绩效理论下政府工作与警察信任

摘要：警察信任作为公安机关的合法性基础需要整个社会的关注，在绩效合法性的压力下，政府工作绩效会影响公众的警察信任。文章以2019年中国社会综合状况调查（CSS2019）为基础，通过广义定序logistic回归和稳健性检验，发现对经济发展、执法打击、社会保障和生活保障等政府绩效有更高评价的人，警察信任水平更高，此外，政府良好的服务回应绩效可以显著缓解民众对警察的不信任，但在增强警察信任的影响上不显著。通过累积分布法检验中介效应，在政府绩效与警察信任影响关系中，居民对倾诉维权活动的政治参与扮演着部分中介角色。未来，如何化绩效合法性压力为发展动力是警务工作的关键。

关键词：政府工作绩效；政治参与；警察信任

基金项目：“十三五”国家重点研发计划项目“社区基础数据采集、处理、应用、共享技术”（2018YFC0809802）。

作者简介：张函瑜，中国人民公安大学犯罪学学院（北京100032）。

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0042-07

2021年1月18日，全國公安厅局长会议在北京召开，公安部部长赵克志同志强调，做好新时代公安工作，必须要坚持党的领导，必须坚持以人民为中心等“八个必须坚持”。人民警察要坚持锻造对党忠诚的政治底色与融情于民，赢得广大人民群众信赖的统一。深入研究警察信任的影响因素，对理论和实践工作有着重大的意义。

本文从绩效理论出发，研究政府工作绩效对警察信任的影响机制。自20世纪80年代全球范围内的行政改革以来，政府的作用范围被重新界定[1]，民众满意度成为评估政府工作绩效的重要指标[2]。而根据政府管理的绩效理论，这种以民意为指标的政府绩效认知会影响公众对整个政府机构的信任以及对政府某一部门（如警察机关）的信任[3]。也就是说，人们对政府工作的满意度很有可能会影响其对警察的评价。

虽然一些研究已经发现政府绩效的确会影响警察信任[4][5]，但问题的关键在于：政府工作涵盖社会生活的方方面面，究竟哪方面的绩效会对警察信任产生影响，以及在多大程度上影响？警察机关只是政府的一个分支机构，公众对政府的绩效感知如何改变其对警察的评价，其中的路径机制怎样？这两个已有研究较少关注的问题是本文所探讨的重点。

一、文献回顾与研究假设

（一）文献回顾

近年来，国内外一些研究从各个方面探讨了警察信任的影响因素，例如：政治效能感和政治参与[6]；媒体的使用程度[7]；认知型社会资本[5]；社会和政治倾向以及社会类型[8]；个人与警察接触的直接经历[9]等。但少有关注政府工作绩效对警察信任的影响，对政府绩效的研究也集中在对政治信任的探讨上。而问题在于，公安机关作为重要的国家行政力量，警察信任也属于政治信任的基本范畴[10]，有研究认为，政治信任是弥散性的，公众总体的政治信任可以推及对某一具体政府机构的信任[11]。

一些研究将政府绩效作为可能影响警察信任的因素纳入自己的视野。例如，农村居民和地方官员对政府工作绩效、犯罪控制等满意度越高，对警察的信任程度也越高[4]，但该研究只提出了这种影响关系，没有进一步探究政府绩效对警察信任的影响机制，而且在变量测量上对政府工作的分类较少，测量误差很容易导致模型的有偏估计。还有研究指出，基于社会信任和对政府行为评价的认知型社会资本显著降低了高等教育人口的警察信任水平[5]，但其并未探讨政府的哪些工作绩效在什么程度上影响以及如何影响警察信任。

因此，为了深入研究政府绩效对警察信任的影响，研究建立广义定序logistic模型来评估政府各方面绩效对警察信任的影响，并检验了结论的稳健性。此外，由于因变量警察信任为分类变量，无法应用常见的检验中介效应的方法，但为了进一步考查政治参与可能的中介角色，分析政府绩效对警察信任的影响机制，研究使用R语言的RMediation程序包（基于累积分布法）建立置信区间的方法来进行中介效应检验。

（二）理论分析与研究假设

1.政府工作绩效与警察信任。改革开放以来，中国政府的合法性逐渐从“意识形态合法性”向“政绩合法性”转移[12]，在这种绩效合法性的话语体系下，公安机关的合法性也同样面临着公众的考核。民众对警察的“理想期望”与对警察工作的实际“感知质量”可能会存在一些落差，而落差的大小反映出警察信任的高低[13]。因此，绩效满意度是公共信任的主要来源，政府绩效的落差感很可能会影响公众的警察信任。

对此“绩效理论”[14]认为，政府工作绩效可以分为两种类型：一种是“宏观绩效”或者是“总体绩效”[15]，如经济、社会、文化发展；另一种是“微观绩效”或者是“管理绩效”[15]，如政府的管理和服务职能。根据该理论，政府被赋予了公权力的使用权，权力行使的廉洁程度、依法程度、透明程度、合理程度以及对公众权利的保护程度，则是人们评价政府工作的指标[16]。然而，公众的这些评价可能会直接作用在其对警察的态度上，如研究发现，对政治机构更高水平的信任，以及对政府较低的腐败感知，的确会使公众更信任警察[17]。

因此，在“绩效理论”和已有研究的基础上，本文从宏观绩效（经济、社会）和微观绩效（打击犯罪、公正廉洁、服务水平等）出发，估计政府绩效对警察信任的影响，并提出如下假设。

H1：居民对政府工作绩效的感知越好，对警察越信任。

H1a：居民对政府的经济发展绩效越认同，信任警察的可能性越高。

H1b：居民对政府的执法打击绩效越认同，信任警察的可能性越高。

H1c：居民对政府的社会保障绩效越认同，信任警察的可能性越高。

H1d：居民对政府的服务回应绩效越认同，信任警察的可能性越高。

H1e：居民对政府的生活保障绩效越认同，信任警察的可能性越高。

2.政治参与的中介作用。政治参与是指公民对政府的决策过程产生影响的行为，其对政府信任以及作为政府信任一种的警察信任有显著的影响[6]。理性温和平等地参与政治事务，能够培养公民形成包容、负责、理性等品质，增强对政府的信任[18]；我国人民的政治参与活动与警务部门息息相关，这会增加民众和警察接触的机会，从而可能影响人们对警察的看法[6]。

政府的工作绩效很可能会影响公众参与政治的意愿，因为人们对公共部门的不满或许会滋生非制度化的政治参与[19]。同时根据“理性行为理论”，个体的态度会有意识地影响其行为，人是理性的，会综合各种信息来考虑行为的意义和后果。因此，政府工作绩效评价作为公众的一种态度倾向，会影响公众下一步的行为。研究表明，公众的政府绩效评价会导致两种不同的政治参与方式[20]，一种是参与“倾诉维权”活动，对政府绩效不满的人更有可能在媒体上，或者直接给政府反映意见，甚至会走上街头表达诉求；另一种是参与“民主事务”，如对政府越满意，则可能更愿意参与政治事务，如民主决策、听证会以及基层选举等。

因此，政府绩效会影响政治参与，而由此催生出的两种参与方式都可能会影响人们对警察的态度。即在政府绩效对警察信任的影响关系中，政治参与可能发挥着中介的角色。

H2：居民对倾诉维权的参与在政府绩效和警察信任之间具有中介效应。

H3：居民对民主事务的参与在政府绩效和警察信任之间具有中介效应。

二、数据和变量测量

研究采用的数据来自中国社会科学院主持的“2019年中国社会综合状况调查（CSS2019）”项目。该调查包含个人、家庭、社区组织、社会等方面，以概率抽样和入户访问的方式，涉及全国各省、自治区、直辖市，深入到市县区和村、居委会，共获得样本总数10283个，年龄范围从28岁至69岁，具有一定的代表性。

（一）因变量

本研究的因变量为“警察信任”（0=不信任；1=不好说；2=信任），参照组是“0不信任”，为分类变量。

（二）自变量

自变量政府工作绩效，使用stata15.1进行因子分析，提取到6个连续变量，命名为“经济发展绩效”“执法打击绩效”“社会保障绩效”“服务回应绩效”“生活保障绩效”“权利保障绩效”。克隆巴赫系数为0.9316，Bartlet球形检验p=0.000，KMO值为0.955。根据回答“很好”“比较好”“不太好”“很不好”由低到高赋值，得分越高绩效越好。

（三）控制变量

模型纳入了一些可能影响警察信任的人口学特征作为控制变量，如性别、户籍、年龄、民族、政治面貌、教育程度和个人收入。赋值如下：性别（男=1，女=0）；户籍（农业户口=1，非农业户口=0）；民族（少数民族=1，汉族=0）；政治面貌为（共青团员=2、党员=1，群众=0）；年龄分为5个类别（18—29岁=0，30—39岁=1，40—49岁=2，50—59岁=3，60—69岁=4）；教育程度分为四个类别（未上学=0，小学和初中=1，高中、中专和职高=2，大专、本科和研究生=3）；0均为参照组。个人收入在进行缩尾处理之后取对数，使其趋于正态分布。此外，还选择总体社会公平和社会信任作为控制变量，赋值为1—10分，得分越高表明主观社会公平和社会信任程度越高。

三、研究结果

（一）广义定序logistic回归

为了能准确地观测政府工作绩效变化一个单位会对警察信任的哪一個选项产生影响以及产生多大的影响，同时也为了满足平行线假设，研究建立广义定序logistic回归模型进行分析。

注：表3的报告系数为优势比（odds ratio，以下简称OR）。报告系数为OR值；0=不信任，1=不好说，3=信任；*p<0.05，*p<0.01，*** p<0.001

表3为回归结果，模型将控制变量和6个自变量依次纳入，同时因变量警察信任的三个选项被分成两组进行对比。总体来看，除最后纳入的变量“权利保障绩效”外，其他5个主要自变量均与警察信任的呈正相关关系（OR值大于1），这在一定程度上验证了假设H1，且根据第二组的对比，受访者对这5个方面的政府绩效认同越强，选择“2信任”警察的可能性越高。

具体分析：在主要解释变量中。①经济发展绩效能在一定程度上提升警察信任。在两组对比中，“经济发展绩效”对警察信任的影响都有显著性，OR值均大于1。在第一组，如果“经济发展绩效”增加一个单位，受访者选择“1不好说”“2信任”警察的可能性比选择“0不信任”的可能性增加28.7%；在第二组，“经济发展绩效”增加一个单位，受访者选择“2信任”警察的可能性比选择“1不好说”“0不信任”的可能性增加21.1%。验证假设H1a。②执法打击绩效能够显著提升警察信任。在两组对比中，“执法打击绩效”的影响都显著，OR值均大于1。在第一组，如果“执法打击绩效”增加一个单位，受访者选择“1不好说”“2信任”的可能性比选择“0不信任”的可能性增加93.3%；在第二组，如果“执法打击绩效”增加一个单位，受访者选择“2信任”的可能性比选择“1不好说”“0不信任”的可能性增加71.1%。验证假设H1b。③社会保障绩效能在一定程度上提升警察信任。在两组对比中，“社会保障绩效”的影响都显著，OR值均大于1。在第一组，如果“社会保障绩效”增加一个单位，受访者选择“1不好说”“2信任”的可能性比选择“0不信任”的可能性增加33.7%；在第二组，“社会保障绩效”增加一个单位，受访者选择“2信任”的可能性比选择“1不好说”“0不信任”的可能性增加13.0%。验证假设H1c。④政府良好的服务回应能够改变民众对警察的负面倾向。在第一组，如果“服务回应绩效”增加一个单位，受访者选择“1不好说”“2信任”的可能性比选择“0不信任”的可能性增加46.0%，在0.001%水平上显著；在第二组，如果“服务回应绩效”增加一个单位，受访者选择“2信任”的可能性比选择“1不好说”“0不信任”的可能性虽增加了15.8%，但不显著。部分验证假设H1d。⑤生活保障绩效可以在一定程度上提升警察信任。在第一组，如果“生活保障绩效”增加一个单位，受访者选择“1不好说”“2信任”的可能性比选择“0不信任”的可能性增加23.0%；在第二组，“生活保障绩效”增加一个单位，选择“2信任”的可能性比选择“1不好说”“0不信任”的可能性增加22.1%。验证假设H1e。

在控制变量中，户籍、年龄、教育程度对警察信任有影响，而性别、民族、政治面貌、个人收入对警察信任几乎没有影响。具体来看，农村户籍的受访者更信任警察。年龄与警察信任呈负相关关系。教育程度的影响仅在第二组显著，受教育的程度越高，受访者选择“2信任”警察的可能性越高。此外，总体社会公平、社会信任在各模型中都与警察信任显著正相关。

（二）稳健性检验

研究通过更换回归模型，使用定序logistic回归模型代替广义定序logistic回归模型来检验结论的稳健性。表4（控制变量同表3）为检验结果，控制变量的影响与先前基本无差异，6个自变量中，原先显著的前5个变量依然对警察信任有显著的正向影响。验证假设H1、H1a、H1b、H1c、H1d、H1e，结论具有稳健性。

（三）中介效应检验

根据假设H2、H3，研究进行中介效应检验。由于因变量警察信任是3分类变量，我们使用R语言的RMediation程序包计算置信区间的方法检验中介效应。在CSS2019问卷中提取两个测量“政治参与”的因子变量，即政治参与的两种方式，分别命名为“倾诉维权”（向媒体、政府部门反映问题以及参与维权活动）、“民主事务”（参与所在社区民主决策、选举等事务），并将其转化为二分类变量（0=没参与过，1=参与过）。由于公众经验上倾向把政府看作是一个统一的整体[21]，因此无论是哪方面的政府绩效都有可能影响民众的政治参与。那么继续以各单一方面的绩效来检验“政治参与”的中介效应，很可能会导致有偏估计，基于此研究将政府绩效提取为1个公因子来进行中介效应检验，不再使用先前的6个自变量。

表5为中介效应检验的结果。结果表明，相较于不信任警察，居民参加“倾诉维权”活动对于“政府工作绩效”和警察信任“不好说”的中介效应置信区间为[-0.3091299，-0.1448200]，不包括0，中介效应成立；相较于不信任警察，居民参加“倾诉维权”活动对于“政府工作绩效”和警察信任“信任”的中介效应置信区间为[-0.18333277，-0.08954099]，不包括0，中介效应成立。

相较于不信任警察，居民参加“民主事务”对于“政府工作绩效”和警察信任“不好说”的中介作用置信区间为[-0.003775151，0.003744162]，包括0，中介效应不成立；相较于非常不信任警察，居民参加“民主事务”对于“政府工作绩效”和警察信任“信任”的中介作用置信区间为[-0.002132942，0.002142664]，包括0，中介效应不成立。

综上，研究证实假设H2，而没有证实假设H3。即只有“倾诉维权”的中介效应显著，政府绩效可能会影响民众参与上访维权等活动，进而影响警察信任。

四、结论与讨论

根据CSS2019的调查数据，本文进一步对警察信任的影响因素进行探索，发现政府各个方面的工作绩效与警察信任呈正相关，人们对政府各方面的工作越满意，就有更高的概率信任警察。此外，居民对“倾诉维权”活动的参与在该影响路径中发挥着部分的中介角色。

首先，政府工作绩效显著影响警察信任。具体来看，中国民众对政府绩效的越认可，其“信任”警察的概率比“不信任”“不好说”的概率增加13.0%至77.1%不等，這种概率的差异可能是因为居民对政府不同方面的工作有着不同的期待。在绩效理论的微观层面，政府“执法打击绩效”对警察信任的影响最强，这可能是因为中国人对公共安全以及政府控制犯罪的能力越满意，就更倾向于警察是值得信任的。在绩效理论的宏观层面上，本研究发现，政府的经济发展、社会保障绩效，会较大程度地增加受访者选择“信任（警察）”的可能性。但与之前研究不同的是，本研究结果表明，政府服务回应绩效能显著提高民众选择“不好说”“信任”警察的可能性，但是在提高民众选择“信任”警察的选项上不显著。也就是说，政府良好的服务、回应只能缓解人们对警察的不信任，而无法提高警察信任。原因可能是，虽然政府机关一直在大力响应中央的号召，加强队伍建设，人民群众也对政府的服务充满期待，但在实际基层工作中，办事人员不作为现象时有发生，这种“央地落差”导致政治信任存在着“央强地弱”的差序格局状态。因此，在政府绩效对警察信任的影响关系中，人们可能整体上对政府的服务回应水平较为满意，但落实在基层工作中，一些不好的实际体验无法让民众产生更多的信任感。

其次，公众的信任表达了其对政府的支持态度，如果民众拒绝支持政府，对政府决策的顺从性降低，民主政权就可能出现合法性问题，而高信任程度的居民更能遵守法纪，更可能响应政府号召，以及在没有强制力干预的情况下更能够追随政府领导。因此，加强警察信任对于政治社会稳定意义重大，而警察信任的重要来源之一就是人们对政府绩效的感受。

最后，政治参与在政府绩效对警察信任的影响中扮演一定的中介角色。一项关于行为动机的研究认为，在个体层面上，“外部刺激”如果降低了主体的“内在认知”，就可能会对主体的行为有“负面作用”[22]，而作为一种外部刺激，政府绩效会影响公众对政府的认知，如果对政府工作不满，对政府失去信心，人们就可能参与骚乱[23]。研究发现在政府绩效对警察信任的影响中，公众对倾诉维权活动的参与起到了中介的角色，即对政府工作的不满会导致民众参与倾诉维权活动，进而影响民众对警察的信任。因此，改善民众反映意见的渠道，引导民众温和、理性地参与政治事务，也是提升民众对警察信任程度的关键。

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責任编辑：罗钰涵