自社会制度和社会结构的支持的可能性，重点是建立对个体成员开放、接纳以及公平的社会环境，进而保障个体发展不受到来自制度和社会的排斥。社会赋权是指人们能够充分利用各种机会，增加自由选择的能力(17)A.Walker，“The Social Quality Approach：Bridging Asia and Europe”，Development and Society，Vol.38，No.2，2009，pp.209-235.，包括知识的可获得性、参与政治活动和社会活动、参加社会组织等。最后，规范性因素从社会价值角度反映了建构性因素和条件性因素所蕴含的内在理念，即社会发展所应当实现的价值目标，分别是社会正义、社会团结、平等价值观和人的尊严，进而回答了“应该建设一个什么样的社会”这样一个应然问题。

社会质量理论的提出为促进农业转移人口就近城镇化、提高社会融入质量提供了理论基础。一方面，社会质量理论主张建立一种信任、和谐、民主的社会，并把提升每个公民的福祉和潜能作为社会的目标(18)闻英：《社会工作对增进社会质量的可能贡献》，《东岳论丛》2012年第1期。，这与就近城镇化是“以人为核心”的城镇化目标相一致，二者有着共同的核心诉求。另一方面，农业转移人口要想实现市民化，除了个人的努力之外，还需要流入地政府提供能够提升他们福利和潜能的政策环境。社会质量理论通过将条件性因素操作化，使其“社会性”的本体论基础得以具体呈现，从而提供了一个有效的政策评价框架。在社会质量理论范式指导下，社会的发展不仅要关注促进经济发展的硬环境建设，还要重视信任、平等、团结等社会软环境的塑造。在改革户籍制度、提高保障水平等传统措施的基础上，社会政策的设计不仅仅是发挥救助性和保障性功能，更要对阻碍困难群体和弱势群体融入城市的相关因素予以干预，促进政策对象的发展和成长。尤其是在城市经济引力不足的情况下，更需要通过加强积极、公正、包容性的社会政策建设，提升农业转移人口就近城镇化的质量。

三、农业转移人口就近城镇化的社会质量审视

就近城镇化的核心问题不仅仅在于让农业转移人口愿意就近城镇化，更重要的是如何让他们在家乡附近的城镇长久定居下来，实现市民身份的转变。这需要就近城镇化既能够克服跨省城镇化的劣势，又能弥补自身引力不足的问题，从加强社会质量建设的角度考虑农业转移人口就近城镇化中的社会保障、社区融入、社会参与等方面的问题，否则这些农业转移人口仍将处于“伪城镇化”状态。

社会质量是一个多层次的理论体系。通过对其四个条件性因素的解读，可以衡量社会质量的高低。因此，本文建立如图3所示的社会质量分析框架，并利用课题组开展的“农业转移人口城镇化社会质量调查”数据对农业转移人口就近城镇化的社会质量现状进行全方位审视。

图3 农业转移人口就近城镇化社会质量分析框架

本研究使用的数据来自课题组于2019—2020年在成都、杭州、沈阳、大连、盘锦、日照、昌邑、徐州、沧州、芜湖、晋城、宿州、安康、惠州和牡丹江15个城市开展的大规模面访式问卷调查。调查样本共计4426人，从中选择农业户口、户口登记地为此省非本地的非农就业人员作为就近城镇化的农业转移人口样本进行分析，共计2028名。同时，与1154名跨省城镇化的农业转移人口样本和1244名城镇户籍居民进行比较分析。

(一)就业和住房质量相对较好，但社会保障是其融入的最大短板

从社会经济保障层面来看，流入地政府能否为农业转移人口在就业、居住、教育、社会保障等方面提供优惠政策和便利条件是影响他们实现市民化的物质基础。被调查的2028名就近城镇化的农业转移人口中，61.7%的人完全从事非农工作，由于离家乡较近，有23.0%的人可以在非农工作的同时兼顾农耕。他们大多从事对专业技能要求较低的工作，平均每月工作24天，每天工作8.9小时。有正式工作的农业转移人口中，55.2%的人接受过单位提供的职业技能培训。大部分人对目前工作及其收入水平基本满意。56.8%的人对政府在扩大就业，增加就业机会方面的努力比较满意。就近城镇化的农业转移人口的住房条件相对较好，64.3%的人在流入地拥有自有住房，远高于跨省城镇化的36.9%。他们的年人均家庭生活消费总支出为1.47万元，低于跨省城镇化的1.72万元。在保障教育公平方面，59.6%的人对政府工作比较满意。大部分农业转移人口尚未享有与城镇居民平等的社会保障待遇，他们参加城镇养老保险、城镇医疗保险和失业保险的比例分别为24.4%、35.0%和17.0%，虽然高于跨省城镇化农业转移人口的参保比例(三项保险的参保比例分别为22.1%、31.4%和16.2%)，但是远低于城镇户籍居民的参保比例(三项保险的参保比例分别为66.9%、82.7%和42.0%)。

(二)社会信任程度一般，对正向社会价值观的认同需要增强

社会凝聚力是保障社会和谐稳定发展的重要指标。农业转移人口对社会凝聚的感知主要体现在社会认知方面，包含了社会信任、社会规范与社会价值观。首先，社会信任是一种最重要的社会整合力量，涵盖人际信任、制度信任和机构信任三个方面。调查显示，就近城镇化的农业转移人口社会信任程度一般，人际信任程度较高，制度信任程度最低。人际信任呈现差序格局，对亲人信任程度最高，而对陌生人信任程度最低，以10分制计平均分仅为3.78分。制度信任内部存在显著不同，在对法官、警察、机关干部、教师、医生、商人、网点店主七类人员代表的信任评估中，就近城镇化的农业转移人口对教师的信任度最高，其次是医生、法官和警察，而对网店店主的信任程度较低。农业转移人口对各类人员代表存在着不同程度的信任，说明他们对这些人员代表能够给自身带来的利益和履行承诺存在着不同程度的考量。在机构信任中，就近城镇化的农业转移人口对中央政府信任程度较高，而对县区政府和乡镇政府以及慈善机构的信任度较低。作为政府机构，中央政府在党的领导下给公众树立了很高的威望；基层政府在为农业转移人口干实事做好事方面，可能尚未达到他们的期望；而慈善机构近年来的一些丑闻损害了公众信任度。其次，社会的正常运行需要社会规范对人们行为的引导和调节。农业转移人口对流入地社会的法律遵守水平和道德水平的评价较好，均处于中等偏上程度。最后，农业转移人口对正向社会价值观尚未完全认同。44.8%的人倾向个人利益优先于社会利益，40.5%的人倾向于通过“找关系”来谋求个人私利，而不是维护现有社会规则。考察城镇户籍居民在两个方面的评价，分别有37.0%和30.4%的人尚未具备社会责任优先意识和社会规范优先意识。如果社会各类群体对核心价值观不能达成共识，很容易产生离心力，对社会凝聚力的形成造成负面影响。

(三)权利、待遇、收入分配不公平现象比较明显

社会包容反映了人们对特定群体的社会身份和社会行为所表现出的宽容状态，可以从社会歧视、社会宽容和社会公平感三个方面进行分析。就社会歧视而言，在就近城镇化中，47.5%的农业转移人口受到过不公正待遇，低于跨省城镇化者的66.2%。其中，家庭背景与社会关系歧视、教育程度歧视和职业歧视最为明显。农业转移人口在资源禀赋方面的劣势，一方面会造成社会不平等和不公正，给他们带来相对剥夺感；另一方面，也会导致农业转移人口与城市居民之间的对立和冲突，加剧不同社会群体之间的矛盾。社会宽容水平的高低在一定程度上可以反映出社会成员彼此之间的友善程度和接纳水平。就近城镇化的农业转移人口对社会宽容程度评价处于中等偏上水平，以10分制计平均分为6.46分，而城镇户籍居民对社会宽容的评价为6.96分，说明社会不同群体之间的相互理解与包容仍有进一步增强的空间。社会公平感的评价可以在一定程度上反映出农业转移人口对当前社会的认可程度。调研数据显示，就近城镇化的农业转移人口对社会整体的公平状况评价较好，69.8%的人认为社会总体公平。但是，他们对部分社会领域的公平感评价偏低，56.2%的人认为城乡之间的权利、待遇分配不公平，48.1%的人认为收入分配不公平，而城镇户籍居民认为上述两个方面不公平的比例分别为37.1%和40.5%。在当前城乡二元户籍制度下，农业转移人口的权利及福利待遇与城镇户籍居民相比尚存在一些差距，户籍制度的改革应该以促进城乡居民享有平等权利作为终极目标。

(四)政治参与处于弱势地位，社会参与整体水平不足

社会赋权强调个体的能动性。在社会赋权理念下，农业转移人口可以通过组织化、制度化的方式与社会进行良性互动，提升个人参与社会政治生活的意识与能力，具体体现在信息可获得性、政治参与、社会组织与社会活动参与三个方面。在信息可获得性方面，能够掌握网络等新技术便捷地获取信息，个人才有能力全面参与和应对快速变化的社会经济环境，从而发挥个人的才能。64.8%的就近城镇化的农业转移人口经常使用互联网，他们使用网络最经常做的事情是交友聊天和浏览政治新闻。在政治参与方面，就近城镇化的农业转移人口仍处于政治参与的弱势地位，他们的政治参与表现出“边缘化”“政治冷漠”的特征，参与区域治理的程度与水平不高。19.7%的人参加过村(居)委员会选举，6.4%的人参加过区县人大代表的选举，仅有3.2%的人参加过所在村居、单位重大决策讨论。然而，城镇户籍居民参与此三个方面的比例分别为31.8%、18.9%和6.2%，均高于农业转移人口。绝大部分农业转移人口被隔绝在社会公共事务之外，只能成为旁观者或局外人。在社会组织与社会活动参与方面，农业转移人口和城镇户籍居民的社会参与水平整体不高，45.9%的农业转移人口没有参加任何社会组织。参加比例最高的社会组织是校友会，参加志愿者、业主委员会、环保组织等民间团体以及商会、农村合作组织、专业学会、行业协会等职业团体的比例分别为7.5%和10.1%，参加文体娱乐团体的比例也非常低，仅有5.8%。而城镇户籍居民参加上述三类组织的比例也仅有10.5%、8.1%和9.7%。参加社会公益活动的农业转移人口和城镇户籍居民的比例都仅在两成左右。这些与我国社会组织发展程度不高有很大关联。

四、农业转移人口实现就近城镇化的社会质量提升路径

传统城镇化在社会发展进程中片面追求经济增长、强调市场至上，导致经济与社会发展不平衡。在社会质量理论指导下的就近城镇化应该是农业转移人口与城镇居民生活上的“互信包容”，以及社会发展上的“共建共享”。

(一)社会经济保障实现同城同待遇，促使农业转移人口拥有“安全感”

就近城镇化可以更好地接纳农业转移人口，降低他们在跨省城镇化过程中衣食住行等方面的支出，提高生活水平。但就目前而言，城镇社会保障体系未能实现对农业转移人口的全覆盖，阻碍了就近城镇化质量的提升。因此，要促进农业转移人口的就近城镇化，就必须把以改善民生为重点的社会保障体系作为切入点，切实回应农业转移人口要求提高基本福利待遇的诉求，让他们获得“安全感”。遵循农业转移人口循环流动的特点，建立养老保险、医疗保险等社会保障转移接续制度，消除农业转移人口循环流动和最终返乡定居的制度障碍。同时，剥离原城镇户口上的福利，以人口常住化为标准改革城镇福利保障覆盖制度。只要在流入地城镇稳定就业和居住超过一定年限的农业转移人口，就应该纳入城镇保障制度的范畴(19)范虹珏、沈费伟、刘祖云：《农民工城市融入：“内源式”替代“外生式”城镇化模式之构想》，《华东经济管理》2017年第4期。，实现就业、教育、医疗卫生、养老、保障性住房等方面的同城同待遇。江苏、安徽、成都等地在推进城乡户籍一体化、不同户籍人口的公共服务均等化方面的实践探索表明，就近城镇化更能在政策方面取得突破(20)金三林：《扎根城市之路——农业转移人口就近市民化的路径与政策研究》，北京：中国发展出版社，2015年，第7页。。例如，江苏省政府通过加快发展高效农业、休闲农业、农产品加工流通业，促进农村人口就地就近转移就业；把农业转移人口纳入劳动者终身职业培训体系，推动他们从体力型向技能型转变，鼓励省内农村应届初高中毕业生接受职业教育；深入实施“全民参保登记计划”，将农业转移人口的随迁子女纳入当地城镇居民基本医疗保险；督促公办学校无歧视招收农业转移人口子女。

(二)加强社会信任和社会价值观建设，提升农业转移人口的“认同感”

一个社会只有具备较高的内聚力，才可能实现和谐稳定持续的发展。加强社会信任和社会价值观建设是提升社会凝聚力的重要所在。相比于本地城镇化，农业转移人口就近城镇化的过程依旧是他们由熟人社会走向陌生人社会的过程，社会信任的提升需要多点发力。首先，通过舆论引导，树立农业转移人口的正面形象，使城市居民逐步克服刻板印象，破除成见，建立和谐的互动机制。其次，全面加强监管力度，提高制度信任和机构信任。加强党员廉政教育，提升党员干部在公众心中的地位；加强企业信用体系建设，整治企业的背信行为；加强对地方政府尤其是区、县、乡镇基层政府的监督力度和廉政建设，净化风气，提高服务效率和服务质量。同时，为增强社会团结和社会凝聚，还要在全社会培育和践行社会主义核心价值观。由于具有相同或相近的地域文化，要通过文化建设，引领农业转移人口和城镇户籍居民形成共同的价值认同；通过宣传教育、楷模评选等方式激发农业转移人口的社会责任感。更为重要的是，地方政府需要从提升社会公平公正水平出发，提高个体对社会的认同度，只有这样才能实现价值认知转向行动认同。

(三)建构包容性社会政策，强化农业转移人口的“归属感”

一个高质量的社会一定是具有较高包容度的社会。包容性社会政策构建的重点在于消除具有社会排斥倾向的政策、调整导致贫富差距的利益分配机制、摒弃因制度性城乡差别及区域差距导致的社会歧视性待遇(21)崔岩：《中国社会质量研究：理论、测量和政策》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第180页。。以包容性社会政策视角审视农业转移人口的就近城镇化，需要从宏观和微观两个层面消除抑制农业转移人口城市融入的不平等政策。宏观层面上，应该深化收入分配管理体制改革，引导要素资源由省内发达地区向落后地区转移、由大型城市向中小城市和小城镇转移，探索省域内“钱随人走”“人地挂钩”等政策，缩小不同区域之间的收入与利益分配差距；针对有大量农业转移人口跨省流动后又返乡定居的地区，尤其是中西部地区和中小城市与城镇，即曾经的农业转移人口流出地、现在的农业转移人口归宿地予以财政支持，促进其实现农业转移人口就近市民化的政策目标。微观层面上，应该加强平等协商和集体合同制度建设，增强农业转移人口的协商能力，使其整合到社会体制之中。在消除歧视方面，就业市场、公共服务领域的歧视问题可以通过政策法律的形式加以规定，心理和认知层面的歧视与误解可以通过正面的舆论引导来消解。同时，要将社区作为减少社会排斥和提高社会包容度的关键场所，使其成为农业转移人口与城镇居民交往、共融的平台。比如，可以健身活动、体育活动、棋牌活动、文艺演出、知识竞赛、教育培训等社区文化服务作为切入点，将其打造成为农业转移人口参与社区活动的平台和培育社区归属感的载体。

(四)发挥政治参与和社会参与的双重合力，增强农业转移人口的“获得感”

社会赋权反映了社会发展所追求的最重要的价值，即人的尊严。在个体—社会关系中，社会发展的最终体现就是提升个人能动性，使个体能通过有效的政治参与、社会参与，主动地改造社会结构，增强“获得感”。实现农业转移人口就近城镇化中的增能与赋权，需要加强以下几个方面：首先，在政策建构路径中，要肯定农业转移人口作为政策主体平等参与政策过程的地位。疏通农业转移人口制度化的政治参与渠道，使他们有更多的机会参与民主管理决策，把他们的诉求和声音反映到政策规定中来。一方面，可以多提供一些易于接受的有效的政治参与形式，如逐步放宽社区选民资格限制，扩大农业转移人口的选举参与，通过社区居民议事制度、外来务工人员代表制度等让农业转移人口参与公共事务决策；另一方面，加强农业转移人口政治参与的组织化水平，创新工作方法鼓励优秀外来务工人员参加党/团组织、工会组织等，比如让他们担任社区党组织成员、居民委员会成员、楼栋长、党员代表、工会代表等。其次，积极培育各类社会组织，加快推进对社会组织发展的利好政策建设，鼓励社会组织带动农业转移人口开展组织化、常规化的社会参与。通过“积分入户”“积分入学”等政策，激励引导农业转移人口参与公益性组织或公益活动，唤起他们的参与意识和公共意识。