属地管理政策下基层治理的困境及其消解

赵辰光 宋宏伟

摘要：作为一种行政体制，属地管理旨在通过行政区域的划分来明确各级政府和部门的职责。理论上，属地管理政策下的地方政府能够根据自身掌握的信息更好地解决属地问题，进而提高行政效率，然而现实中却出现了属地管理的“异化”行为。在一些地方，原本用来明晰主体、分级负责的属地政策成为上级政府避责、“甩锅”的工具，使基层政府面临任务繁重、责大权小的工作压力，督查频繁、问责过多的政治压力以及资源不足、难以作为的治理压力。文章以基层政府中乡镇一级为例，在分析上述压力的基础上提出赋予基层权力、释放基层活力、激发基层动力的解决措施，以提高基层治理效能，从而助力我国基层治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：属地管理；基层政府；基层治理；路径优化

基金项目：黑龙江省社科基金项目“新移民融入视角下大城市生人社会的熟人社区建设研究”（18SHD349）。

作者简介：赵辰光，哈尔滨师范大学管理学院二级教授，硕士生导师；宋宏伟，哈尔滨师范大学管理学院。（黑龙江哈尔滨150025）

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0049-04

一、引言

作为一种行政体制，属地管理旨在通过行政区域的划分找到问题的源头，将问题和矛盾解决于基层，进而明晰各级政府职责，实现守土有责、守土担责、守土尽责[1]。与垂直管理行政体制不同，属地管理主要以“块块”为主，“谁主管，谁负责”的属地政策使地方政府不仅要维护当地的社会稳定，还要促进经济发展，处理好人、财、物之间的关系。属地管理政策下的各级政府本应责任明确，依据本地的相关信息及时发现问题并予以解决，但一些地方在具体实施过程中却存在“异化”行为。属地政策成为一些上级政府推卸任务、摆脱责任的工具，将责任属地给下级政府却不赋予相应权力；各级责任主体之间秉持“多一事不如少一事”的原则相互推诿扯皮，使得政策执行“最后一公里”的基层政府面临巨大的压力。基层是国家与社会的连接者，也是政策方案的执行者，基层政府一方面要承接上级政府所分配的任务并承担相应的责任，另一方面要落实具体政策并处理好社会公众自下而上的诉求，因此，基层治理能力影响着我国现代化治理水平。近几年，国家针对基层问题陆续出台相应政策以减轻基层压力，但现实中基层政府面临由上至下逐级传导的政策执行压力、群众服务诉求解决压力以及来自上级政府和人民群众的双重考核监督，其治理压力并未得到缓解。基层治理是我国现代化治理的基石，本文从属地管理的视角出发，分析了属地政策“异化”下基层政府面临的困境，并提出了相应的消除措施，进而为我国实现基层治理体系和治理能力现代化稳固根基。

二、属地管理政策下基层政府面临的困境

（一）任务繁重、责大权小的工作压力

乡镇政府作为我国行政管理体制的末端，其治理水平是我国国家治理体系和治理能力在基层的体现。然而在现实中一些乡镇政府却面临着治理事务泛化、责大权小的现实困境。

一方面，基层治理中的条块矛盾导致基层治理事务泛化。一般而言，在基层治理中，“条条”主要是区县的职能部门或者上级政府的垂直管理部门，“块块”主要是指乡镇（街道）。条块关系既包括条块间目标一致、彼此合作的状态，也存在彼此矛盾冲突的一面[2]。目前我国职能部门改革目标是“条块结合，以块为主”，但在实际运行中，乡镇中的一些部门既受到上级的指挥又要受到当地政府的管控，导致一个部门对应多个上级领导、一名基层人员对应多个办公室的情况时常发生，上下级政府部门之间出现职责范围模糊、权责不一的现象。为此，一些上级政府会将自身所承接的工作任务以属地管理的名义下发给下级，而迫于上级所拥有的人事任免以及项目审批等权力，基层只能为其“跑腿”。这种打破了“谁主管，谁负责”的逻辑增加了基层的治理事务，使基层面临着“上面千条线，下面一根针”的现实困境。

另一方面，乡镇政府责大权小的工作压力主要表现在执法权的缺位以及协调能力不足方面。以地域为界限的属地管理要求乡镇政府对所属辖区的经济发展、社会稳定以及安全监管等所有事项负责，而上级下达众多治理任务的同时却未能下放相应的权力，一些重要的执法权仍保留在垂直管理部门手中，使得一些乡镇政府处于想管没权、不管却要因属地原则而承担责任的两难境地。另外，上级政府的职能部门往往以代表上级政府的身份出现，然而其在一些乡镇设置的相关机构中的接洽人员并未深入乡镇治理中，乡镇政府难以对乡村治理中存在的问题与相关部门进行协调，从而降低了乡镇的治理效能。

（二）督查频繁、问责过多的政治压力

一般情况下，责任状制度、督查制度以及强化问责三个方面，使乡镇政府能够在资源和条件有限的情况下完成上级下发的任务。精准的问责能够倒逼责任主体履行相关任务，但仅仅把问责当作推动工作的一种工具时，基层往往会因承担的巨大风险而采取避责等形式主义的做法[3]。当前监督考核的愈发频繁以及问责事项的不断增多，使一些上级政府对基层补材料、造檔案等现象采取睁一只眼闭一只眼的态度，严重破坏了基层的治理生态。

首先，属地管理本应用来明确责任范围、确定责任主体的政策，但一些地方在实际运用中却使其成为避责、“甩锅”的工具。随着行政任务的逐级发包，行政责任也在逐级“下包”。基层政府在签订相关责任状后，一旦出了事情则由基层负主要责任。其间，上级政府便会以各种形式的督查考核来保证基层任务的完成。督查本是指通过对政策执行的监督来保证政策的有效落实，但上级政府如果将督查作为一种工具过度使用，督查对于基层政府来说便成了一种负担。目前随着治理事务的复杂化，上级下达的每一项任务几乎都带有相应的考核指标，为此基层政府不得不花费大量时间做过度留痕工作以表自己的工作态度。高频的考核压力与“应付主义”使基层政府忙于各种文山会海之中，限制了基层政府的积极性和创新性。

其次，部分考核项目中“一票否决”式的强化问责也给基层治理带来了较大的压力。如在信访属地政策中，上访者无论身在何处，其事务都要由户籍所在地政府去协调处理。在这一原则下，很多乡镇户口的人已经不居住于当地，但其上访事务仍被以属地之名转交给户籍所在地的乡镇政府去处理。对于乡镇政府来说，如果上访人居住在本乡还较容易处理，可以通过谈话和相应补偿等方式稳定其情绪，维护社会秩序；而一旦上访人不在本地居住，乡镇政府还要去上访地会见上访人，这种因地域限制导致的信息不畅、权能有限在通常情况下也较难解决上访人的诉求。过分强调属地管理使信访维稳的过程只对人而不对事，即不关注事情是否在本辖区内发生，只关注当事人户籍是否属于本地，这种行为改变违反了信访属地的初衷，导致了不作为现象的发生。

（三）资源不足、难以作为的治理压力

一些上级政府将任务以属地名义下发给基层的同时并未给予基层足够的资源，人力资源与财政资源的不足催生了基层政府治理压力。

在全面取消农业税之后，我国很多地区的乡镇政府出现了财政收入锐减的状况，使其财权和行政权力都不断紧缩。一方面，在财政支出事项上乡镇政府要向上级请示，繁杂的程序增加了乡镇的行政成本；另一方面，属地管理政策要求乡镇政府对所处辖区的群众负责，而财政资源的不足令乡镇政府提供公共服务的能力下降，难以满足社会多样化的需求。

另外，属地管理政策下事权的下移使基层处于人少事多、疲于应对的局面。“白加黑”“五加二”的工作状态成为基层工作的真实写照，高压的工作环境导致基层面临留不住人又引不来人的人才困境。在资源短缺的情况下，为了避免上级的问责，有的基层政府未能将工作重心放在群众的愿望和诉求上，对群众的回应性较差，从而难以在乡村建设中做出更多实绩。

三、属地管理政策下基层治理的路径优化

（一）完善权责清单，赋予基层权力

权责一致是各级政府所应遵循的基本行为逻辑。然而当前，属地管理体制下的一些地方政府往往下放众多事项而没有配足相关资源和权力，这种权责不一的现象容易滋生官僚主义、形式主义。为此，必须完善基层权责清单，赋予基层相应权力。

1.设置事权下放门槛。随着公共管理事务的增加以及基层政府兜底的惯性，一些上级政府习惯将那些具有复杂性和临时性的工作转向基层，使得基层的治理压力不断增加。为此，应设置事权下放的门槛，通过制度规制来明确哪些事项应该下放到基层，以提高一些上级政府向基层推卸任务的门槛[4]，缓解基层来自多方叠堆的工作压力，使基层能够把更多的精力投入人民群众中，切实了解群众的需要和诉求。

2.下沉相应权力资源。一些地方政府将任务下放至基层却没有赋予相应权力；或者下放权力后没有对基层政府的权力行使给予监督，这就导致乡镇政府的权力资源面临不足或没有制约的情形。为此，要给予基层政府相应的权力和资源，为基层干事创业提供保障；同时，地方政府在权力下沉的过程中要保持与基层部门之间的沟通，明晰权力下放的尺度，下放的权力资源要让基层接得住、能用好，避免基层滥用职权等现象。

3.实施协调联动制度。打破乡镇政府“看得见的管不着”，“想管没权，不管担责”的现实困境需要通过理顺条块关系来实现。在职责同构为典型特征的行政架构中，一些乡镇一级的机构设置没有与上级接洽的职能部门，这就导致乡镇政府在工作中遇到难题时，难以向上级政府反馈并寻求帮助。协调联动制度旨在使乡镇政府发现问题时能及时与上级职能部门进行沟通，提高基层治理效能。比如，北京市推行的“街乡吹哨，部门报到”解决了以往执法部门各自为政、职责交叉不清的问题[5]，是探索党建引领基层治理的一项体制机制创新。专业的执法人员以及治理资源真正落实到基层的同时，也给予了基层政府召集与指挥调度的权力，即乡镇政府在面对自身无权处理的事项时通过“吹哨”召集相关职能部门联合行动。此外，实施协调联动制度还应赋予基层对上级职能部门的考核权，将上级职能部门在每一次召集中的表现作为考核依据，确保条块之间的顺利合作。

（二）建设科学考评，释放基层活力

过多过频的考核容易增加基层执行中的负担，从而衍生形式主义、敷衍应付、搞变通等违背政策初衷的行为。为此，应完善现有的监督考核制度，缓解基层压力、释放基层活力。

1.树立正确的政绩观。政绩观是政府行为逻辑所遵循的思想观念，唯功利与绩效的政绩观会促使政府部门将那些易于考核、易出政绩的项目作为重点监督的对象，其结果是容易忽视群众的现实需求。为此，政府部门应坚持实事求是的思想，将督查的内容落在群众关心的事项中，改变基层以应对上级检查为重心的工作状态。同时，在考核过程中要克服形式主义。上级部门要深入现场、走进群众，了解基层的具体情况，并制定不同的考核标准，对于没必要督查的事项要坚决缩减，减少走马观花式的检查。

2.建立容错纠错机制。缓解基层执行疲态，激发基层干事创业的积极性需要留给基层足够的空间。“一票否决”等强制性的考核方式使基层难于表达自己真实的想法，在不能完成上级任务时，大都采取策略式应对。为此，一是要建立容错纠错机制，给予基层容错的空间，舒缓基层人员的心理压力；二是要实施弹性考核。要让那些胆子大、敢创新、勇担当的基层干部放开手脚以展现其基层治理能力，激发基层干部的创造性；要杜绝“一刀切”式考核，拓宽群众对基层人员的考核途径，明晰责任主体，保持基层干部的工作热情。

（三）涵养良性生态，激发基层动力

1.加强基层干部能力建设。作为政策执行的“最后一公里”，基层政府面临着纷繁复杂的治理环境，要想提高基层治理水平、确保政策落地见效，基层政府自身应从执行能力、服务能力以及技术能力等方面来加强自身的能力建设。

第一，执行能力。良好的执行力是基层政府顺利开展工作的基础。乡镇政府要根据自身情况整合相关资源，提高行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力，确保政策的落地执行。此外，还要加强应急管理能力和平安建设能力，通过应急演练等方式提高乡镇政府在面对突发事件时的风险预判和处理能力。

第二，服务能力。乡镇政府应将关乎群众切身利益的问题作为乡镇工作的重点，围绕乡村振兴、“三农”问题开展相关工作，巩固落实脱贫攻坚任务。基层干部在一线直接与人民群众打交道，对群众的身热冷暖、所思所想有更具体的了解。为此，基层人员要提升服务能力，为乡村中的留守人员提供基本生活保障，改善乡村人居环境，积极主动投身到美丽乡村的建设中。

第三，技术能力。信息共享平台方便了信息的搜集，“一窗式办理”提高了办事效率。基层人员要加强自身培训，熟练掌握线上办公软件和线上操作流程，充分发挥“互联网+政务”的优势。业务培训要因岗位施教，注重理论与实际相结合，要充分用好网络教学课程，让自觉学习、主动学习以提高自身业务水平成为常态。

2.健全基层干部激励机制。目前基层人才流失、職业倦怠、工作时间过长等现象屡见不鲜，应给予基层更多的关怀，使基层人员充分发挥自身的才干。首先，拓宽基层晋升渠道，让基层干部看得见自身的升职空间，营造良好的基层工作氛围。其次，建立谈心谈话制度，上级要及时了解基层的真实想法，针对基层工作中出现的困难予以帮助，对待基层工作应秉持俯下身的态度，减少高姿态的行为。最后，引进基层人才，要建立科学合理的绩效考评体系，提高基层干部的工资补贴，让编制和资源向基层倾斜，引进年轻干部和高校毕业生，完善基层人才队伍建设。

四、总结

原本用来明晰责任主体、提高行政效率的属地政策在一些地区的落实当中不断地被异化，基于此背景，一些地方政府在面临权责不对等、负担重压力大的同时也滋生了形式主义。“九层之台，起于累土”，只有让基层摆脱形式主义，平衡基层政府的权责关系，赋予基层更大的生存空间，才能激发基层干事创业的积极性。作为国家与社会的连接点，基层政府如何改善治理环境、提高治理效能，是提高我国基层治理体系和治理能力现代化道路上亟须考虑的问题，也是顺利实现乡村振兴战略、解决好“三农”问题的重要举措。

参考文献：

[1]陈昶，邹东升，王鑫.属地管理背景下我国基层政府执行疲态及其消解——对基层权责失配的审思[J].领导科学，2021（4）.

[2]周振超，黄洪凯.条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解[J].公共管理与政策评论，2022，11（1）.

[3]刘滨，许玉镇.权责失衡与剩余权配置：基层减负进程中的“问责悖论”[J].求实，2021（3）.

[4]颜昌武，许丹敏.基层治理中的属地管理：守土有责还是甩锅推责？[J].公共管理与政策评论，2021，10（2）.

[5]吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J].云南行政学院学报，2019，21（3）.

责任编辑：钟雪