扶贫监督中审计与纪检监察协同机制的创新实践与逻辑理路

2022-04-09鹿斌

领导科学论坛 2022年3期

摘要：在精准扶贫战略实施的过程中，扶贫领域腐败和作风问题日益受到重视。为此，党中央和多省区市部署开展了脱贫攻坚专项巡视巡察，充分发挥了审计与纪检监察的协同作用。现有研究虽然从不同维度探讨了审计与纪检监察协同运作的经验与教训，但仅局限于协同体制或模式层面的分析，对协同运作机制的理论解释和实践分析均显不足。文章基于跨部门协同视角，通过搭建“结构-程序”分析框架，对各地扶贫监督中审计与纪检监察协同机制创新实践进行经验总结。基于此，深入探讨审计与纪检监察协同机制创新的逻辑理路，揭示出整体性政府建设、保持监督独立性以及实现常态化运作的发展趋势，可为未来不断完善审计与纪检监察协同运作提供理论借鉴。

关键词：审计；纪检监察；协同机制；扶贫监督

基金项目：江苏省社科基金项目“重大突发事件中领导小组的运行机制及优化策略研究”（20ZZD003）。

作者简介：鹿斌，南京审计大学公共管理学院讲师，博士（江苏南京211815）。

中图分类号：F239；D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0025-10

一、问题提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展的高度，把扶贫开发作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的重点工作，大力实施精准扶贫战略，创新扶贫工作机制。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。然而，在精准扶贫战略的实施过程中，扶贫领域的违纪违法问题逐渐显现出来。比如中央明确脱贫攻坚目标后，有些地方急功近利，对脱贫目标层层加码；有的不考虑稳定脱贫，单纯计算当年收入，把贫困人口“算”出去；有的不研究帮助贫困人口增加收入的措施，简单采取“低保兜底、一兜了之”的做法[1]114。中央纪委国家监委数据显示，2018年，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题13.1万件，处理17.7万人；2019年，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题8.5万件；2020年1月至11月，各级纪检监察机关查处贪污侵占、虚报冒领、截留挪用、优亲厚友等腐败问题，以及搞“面子工程”“形象工程”、不作为乱作为、数字脱贫和虚假脱贫等作风问题5.69万起，批评教育帮助和处理8.5万人，其中党纪政务处分3.57万人[2]。这不仅严重制约了精准扶贫开发工作顺利推行，而且造成了极其惡劣的社会影响。因此，在推进精准扶贫战略实施过程中，充分运用多种监督力量，构建起全覆盖、全方位、全流程的扶贫监督体系，是扶贫工作得以有效开展的保障。

在开展扶贫监督工作中，审计监督和纪检监察监督发挥着十分重要的作用。审计监督作为国家治理系统中的“免疫系统”，能以其具有的预防、揭示和抵御功能与独立性、专业性和精准性特征，“成为监控扶贫资金最为有效的方式”[3]。而纪检监察监督则通过整合纪检部门执纪问责职能和监察部门行政监督职能，进一步强化监督力量、丰富监督手段、统一监督行为。在党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”的时代要求下，健全审计监督与纪检监察监督协同运作机制，充分发挥二者的整合效应，无疑是构建扶贫监督体系的重要组成部分。事实上，早在2003年，中纪委、审计署会同原监察部就联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。该通知强调，各级纪检监察机关和审计机关应当充分发挥各自的职能作用，在查处案件工作中互通情况、相互支持，加强协作配合，建立相应的沟通协调机制。2017年底，中央纪委办公厅印发的《关于2018年至2020年开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理的工作方案》明确指出，各级纪委将优先研判处置巡视巡察、专项审计、财政检查和扶贫巡查等工作中发现的扶贫领域腐败和作风问题线索，建立扶贫领域腐败和作风问题线索信息报送、分析研判、协查配合等工作机制。基于此，近年来，广东、江苏、浙江、福建等地加强了审计机关与纪检监察机关的协作配合，并构建和完善审计机关与纪检监察机关协作配合机制，取得了显著成效。

得益于实践发展，审计与纪检监察协同机制创新问题受到学界的广泛关注，现有研究主要集中于以下几个方面。一是审计监督与纪检监察监督协同的可行性分析。依据法定权责，审计与纪检监察目标趋同、职能交叉、客体重叠、手段互补[4]，具有内在的联系性。因此，将二者的运作机制整合研究并挖掘现实可行的协同模式，有助于腐败监管主体之间的资源整合与专业互补，有利于凝聚反腐合力[5]。二是“监审合一”体制研究。从理论上分析，基于立法型模式下的“监审合一”体制可通过成立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行的国家审计监察院，在全国人大及其常委会的监督下，独立行使审计权和监察权，以解决我国当前审计乃至监察体制困境[6]。在实践中，国内的广州开发区[7]、深圳坪山新区[8]、南昌高新区[9]以及美国[10]、韩国[11]、波兰[12]等地的改革实践则提供了丰富的经验借鉴。当然，“监审合一”体制也存在运行问题，尤其是审计机关的独立性将受到威胁[13]。三是协同模型搭建研究。基于协同理论，可以从战略、管理与操作三个层面构建审计与纪检监察协同模型[4][14]。此外，以监督过程的不同阶段划分监督权力、责任范围的监督力量整合模式也比较理想[15]。在搭建协同模型中，不仅要协调好监审协同关系，也要注重外部的制度建设[16]和内部的数据驱动发展[17]。四是协同机制发展研究。为保障审计与纪检监察协同运行，可在制度规范、组织架构、资源共享三个层面上建构协同机制[18]。其中，有学者重点研究了制度规范层面上的案件线索移送机制，并认为可从移送标准、移送程序、移送主体、移送权限等来方面完善相关措施[19][20]。

综上所述，现有研究从不同维度探讨了审计与纪检监察协同运作的问题，但总体来说，现有研究对二者间协同运作的理论解释和实践分析均显不足。首先，现有研究侧重于宏观层面上的协同体制或模式方面的分析，对微观运行过程中的机制分析较为欠缺；其次，现有研究在进行理论分析过程中尚未形成严谨、完整的分析框架，缺乏系统性与规范性；再者，现有研究缺乏对当下创新实践的理论关照。既有的案例分析文献较少且局限于对个别案例的介绍或描述，缺少基于理论工具应用的共性分析和解释。因此，本文着力于审计与纪检监察协同机制研究，基于跨部门协同视角搭建分析框架，总结分析各地扶贫监督工作中的改革创新经验，为进一步完善审计与纪检监察协同运作提供理论借鉴。

二、一个分析框架：基于跨部门协同视角

在现代社会，政府扮演着重要角色，如作为公共价值的分配者、公共政策的制定者、公共责任的承担者等。但随着公共事务的复杂性和不确定程度逐渐增加，面对复杂多样、变动不居的新形势，政府与其他行动主体协调配合成为积极应对公共事务的重要方式。为有效实现各主体间协调配合，构建治理体系内的跨部门协同成为必然选择。

跨部门协同，也可称为“跨部门合作”，表示“两个或两个以上的组织机构从事任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共事务的效率和价值”[21]13。在跨部门协同运行中，实现公共政策目标或提供公共服务，既不依赖于分工和专业化的传统组织结构，也不倚仗具有强制能力的行政权威，而是在不取消部门边界的前提下，以“协调”和“整合”作为内在运行机制，促使各部门间权力协调、资源共享、责任共担。从狭义上说，跨部门协同仅指政府内部各层级部门间的协同关系；而从广义上说，跨部门协同既包括政府内部各部门间的协调配合，也包括政府与党组织、政府与市场、政府与社会组织之间的合作关系。本文主要关注扶贫监督中审计监督与纪检监察监督之间的协同关系。其中，审计监督是由隶属于政府的审计部门承担；纪检监察监督则分别由党组织系统中的各级纪律检查委员会和国家机构中的各级监察委员会承担。根据2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家监察委员会同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。因此，在实际监督工作开展中，纪检监察事实上构成一体监督形式。由于审计部门和纪检监察部门分属于不同的组织系统，因而本文主要从广义层面上的跨部门协同对审计监督与纪检监察监督的协同展开研究。

依据“整体性政府”、管理“巧匠”、协作治理等理论内容，“跨部门协同研究集中于‘机制问题，即跨部门协同的工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”[22]。跨部門协同机制能带动多部门间的复杂互动，虽然在不同的治理场域中会呈现出差异化的运行机制类型，但也存在着一些共同的关键维度，由此形成了理论分析框架。胡仁华等从领导、管理控制、相互调适、信任维度搭建起跨部门协同促进机制分析框架[23]；博特把跨部门协同机制分为四种类型，即管理结构、管理系统、人力资源管理、冲突管理[24]；经济合作发展组织（OECD）把跨部门协同机制分为“结构性机制”和“程序性机制”两大类[25]，从而形成“结构-程序”分析框架。相比而言，第三种分析框架受到我国学者的广泛认同。例如，周志忍等以部门间横向关系为重点，总结了中国跨部门协同的主导模式及其主要特征，重点提出并分析了“以权威为依托的等级制纵向协同”“以部际联席会议为代表的横向协同”“围绕专项任务开展的条块间横向协同”三种模式[26]；徐艳晴等关注于我国水环境治理中的跨部门协同机制问题，认为副职分口管理占据了协同机制主导地位，但相应的程序设置和配套技术却存在较大缺失[27]。

在“结构-程序”分析框架中，跨部门协同结构性机制是为实现跨部门协同而设计的结构性安排，一般可以分为正式结构和非正式结构。在实践中，通常以协同组织的形式呈现出来。正式结构中呈现出的组织形式主要包括发挥议事协调作用的部际协调委员会、部际联席会议、专项任务小组等，它们“通常出于重视和力图解决某个问题的需要而成立，由权力层级较高的领导和部门牵头，联合各相关机构，通过对组织资源和权威的协调利用，承担着跨部门的政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行协调与监督等功能”[28]。随着跨部门公共事务的增加，这种正式结构在诸多治理领域中广泛建立起来，成为加强集中领导、统筹协调各方、提高治理能力的重要机制。相较于正式结构，非正式结构中的组织形式具有灵活性、平等性和自愿性特征。如基于信息技术的社交网络、基于情感的人际网络等，其功能优势更多体现在为跨部门协同过程创造良好的沟通交流氛围、改善各部门以及个体之间的关系以增进彼此间的信任等，从而提升资源共享的深度和广度。因此，非正式结构在跨部门协同机制运行中能够为正式结构提供有益补充。依据正式结构和非正式结构的形式、功能等方面的特征，在跨部门协同结构性机制实际的建构过程中，大都采用两种结构形式相结合的方式，按照具体工作任务的性质和资源整合的需求，建立正式结构和非正式结构，实现相辅相成。跨部门协同程序性机制在实际运作中，一般分为程序性安排和技术手段两部分[29]。前者包括跨部门协同中各种协调议事组织的议程设定、决策和管理程序、政策执行方案等；后者则包括支撑跨部门协同工作开展的信息共享机制、激励机制、问责机制、监督机制以及协同文化和精神的培育机制等。如果说程序性安排设定了跨部门协同的具体运作秩序，那么技术手段则提供了跨部门协同的运力保障。

从整体上看，在“结构-程序”分析框架中，结构性机制呈现出跨部门协同中静态的组织形式，而程序性机制则聚焦于跨部门协同中动态的操作过程。该框架不仅有助于分析跨部门协同机制中正式和非正式的组织形式与关系网络，其基于动态视角的设定也有助于突破静态分析的弊端，关注跨部门协同机制的具体运行过程。因此，本文基于跨部门协同视角，利用“结构-程序”分析框架探讨扶贫监督中审计与纪检监察之间的协同机制，在“动静结合”中研究具体的协同组织形式及其运行过程。

三、审计与纪检监察的协同机制创新：扶贫监督中的实践经验

近年来，为全面落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，切实把精准扶贫、精准脱贫落到实处，各地党政部门不断强化扶贫监督工作。为深入贯彻“坚持和完善党和国家监督体系”的时代要求和习近平总书记关于严肃治理扶贫领域腐败和作风问题的重要指示精神，各地在部署安排脱贫攻坚工作中，依据相关文件要求和精神，按照“工作互动、优势互补、资源互通、成果互享”原则，加快构建审计机关与纪检监察机关全面协作配合的工作机制，积极探索跨部门“联合作战”新模式，推进组织内各类监督力量有效整合与协同联动，从而进一步夯实扶贫领域腐败和作风问题专项治理的基础。

（一）结构性机制：协同监督的组织载体

各地党政部门在深入开展扶贫监督过程中，创造性地建立起多种组织形式，既有正式的领导小组和协作会议，也有非正式的网络群组。通过发挥这些组织的协调整合功能，使其成为促进审计监督与纪检监察监督协同推进、深度融合、综合增效的重要载体。

第一，依托反腐败协调领导小组开展协同监督工作。此类领导小组一般由三个部分组成：一是领导成员，包括组长，通常由市委书记或市纪委书记（兼任监委主任）担任；常务副组长，由市纪委副书记（兼任监委副主任）担任；副组长，分别由市委政法委书记、法院院长、公安局局长共同担任。二是成员单位，包括市审计局、市纪委监委、市财政局、市人社局等多家单位。三是办事机构，领导小组下设办公室，负责领导小组的日常工作事务。一般由常务副组长兼任办公室主任，各成员单位确定一名或多名工作人员作为具体办事人员并兼任单位间的联络员。各地通过制定和出台相应的工作规范，对反腐败协调领导小组的工作原则、组织机构、运行规则、职责分工、办案协作、案件移送、情况通报、联络沟通、责任追究等内容作出详细规定。近年来，在决胜脱贫攻坚的背景下，压实扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作成为反腐败协调领导小组的重要任务。为此，审计部门和纪检监察部门作为领导小组的重要部门，依托其纵向组织权威和协调整合功能，积极开展扶贫领域协同监督工作。通过多轮次、不定期、强有力的联合行动与专项治理，有效保障了各地脱贫攻坚任务的圆满完成。

第二，召开脱贫攻坚监审协作会议。为加强沟通、增进了解，提高审计部门与纪检监察部门在扶贫监督中的协作配合水平，各地借鉴经济责任审计联席会议制度的成功经验，纷纷建立脱贫攻坚监审协作会议制度，最大限度地提高两个专项监督的工作效能。此类会议一般以推进会或协商会的形式呈现，定期或不定期举行。会议由审计部门和纪检监察部门的负责人轮流召集，审计部门和纪检监察部门的分管领导、承办协作事项的单位负责人（部分地区确立纪委监委案件监督管理室和审计局法制部门负责日常联络）、市纪委监委驻审计局纪检监察组组长及其他相关人员参加。此外，在扶贫监督工作中，如遇重要事项或重大问题需要提请共同商议的，审计部门和纪检监察部门其中一方负责人即可提议召开临时会议。会议内容一般包括三个方面：一是通报情况。审计部门和纪检监察部门分别通报上一阶段本部门的工作要点和工作成果，重点通报监督过程中发现的违规违法问题。二是问题研究与工作规划。根据各方通报的情况，针对典型问题、重大问题进行商讨，共同研究下一阶段监督工作的重点，并制定相应的工作规划。三是部署具体协作事项。研究解决实际工作中监审协作的具体措施、内容和关键点，做好分工、厘清责任，实现跨部门协同。

第三，借力网络社交平台强化成员联系。在开展扶贫监督协作实践中，各部门成员广泛建立起各种微信工作群、QQ工作群等，使彼此间的沟通与协调更加便捷、密切、高效。首先，体现为在线工作方面。一方面，利用社交平台下发工作通知、政策通报等，让群成员能够及时了解组织安排和工作部署；另一方面，通过编辑文字和传输图片等形式直观反映工作现场情况，这样不仅能够促进各部门成员及时沟通信息，也能够让组织领导随时随地掌握工作进度，以便更好地进行统筹协调。其次，体现为在线学习方面。即通过社交平台分享党和国家相关政策、上级精神和指示、法律法规知识、工作动态、计划总结等，使群成员之间能够互相传阅，并将学习心得和业务经验技能等进行分享与交流，从而发挥共同学习、相互鼓励的作用。再次，体现为积极运用在线会议方面。在新冠肺炎疫情防控期间，一些地区的审计部门与纪检监察部门为落实“停工不停产”的要求，积极运用线上会议系统，针对工作目标、重点内容、工作要求、组织方式等进行讨论，为年度工作的开展做好准备。

（二）程序性机制：协同监督的支撑条件

近年来，各地党政部门在扎实推进扶贫监督工作实践中，积极探索审计与纪检监察协同工作的方式方法，着力构建和完善二者协同运作的程序性机制，为发挥监督合力提供支撑。

第一，完善监审协同工作管理机制。一是加强协同工作中党的建设。各地审计部门和纪检监察部门在扶贫监督中始终坚持以党建统领各项工作的开展。一方面，在反腐败协调领导小组中成立党支部，由组长任党支部书记，履行党建第一责任人的职责，常务副组长任党支部委员，履行党建责任；另一方面，在具体工作开展中，各个工作组通过成立临时党小组，“让党旗在工作一线始终飘扬”，充分发挥党小组战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。二是明确协同监督中的中心任务和重点工作。比如，2020年，多地审计部门和纪检监察部门确立了本年度中心工作，即围绕以优异成绩向党的百年华诞献礼的主题，全面贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要指示和要求，紧扣本地党委和政府设定的年度建设目标，高质量打赢脱贫攻坚战。基于此，年度的扶贫监督工作重点大都聚焦于重大政策措施落实情况、乡村振兴专项资金使用情况、“四好农村路”建设实施情況等项目的监督，揭露发生在贫困群众身边的腐败和作风问题，守住扶贫工作的“最后一公里”。

第二，建立扶贫监督工作事前沟通联系机制。该机制主要包含两大方面内容：一方面，审计部门在开展扶贫审计之前，通过发放审计内容需求清单或工作函的形式向纪检监察部门征求意见。纪检监察部门在规定的工作日内（一般为7个工作日），结合其内部案件监督管理部门、党风廉政部门、派驻机构以及市委巡察机构的意见，列出审计需求，明确需要审计部门重点关注的单位、主要领导、事项和内容，并将本部门近两年的相关纪检监察结果以及有待进一步深挖细查、需要审计查证的相关问题梳理汇总，供审计部门参考。另一方面，纪检监察部门在开展纪检监察工作之前，同样通过发放工作需求清单或工作函的形式向审计部门征求意见。审计部门也应当在规定的工作日内予以反馈，以书面形式建议纪检监察部门重点关注以往审计中发现存在重大问题或风险隐患较多的单位及个人。同时，审计部门应当根据纪检监察部门的需要，按规定提供涉及被监督单位的审计报告、领导干部经济责任审计报告以及其他具有重要参考价值的材料。在具体实施中，纪委监委案件监督管理室和审计局法制部门一般确立为工作联系的归口部门。扶贫监督工作沟通联系机制的建立，有助于审计部门与纪检监察部门之间加强信息沟通、资源共享，进一步落实两部门在扶贫监督中的协同工作机制。

第三，完善线索移送机制。为强化审计部门与纪检监察部门在查处案件中的线索共享，各地十分重视案件线索移送机制的建立与完善。通过制定和颁布相关规章制度，进一步明确审计机关在审计监督中，对有关单位或者个人涉嫌经济犯罪的案件线索，以及对没有涉嫌经济犯罪但有关人员违反党纪政纪规定需要追究责任的案件线索，应当及时移送同级纪委监委机关或司法机关查处。在线索移送中，为提高移送效率和质量，各地审计部门一般按照审计结果将线索分为涉嫌违纪违法的问题线索、需要问责的重大事项、经济责任审计结果报告三大类，按照不同的要求、通过不同的程序移送纪检监察部门进行分类处置。同时，各地还规定审计部门在办理审计移送事项时，应当符合法律法规，并遵循“事实清楚、证据确凿、材料齐全、程序合法、手续完备”的原则。而针对审计移送的相关线索，纪检监察部门一般在规定期限内将处理结果反馈至审计部门，并将相关结果及整改情况纳入党风廉政检查考核、述责述廉工作和领导干部廉政档案之中。以江苏省为例，2017年至2018年8月，江苏省各级审计机关向纪检监察机关移送问题线索2801件，其中立案1644件，涉及厅局级4件、县处级36件。在总结以往实践经验的基础上，江苏省纪委监委和省审计厅于2018年7月联合制定出台《关于纪检监察机关与审计机关进一步加强协作配合的意见》，着力构建联系协调、业务沟通、问题线索移送、审计成果运用以及严格落实法律责任等6项协作机制[30]。

第四，优化信息共享机制。降低跨部门协同机制运行成本和提高协同效率，关键在于信息的公开和共享。各地党政部门在推进审计机关与纪检监察机关在扶贫监督领域的协同运行中，注重借助信息化手段为进一步优化信息共享机制提供技术支撑。近年来，各地审计部门和纪检监察部门纷纷依托大数据、“互联网+”、云计算等技术的发展与应用，充分利用本地区政务数据资源平台建立本部门的数据资源库。如有些地方的审计政务信息系统和纪委监委执纪信息管理系统实现了部门数据获取方式从手动到自动、从分散到集中、从现场到远程的转变。同时，基于数据资源库的开放性建设，一方面，注重本级政府的扶贫信息系统与财政、住房、税收、社保等职能部门的数据系统建立互联互通，打破了各部门数据管理系统之间的联动壁垒，从而为开展扶贫监督工作提供综合性、全面性、及时性的数据保障；另一方面，通过完善部门网站、设置查询通道和网上展馆等，加大信息公开力度，尤其注重审计结果公告和纪检监察报告的及时发布，接受社会监督。

四、扶贫监督中审计与纪检监察协同机制创新的逻辑理路

各地通过结构性机制和程序性机制的建设与完善，积极构建了扶贫监督中审计与纪检监察协同机制，打通了组织系统内部跨部门资源整合与协调行动的壁障，从而在扶贫领域腐败和作风问题专项治理行动中取得了显著成效，有效保障了各地脱贫攻坚任务的顺利执行。通过对各地审计与纪检监察协同机制建设实践进行理论审视，可以梳理出其改革创新的逻辑理路，进而呈现新时代背景下党和国家监督体系发展的基本规律和方向。

（一）整体性政府：解决“碎片化”问题

由于审计监督属于行政系统中的监督方式，纪检监察属于党的纪检机关和独立的监察机关的监督方式，各地在构建审计与纪检监察协同机制中，首先要解决的是“条块分割”结构下官僚组织的“碎片化”问题。韦伯设计的官僚制是建立在以高度分工和专业化为内在特性的组织基础之上的[31]75。前者明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定下来，后者则要求各个部门拥有一套稳定且详细的技术规范要求并配备专家和技术人员。虽然官僚组织的内在特性有利于提升行政效率，能够在较大程度上满足工业化进程中对政府科学管理的需求，但基于这一特性所形塑的“条块分割”结构却将官僚组织分割成许多小部分，呈现出分散化的趋向。随着现代公共事务高度复杂性和不确定程度的增加，“碎片化”组织模式日益暴露出其固有的弊端。一方面，组织内部容易从本部门的利益出发，较少考虑如何使组织整体运转起来；另一方面，部门间业务流程的细碎化，使得政策执行过程缺乏连续性且受制于繁文缛节。这在一定程度上都增加了部门间的协调难度。

针对官僚组织“碎片化”的弊端，推进从“碎片化”走向“整体性”，已经成为时下构建跨部门协同机制的基本方向。作为整体性政府理论的代表人物，希克斯明确指出，整体性政府在克服传统官僚组织的功能性模型的弊病时，“并不对反对专业化，而是以碎片化为敌人。同样，整合的反面也不是分化，而是碎片化”[32]2。所谓整体性政府，即是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理模式。它的潜在目标集中体现在四个方面：一是消除政策之间的矛盾和张力，提高政策执行效率；二是消除项目之间的矛盾和重复性，充分利用资源；三是在某项政策领域中改善不同主体间的服务供给与合作，实现协同行动；四是为公民提供统一的或无缝隙的服务[33]。事实上，整体性政府理论明确提出了行政改革的基本要求，即重新设计政府組织形式，重视政府整体性功能的发挥与部门之间的协调。就各地创新实践来看，显然体现了整体性政府建设的思想。结构性机制建设中所设立的正式与非正式组织平台，打破了基于横向分工的部门壁垒，有效整合了组织资源；而多种程序性机制的创立则为组织整合与协调行动提供了必要的程序性安排和技术支撑。

（二）保持独立性：克服行政干预

克服行政干预，保持审计部门与纪检监察部门的独立性，是构建审计与纪检监察协同联动、充分发挥监督合力、保证扶贫监督质量的必要前提。从体制上看，纪检监察机关是中国反腐倡廉的主要机构，也是中国反腐败工作的领导核心[34]。其中，党的地方各级纪律检查委员会是承担党内监督的专职部门，它接受同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导。这就使得该部门既能够坚持党对反腐败工作的有力领导，也能够保证监督权的独立行使。新近成立的各级监察委员会，则由本级人民代表大会产生，并向其负责和报告工作，是行使国家监察职能的专责机关。监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，是实现党和国家自我监督的政治机关，有利于在党的统一领导下开展廉政建设和反腐败工作，进而强化全面从严治党的力度。

相较而言，审计监督的独立性则受到较大质疑。根据我国宪法和审计法的有关规定，审计机关设立于国务院和县级以上地方各级人民政府之中，依照法律规定独立行使审计监督权。它既接受本级人民政府的领导，也接受上一级审计机关的领导，由此形成了具有中国特色的行政型审计管理体制。这是我国政治制度、历史传统以及特定的历史背景共同作用的结果[35]。改革开放以来，这种行政型审计管理体制的确保证了审计机关能够在政府的统一领导下展开审计工作，在维护财经秩序、保障和改善民生、加强党风廉政建设、完善宏观调控、推进依法治国等方面发挥了积极作用。然而，随着国家审计现代化进程的推进，行政型审计管理体制的弊端愈发凸显。由于审计部门是政府的内部监督部门，审计监督自然成为自体监督的一种形式。相比于异体监督，自体监督的悖论往往导致审计权力受到羁绊，审计实效难以得到保障。何况审计部门的运行过程大都受制于本级政府，而“当一项权力得以行使的基础条件——人事和财政都掌握在另一权力手中时，前项权力就没有对后项权力监督的獨立性可言”[36]。众所周知，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”[37]95。作为国家治理系统中的“免疫系统”，充分发挥审计监督的预防、揭示和抵御功能，提高审计质量，审计独立是关键。针对行政型审计管理体制的弊端，党的十九大报告已经提出“改革审计管理体制”的要求。为此，各地在构建审计与纪检监察协同机制的创新实践中，沿循渐进改革的逻辑和增量改革的方式，尝试从机制创新入手，通过将审计部门与纪检监察部门整合到新的组织网络中，并建立直接、及时的沟通协调机制，提升审计监督独立性，充分发挥审计监督功能，从而增强审计与纪检监察协同的叠加效应。

（三）常态化运作：跳脱专项治理

在部署安排脱贫攻坚工作中，各地坚决贯彻党中央、国务院和省委的决策部署，高度重视扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作，以“强监督、重精准、提质效”为主题，依托反腐败协调领导小组、脱贫攻坚监审协作会议等组织形式，积极整合审计部门和纪检监察部门的资源，通过专题研究、专项部署、专门领导、专业行动，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、各监督部门有序落实的专项工作格局，扎实推动扶贫监督工作的顺利开展。

专项治理通常被认为是具有中国特色的公共政策实践工具[38]。其运作过程通常是在特殊治理情境下，由国家权力主体以纵向动员的方式突破传统科层制的组织结构和运作机制，通过迅速整合组织资源、集中各方力量，针对某一重大问题进行专门治理的行动。专项治理具有两个突出特征：一是体现在“专”上，就是把某项工作从组织的众多工作中单列出来，作为重中之重，集中优势资源和组织精力，做到专题研究、专项部署、专门领导、专门调查、专门统计、专门整改、专门行动。简单地说，就是特事特办、专事专办。二是体现在“动员”上，以自上而下的方式，“暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程代替之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”[39]。在实际运作中，专项治理为快速整合组织资源、集中各方力量，往往依托矩阵式治理结构，通过临时搭建跨部门组织协同模式，实现“短平快”的治理目标。客观地说，专项治理具有打击力度大、见效快、社会反响大的作用，能够在特定时期内避免各部门间权责界限不清和职能交叉问题，从而加强各个部门间的有效合作，提高政府工作效率和社会满意度[40]。但从长远来看，专项治理的弊端也是显而易见的。首先，专项治理的特定性和时效性，使得治理效果局限于某一特殊事务领域和特定时间阶段。一旦专项任务结束，治理力度下降，原来暴露出来的问题很有可能重现。其次，高度依赖领导者权威。专项治理之所以能够“专”于某一问题，是因为触发了科层组织运作中注意力的分配机制，引起了领导者的高度重视[41]；之所以能够“动员”，则是因为借助了领导者手中的权力而形成纵向的压力传导机制。各地反腐败协调领导小组的组长一般由市纪委书记或市委书记担任，即通过发挥高层领导的魅力型权威，强力实现审计与纪检监察协同行动。依赖领导者权威虽然有助于保障治理实效，但以个人权力为导向的方式，本质上是人治逻辑的呈现。这无疑与当下依法治国的发展要求相背离。再次，专项治理以目标为导向，容易忽视治理过程，从而蕴含风险。由于时间紧、任务重，专项治理过程通常按照年度、季度、月度等不同时间节点制定相应任务目标，并辅之经常性、专门性的督导检查和绩效考核予以激励落实。各地反腐败协调领导小组通常要求各成员单位定期上报所查处的扶贫领域腐败和作风问题案件或线索的情况，不仅要有台账和数据，还要报告简要案情，进而通过统计分析和工作总结，上报至上级纪委和有关部门。目标导向的工作安排的确能够强化某种治理结果的获取，但对治理过程的忽视却容易造成“不择手段”达至目标的行动路径，导致权责约束疲软、隐瞒风险等问题。总之，专项治理不利于组织治理能力全面发展和长效提升。

在坚持和完善党和国家监督体系的背景下，审计与纪检监察协同机制的构建应当是一种常态化运作机制，并让二者的综合监督效应扩展至各个领域、贯穿于各个阶段。值得肯定的是，各地在建立审计与纪检监察协同机制的过程中，已体现出走向常态化运作的努力。尤其是多种程序性机制的建立完善，已然跳脱扶贫监督领域的局限，开始在更广泛的公共治理领域中应用，以助推监审常态化协同发展。

五、结论

在扶贫监督中构建审计与纪检监察协同机制是党和国家监督体系为实现精准扶贫、精准脱贫目标的具体实践和深化发展。为高质量完成脱贫攻坚任务、重拳出击扶贫领域腐败和作风问题，全国各地党政部门积极开展了审计与纪检监察协同机制的改革创新工作。通过推进跨部门协同联动，有效整合组织资源、集中各方力量，在发挥多主体综合功能的基础上，最大限度地提升扶贫监督的精度、效度与威慑度。这不仅为实施精准扶贫、打赢脱贫攻坚战提供了强有力的保障，而且也为坚持和完善党和国家监督体系提供了重要的实践探索。在未来审计与纪检监察协同发展过程中，还应当注重实现从机制创新到体制改革的跨越式发展，进而克服当前审计管理体制和纪检监察体制中依然存在的各自为政的问题。同时，将审计与纪检监察的协同优势从扶贫监督领域扩展至其他公共治理领域中，全面发挥审计与纪检监察在党和国家监督体系中的重要作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标奠定基础。

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