基层社会治理“积分制”的实践与思考

摘要：基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。在新的时代条件下，在总结部分地区实践经验的基础上，建立和完善符合中国国情的基层治理机制、提升基层社会治理能力显得尤为重要。文章基于对三个地区“积分制”治理实践的比较，从治理需求、治理主体、治理方式、治理目标等方面进行分析，总结出有效的乡村治理图示。

关键词：社会治理；“积分制”；乡村治理模式

作者简介：李诗娟，北京邮电大学经济管理学院（北京100876）。

中图分类号：D631.42文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0069-07

①“积分制”典型案例参考《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》中农发〔2020〕11号文件

基层社会治理作为国家治理的重要一环，肩负着推进国家治理能力现代化转型的历史使命。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟目标以来，相关重要论述为推进乡村治理指明了方向。在党的十九大报告中又提出乡村振兴的重大战略部署，指出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为我国乡村治理提供了基本遵循[1]。随着理论和实践不断深化，党的十九届五中全會强调，要“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，并且鼓励多元主体参与建设人人享有的社会治理共同体”。中央一号文件明确指出要大力宣传乡村治理各类先进典型，及时总结一批可推广的经验做法。因此，分析基层创新治理实践的真实情况，总结经验以促进相关政策的制定成为当务之急。

近年来，学界对于基层社会治理的各类研究相继涌现。有关基层社会治理“积分制”的研究，大致分为两类：一类是对“积分制”在基层社会运用模式及其功能价值的研究。不难发现，“积分制”极大地提升了群众参与自治的积极性和主动性，整合了多种社会资源，使公共资源得到合理配置，基层治理能力得到明显提升。另一类是结合具体案例，对“积分制”管理模式进行实证研究。国内很多地方将“积分制”应用于流动人口积分落户、党建、垃圾分类等领域，并取得了一定效果。从现有研究来看，大多数学者的研究偏向于个案研究，比较研究较少。笔者通过对“积分制”典型案例的比较分析，试图探究“积分制”成功实践的共性之处和经验所在。

一、基层社会治理的“积分制”典型模式概述

2019年起，各地陆续开始“积分制”基层治理的试点，其中涌现出的典型案例①，也在全国乡村治理中推广学习。江西A村、宁夏B县、湖南C市作为“积分制”管理的积极探索者和有力推动者，形成了三种不同的“积分制”模式。

（一）江西A村“晓康驿站”：激发贫困群众脱贫的内生动力

乡村治理中运用“党建+”模式是比较常见的，江西A村在脱贫攻坚过程中，牢牢抓住激发贫困户脱贫致富的内生动力这一主线，探索出“晓康驿站”模式。A村积分管理的对象主要是贫困村民，通过“积分制”，对贫困村民在生产劳动、积极就业创业、搞好环境卫生、创建和睦邻里等方面进行评分累计，贫困户凭借积分到“晓康驿站”兑换相应物品或者现金，每一积分可兑换价值1元的生活物品。

“晓康驿站”模式的主要内容包括：第一，坚持党建引领，明确积分对象。乡镇党委定期研究解决“晓康驿站”建设中的困难和问题，村党支部每月开展一次积分评议和感恩教育活动。

第二，因户施策，精准扶贫。“晓康驿站”坚持精准方略，紧扣每个贫困户脱贫短板和痛点实施激励和约束。正向激励方面主要有以下五种方式：一是对有劳动能力的，评分侧重于激励自主发展生产、创业就业；二是对丧失部分劳动能力的贫困村民，评分兼顾产业就业和乡风文明、家庭美德、工作支持等；三是对丧失劳动能力的贫困村民，评分侧重于乡风文明、家庭美德、工作配合等方面；四是对有“等靠要”思想的、参与热情不高的贫困村民，注重提高其自力更生、劳动致富等方面的分值；五是对患有智障、精神残疾的贫困户，村里委托其亲属或近邻对其实施托管，帮助其完成一些简单的日常事务，并将托管情况纳入“晓康驿站”评分。针对第二、三种情形，对各户不同的具体情况也相应地有所区别、有所侧重。反向约束方面的具体措施如下：根据每个贫困户的不良嗜好及行为表现，采取扣减积分的方式实施约束。此外，动态调整各贫困户的评分项目和分值标准，确保能持续激励并督促贫困户。

第三，合理选址，灵活兑换积分。“晓康驿站”以村为单位设立，在建站选择上比较灵活，村委会、超市以及电商站点等都可建站，用于最后积分或者现金兑换的场所。在积分兑换方面尊重贫困户意愿和需求，兑换方式灵活多样，贫困户可用积分兑换生活用品，如“生活缴费抵用券”“车票”“猪肉券”等，也可根据家庭需要兑换一定额度的现金。在兑换时间上相对灵活，贫困户可自行选择兑换时间，对长期在外务工的贫困户，可根据其全年务工收入状况在年底一次性兑换。

（二）宁夏B县“5223”模式：小积分积出乡村新风尚

“5223”乡村治理模式主要围绕乡村振兴的“五个方面”（产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕），建设“两项载体”（积分卡和爱心超市），成立“两支队伍”（积分评议小组和监督管理小组），实现“三个效果”（增强基层党组织凝聚力和号召力、强化基层综合治理、激发群众内生动力），形成了共建共治共享社会治理格局下自治、法治、德治相结合的乡村治理机制[2]。B县“5223”治理模式初创于村庄，成熟之后开始在B县推广。该模式的主要内容有以下几个方面：第一，完善积分体系，科学设置积分内容。宁夏B县将参与“积分制”管理的对象以户为单位分为本村村民和外来户籍常住村民两大类。将积分设定为基础分、民主积分、贡献积分三大类，基础积分主要反映村民日常基本要求，包括脱贫攻坚、遵纪守法、移风易俗等；民主积分主要反映村民参与村务管理的行为表现；贡献积分主要涉及表彰奖励、先进事迹、立功表现等内容。针对年度重点工作设置积分项目，灵活调整积分赋分标准，建立动态管理、可操作性强的积分体系。

第二，规范积分管理，健全监督机制。宁夏B县在积分管理中以乡镇为责任主体，村“两委”为管理主体，派驻村第一书记全过程参与。此外，成立积分评议、监督管理小组两支队伍，由村“两委”班子负责组织，评议小组定期逐户开展评比，监督管理小组负责监督以保证评分的公平性。

第三，强化积分结果运用，建立长效机制。“积分制”管理在基层治理中的运用主要通过指标量化，反映和考核村民的综合表现，为奖优罚劣、加强村风民俗建设等提供科学依据。如果仅停留在积分结果的兑换上，就不能形成长期的激励效应。B县最大程度地发挥考核“风向标”作用，加强考核结果运用，按照“立足需要、量力而行、功酬相当”的原则，以精神激励为主、物质激励为辅，将积分结果与评先选优、政治待遇、惠民政策挂钩，积分可累积使用并且在奖励之后不清零、不作废，终身有效。

（三）湖南省C市“三色存折”制度：“小存折”催生乡村治理大改变

“三色存折”制度是针对不同群体，运用积分管理理念，使用“红色存折”“绿色存折”“爱心存折”积分管理模式，引导党员、群众、志愿者共同参与乡村治理，形成共建共治共享的乡村治理格局。“三色存折”制度运行模式具体如下。

一是坚持党员带头，用“红色存折”存下组织生活“政治分”。“红色存折”分为基本积分、奖励积分和不良记录三大项目。基本积分项目主要围绕党章规定的党员义务设定，不设基础分并采用加减分制。獎励积分项目主要结合当前村党组织重点工作设定，采用加分制，一次最高可加3分。另外，党员如有九类不良记录，也将记入“红色存折”。C市自2018年起推行“红色存折”制度，利用类似于银行的架构设置科学的组织体系。将各级党组织和党员分别看作不同的银行组织角色，市委组织部是“总行”，负责“红色存折”制度推行的顶层设计；镇街党委是“分行”，负责组织实施和监督；村党组织是“支行”，负责组织实施、年底结果公示、定级评优奖励等；村组织委员是“柜员”，负责核实党员积分后定期记入“红色存折”；农村党员是“储户”，主动向“支行”“柜员”申报积分，及时存入。此外，还制定了每月“存储”、每季“亮帐”、半年“推优”、年度“结账”、奖惩“兑现”这五项工作保障机制。党员“红色存折”里的积分以一年为一个周期，不跨年使用。这种管理制度能够充分调动农村普通党员的潜能，引导其逐渐成为群众身边的政策宣传员和生产指导员。

二是坚持群众参与，“绿色存折”存下垃圾分类“经济账”。“绿色存折”制度将积分管理与市场机制结合，充分发动群众参与垃圾分类，有效带动村庄环境治理。村环卫协会负责村内垃圾分类宣传、分类垃圾收运、农户垃圾费收取等工作。协会向每个农户发放一本“绿色存折”，回收人员每周按市场价上门回收分类垃圾1～2次，每月入户检查打分并将分数登记在“绿色存折”本上，农户将废品积存到一定数量后，可持“绿色存折”到兑换点兑换相应价值的日用品，也可以直接兑换现金。此外还可以通过评比、结果公示、奖惩等形成激励效应，并通过全面宣传发动、层层督导考核，进一步提升群众参与的积极性。

三是坚持志愿服务，“爱心存折”存下邻里互助“人情味”。“爱心存折”制度通过“爱心”互换的方式，引导营造和谐互助友爱的良好环境。主要以新乡贤为主体，道德模范、专业人士广泛参与组建爱心服务队伍，通过“群众点单+志愿接单”方式在各镇村组就近参与关爱留守儿童、照顾孤寡老人等志愿服务。志愿者所得积分可兑换、可捐赠也可转存，对于年度积分达一定等级的可优先享受各类涉农项目扶持待遇。

二、“积分制”乡村治理模式的多案例比较分析

三地的“积分制”管理模式是农村基层治理体系和治理能力再造的一种探索性方向和路径，都属于“摸着石头过河”的有益性尝试，本身并无优劣之分[3]。治理有效作为乡村治理的基本目标，对提升乡村治理能力发挥着重要作用。聚焦治理有效这一要求，从治理需求、治理主体、治理方式、治理目标四个方面对江西A村、宁夏B县和湖南C市推行的“积分制”乡村治理模式进行比较分析，为创新基层治理模式提供整体性治理图示。

（一）治理需求

基层治理有效的关键在于关注基层社会的发展现状，寻找群众不同的核心利益诉求，为各层次群众提供不同的公共服务，满足其多元化需求。案例分析发现，无论是江西A村“晓康驿站”模式，还是宁夏B县“5223”模式亦或湖南C市“三色存折”模式，都想通过“积分制”调动村民参与治理的积极性。三地的积分设置均与群众生活密切相关，以户为单位，通过积分的形式，记录村民遵纪守法、参与村务等活动的具体表现，实行奖惩制，依托积分卡、爱心超市等载体，科学设置积分细则和考核体系，最终以精神与物质结合的奖励机制调动群众参与的积极性。当然，各地根据实际情况和群众不同需求，在明确积分管理对象方面的侧重点也有所差异。江西A村，侧重于探索乡村治理与脱贫攻坚有机结合的新路径，通过“党建+晓康驿站”形式，发挥党员干部的先锋模范作用，引导贫困户脱贫。宁夏B县将外来户籍常住村民纳入积分管理，营造包容的发展环境，促进外来人口积极融入本土村民的社会生活。同时还注重对乡村人才的培养，考虑到大量青年外出务工，村庄人员流失严重，因此专门设置了外出务工人员回乡创业这一项内容，并赋予较高分值，有效地解决了“空心村”问题。湖南C市使用“存折”制度，针对不同人群设置不同的积分体系，在发挥党建引领作用的同时，利用市场化运作整合乡村资源，提高资源利用率，且注重吸引社会组织参与群众服务工作，既顺应了美丽乡村建设新要求，又满足了新时代村民多样化和个性化的需求。（具体情况见表1）

（二）治理主体

新时代，乡村治理面临人才流失、治理主体分散等困境，缺乏有效的功能和行为整合是影响乡村治理效果的重要瓶颈。党的领导是中国乡村治理体系的最大特色[4]，新时代的乡村治理在党的领导下更能发挥其治理优势。各地在探索乡村治理有效路径的过程中不断加强党建引领，注重整合不同主体共同参与乡村振兴。乡村基层党组织是实施乡村治理的落脚点，转变基层党组织职能，建设服务型基层党组织，能有效改善干群关系，提升治理效能[5]。三地不同的“积分制”实践模式，无论是党建引领的攻坚脱贫、“积分卡+爱心超市”助推的乡村振兴，还是“三色存折”激生的多元治理格局都立足于党建引领这条主线，通过协调整合基层政府资源，培育社会要素，组织统筹多元主体，实现基层治理由单一走向多元（具体情况见表2）。尤其是湖南C市，在“绿色存折”的管理上积极发挥村环卫协会力量，全面宣传发动，实施积分管理，督导考核。“爱心存折”主要针对志愿服务，大力扶持培育一批公益组织，为村里留守老人、儿童等提供便捷服务，促进乡村文明实践在农村社会全面增量提质。

（三）治理方式

基层治理“积分制”旨在通过积分与奖励挂钩的方式规范社会失范行为，动员社会力量参与治理。江西A村、宁夏B县、湖南C市在实踐中结合本地实际，科学设置积分内容，采用多种探索形式，但在具体的治理机制和治理工具上又有所不同（具体情况见表3）。

治理机制比较：B县和C市两地的“积分制”治理机制均比较健全，均有较科学的组织体系，但在具体构架上有差异。B县“5523”模式围绕乡村振兴五个方面设置积分内容，建立两项积分兑换载体，考核机制也相对完善，建立了相应的积分评议和监督小组。C市治理的领域更具针对性，管理模式更具创新性，组织体系设置更加科学，以“存折”取代“积分卡”，建立了似于银行的架构。尤其是C市还拥有特别的组织建设机制，在志愿服务方面，通过“群众点单+志愿接单”形式，发动更多志愿者及社会组织参与群众服务，推动“积分制”与乡村文明建设有机融合。A村的治理机制则不够完善，除积分考核机制基本完善外，其余机制均不健全，这主要是由于A村积分对象较单一，缺乏对其他群众参与社会治理的引导，在“积分制”治理模式过程中尚未完全发挥基层自治组织的力量。

治理工具比较：A村的治理工具主要为导向型工具，配合以约束型工具。A村在积分设置上对贫困户产业就业、家庭美德、工作配合等方面的表现进行量化赋分，激发贫困户脱贫的内生动力，引导其积极参与社会治理。同时，通过扣减分对其不良行为进行约束。B县主要是以导向型工具为主，综合使用各类工具。B县将外来常住人口纳入积分管理对象，积极引导外来人口融入，在积分内容设置上围绕乡村振兴五大内容，让群众在参与积分管理的过程中直接参与乡村振兴建设。其导向型工具主要强调利益导向，在积分管理方面注重将评先选优、政治待遇、惠民政策融入积分结果运用中，激发群众参与乡村治理的热情。C市的治理工具以服务型为特色，综合使用其他各类工具。C市的“群众点单+志愿接单”是亮点工作之一。2019年以来，C市在全市开展新时代文明实践，创建推行“爱心存折”方式，在各村、镇组建爱心队伍，精准对接群众需求，将环境保护、尊老爱幼、村组建设等纳入“服务清单”，通过开设“爱心服务群众点单”专栏，实行“点单+派单”模式，使文明服务全覆盖深入人心。同时C市综合使用约束类和导向类工具，对党员的积分管理采取加减分制，在设置奖励积分项目的同时，也会将党员的不良记录记入“红色存折”。在“绿色存折”运行中，开展协会自治管理，定期开展“月评季奖”并及时公示，进一步激发村民参与自觉性。

（四）治理目标

“积分制”模式旨在采用现代化管理手段，将群众文明实践量化，利用互联网技术，创建资源整合利用的共建共治共享大平台。一是“积分制”成为基层社会共建平台。共建是乡村社会治理的基础，随着社会转型，现代科技极大地改变了传统意义上的“熟人社会”，由此带来的更为复杂的乡村治理问题是单一治理主体难以应对的，因此需要寻求多元主体共建。“积分制”中有服务村级事务的积分类别，如江西A村积分设置主要针对贫困户，通过发动和鼓励党员带动贫困户参与产业发展，改变了过去干部“钱物送上门”、一些贫困户“等靠要”的局面。宁夏B县对外出务工人员回乡创业这一项积分内容赋予较高分值，积极引领群众回乡投资和创业，参与乡村建设。湖南C市的“绿色存折”“爱心存折”，对村民主动参与乡村居住环境改善、垃圾分类回收设置相应的积分细则等，都旨在培育村民参与乡村治理的公共精神。二是“积分制”成为基层社会共治平台。共治作为乡村治理的主要方式，强调的是多元主体的公共参与：政府能听取并吸纳村民意见，村民能参与决策和治理过程，利益相关人能进行双向沟通和协商[6]。三地“积分制”实践中都通过设定村民参与乡村事务细则，为群众参政议政提供平台。宁夏B县还设置了“贡献积分”，对有立功表现、先进事迹的优秀人物进行表彰、树立典型。群众做了“积分”项目后，会催着村干部或乡镇干部对自己的结果进行认定，“倒逼干部好好干活”，成为党群互动的平台[7]。三是“积分制”成为发展成果共享的平台。共享是基层治理的目标导向，乡村治理共享是物质成果和公共精神的结合，通过三地积分模式可让村民们通过兑换生活用品等获得一些可触摸的物质成果，还可通过建立多元可持续的积分兑换机制，将积分卡制度与评优评先等挂钩，进一步将精神激励和物质激励紧密结合。

三、“积分制”基层社会治理实践的启示

（一）主要结论

通过对基层治理“积分制”的江西“晓康驿站”模式、宁夏“5223”模式、湖南“三色存折”模式在治理需求、治理主体、治理方式、治理目标等方面的分析发现，乡村治理有效图示是以群众需求为治理导向，以党建引领、政府主导、居民参与、社会协同的治理共同体为核心，以科学设置积分内容、规范积分管理过程、强化积分结果应用为治理机制，以积分量化实践和互联网技术应用为治理手段，对乡村治理中不同群众需求进行有效回应，从而打造乡村治理的共建共治共享平台，为实现乡村有效治理提供制度保障。

（二）政策启示

“积分制”的产生和发展是基层社会治理能力现代化的重要体现，也是创新基层社会治理体系的重要抓手。基于“积分制”乡村治理的有效图示，乡村要实现治理有效的基本目标，应该遵循以下几点原则。

一是坚持实事求是，密切结合实际。基层社会治理创新没有固定的路径和模式，但存在一些可循的内在规律，即要坚持党的领导，坚持以人为本和以满足群众的需求为出发点和落脚点，既要顺应时代发展潮流，又要遵循客观规律，与当地实际相结合。上述三地在运用“积分制”治理的过程中，将积分考核内容的设计与解决村民反映强烈的热点、难点问题相结合，与发展农村经济相结合。这既与国家政治、经济发展方向相一致，又能适应民众需求[8]。因此，“积分制”管理要坚持因地制宜，引导积分指标设置与本村实际相结合，赋分标准精细化，着眼于解决本村建设和发展亟须解决的突出问题。

二是坚持党建引领，多元主体协同共治。党建是基层社会治理的重要保障，基层社会治理离不开基层党组织的引领。党组织、政府、村民、社会组织等力量的有机结合是实现治理有效的基础。通過建立乡村治理主体、治理层级、治理功能和治理行为的全方位整合机制，促进不同主体间沟通协作和资源信息共享，提升治理效率，实现乡村治理由干部“唱独角戏”转向群众“跳广场舞”。

三是建立乡村治理体系，完善治理机制。一方面，要将乡村振兴战略贯穿治理全过程，面对基层社会复杂的治理问题，要敢于探索与县域情况相适应的治理模式。另一方面，要构建治理体系，建立健全乡村治理模式运作机制，保证乡村治理有章可循。只有在实现乡村治理有效的过程中立足宏观政策指引，完善具体制度支撑，才能有效解决乡村面临的复杂问题，提高乡村治理的有效性。

四是综合运用现代化管理手段。一方面，自治、法治、德治相结合的治理手段是实现治理有效的重要途径，应该进一步探索三者有机衔接的运作机制。另一方面，虽然基层治理“积分制”实践目前是成功的，但是许多管理方式还延续传统模式。随着“数字治理”“大数据”的发展，“积分制”乡村治理模式应顺应时代发展，与数字技术相结合，如，通过数字技术建立监督举报机制等，让“积分制”模式更高效且更公平合理。

五是地方政府要把握好权力的尺度和边界。“积分制”管理模式并非化解基层治理问题的万能法宝，不能操之过急，要正确划定积分管理的范围边界。一方面，要优化“积分制”管理内容，防止积分管理管得太“宽”。新时代中央明确提出“基层减负”，而多领域、多层面、多指标的积分设定、评估考核、监督管理势必加重基层工作负担，因此，创新治理的同时要为基层松绑。另一方面，要明确“积分制”指标设计，防止积分管理管得太“死”。精细化的积分指标涉及民众生活的方方面面，有些积分对道德方面过分关注，会造成对个人私权的侵犯，丧失制度活力。因此，应该设置明确的积分对象和范围来调整治理主体的行为，在提升基层治理能力的同时，实现基层社会治理安定有序又充满活力。

乡村治理有效的前提是制度的设计与保障，上述三地“积分制”管理实践已经迈出了基层治理创新的第一步，为乡村治理提供了一个范本。当然，由于各地“积分制”管理实行的时间并不长，同时还存在积分指标、积分内容需不断调整等问题，因此还需要进一步完善。但在“三治”融合背景下，针对乡村现状，回应村民的多元需求，积极探索乡村基层社会治理的新思路、新实践是值得肯定的。目前，“积分制”管理模式处于试点完成阶段，下一步进行完善后是否会被吸收到国家政策中并大规模地在全国推广，值得关注。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[2]高其才.基于集中居住的乡村基层社会治理——以湖北京山马岭“积分制”管理为对象[J].法治现代化研究，2019，3（4）.

[3]王泽.城市基层治理改革研究[D].泰安：山东农业大学，2016.

[4]丁志刚，王杰.中国乡村治理70年：历史演进与逻辑理路[J].中国农村观察，2019（4）.

[5]孙旭璟.乡村振兴背景下的乡村治理研究——基于浙江省云和县实践[J].安徽农业科学，2021，49（21）.

[6]蔡定剑.公众参与及其在中国的发展[J].人民之友，2010（3）.

[7]孔祥香.新时代基层社会治理的“积分制”探索与启示[J].农村.农业.农民（B版），2020（2）.

[8]林兴初.农村基层治理机制的创新实践与启示——基于浙江仙居横溪镇村干部“创业“积分制””的调研[J].行政与法，2011（3）.

责任编辑：陈若水