平台经济下的劳动基准保障——以劳动公益诉讼为进路

管云彪，章韶轩

(1.中国人民大学 法学院 北京 100872；2.上海交通大学 凯原法学院 上海 200242)

“没有边界的互联网时代”已经持续深入地改变了我们所认知的世界，互联网时代的劳动者，早已不是依附性劳动的典型形象。以工厂制和机器生产为背景而形成的一系列“以劳动关系为前提”劳动规范，在互联网时代所带来的平台经济浪潮的冲击下，显得“格格不入”——平台经济总体上凸显出“去劳动关系化”的趋势。这一法律视角揭露了这些平台正试图利用社会立法的漏洞和模糊性得出一种规则，即它们的商业模式应该允许免除它们对为其工作的个人所应该承担的所有社会责任[1]。不同的国家法律传统各不相同，也面临不同程度的经济数字化，而不同的体制文化会作出不同的选择。应对这种新兴的商业模式，各国作出了不同的反应：2016年法国立法机关颁布了《埃尔霍姆里法案》旨在明确规范平台就业形式；美国的优步司机通过“集体诉讼”的方式进行斗争等等。平台经济迫使他们的法律体系不得不进行应对甚至改变，中国也概莫能外。平台经济正在以前所未有的方式挑战着中国现有的劳动规范所缔造的秩序，即通过算法、技术等手段，将工作地点原子化，重新发明劳动关系以及重新设计分工制度，绕开以“劳动关系”存在为前提的劳动与社会保障制度(特别是劳动基准制度[2])，将自己从社会法律的枷锁中“解放”出来。此外，“996”“过劳死”等违法用工现象也存在于各大互联网平台公司中，即使是建立传统的劳动关系的劳动者，其劳动基本权益也因时常受到侵害，而被暴露在公众视野中备受争议。如何保障平台经济下新就业形态劳动者，人社部发[2021]56号文件，专门针对平台经济下的劳动者的权益保障进行了规定。本文通过对“平台经济正在绕开劳动规范”现象背后的成因进行分析，提出以劳动公益诉讼的方式维护平台经济下劳动者基本权益的思路，以求为实践提供一种新的应对路径。

一、平台经济对劳动规范的挑战

(一)新就业形态对现有劳动秩序的冲击

1. 新就业形态劳动者认定劳动关系困难

在平台经济下，平台企业与劳动者之间的法律关系变得非常模糊。平台用工在工作内容、市场定位方面与传统就业方式有一定的相通性，但与传统劳动关系模式又存在较大差距，如工作机会网络化、工作任务项目化、工作方式弹性化、工作时间碎片化。

而对于劳动关系而言，我国法上并没有直接的明确定义，司法实践以及劳动法学界普遍遵守的认定劳动关系的三要素标准，其中的核心便是“从属性”标准，也即劳动者在雇主的指挥监督之下给付劳务，是劳动关系的本质特征，亦是学界和司法实践均承认的劳动关系的判断依据(1)参见郑尚元：《雇佣关系调整的法律分界一民法与劳动法调整雇佣类合同关系的制度和理念》，载《中国法学》2005年第3期；冯彦君、张颖慧：《“劳动关系”判定标准的反思与重构》，载《当代法学》2011年第6期；谢增毅：《劳动关系的内涵及雇员和雇主身份之认定》，载《比较法研究》2009年第6期等。姚某与甲公司劳动合同糾纷上诉案，上海市第一中级人民法院(2012)沪一中民三(民)终字第1344号民事判决书；上海邦臣酒店管理有限公司与荣某某劳动合同纠纷上诉案，上海市第二中级人民法院(2010)沪二中民一(民)终字第58号民事判决书；王哲拴与北京亿心宜行汽车技术开发服务有限公司劳动争议上诉案，北京市第一中级人民法院( 2015) 一中民终字第 01359 号民事判决书等。。虽然对传统“从属性”标准的认识，各个大陆法系的国家和地区各有不同或者争议[3]，国内的学者也存在相异的观点，但对于平台用工而言，其给传统劳动用工形式带来了巨大变化，甚至给劳动法理论带来了革命性挑战已然形成了共识[4]。

现有的劳动规范对劳动关系的认定标准，比较原则且适用范围受限。在司法实践中，法官在大部分案件中都不认可平台企业用工劳动关系的存在(2)如庄燕生与北京亿心宜行汽车技术开发服务有限公司劳动争议案，北京市第一中级人民法院(2014)一中民终字第6355号民事判决书；郭灵迪与北京河狸家信息技术有限公司、韩凯云生命权、健康权、身体权纠纷案，上海市徐汇区人民法院(2015)徐民一(民)初字第1731号民事判决书；滴滴出行科技有限公司、董丽机动车交通事故责任纠纷案，成都市中级人民法院(2017)川01民终9920号民事判决书；尹广华与中国平安财产保险股份有限公司北京分公司、中国人民财产保险股份有限公司北京市西城支公司等机动车交通事故责任纠纷案，北京市西城区人民法院(2017)京0102民初14100号民事判决书等。，甚至出现在证据情形相似的情况下，法官作出相反的认定：在李相国与北京同城必应科技有限公司劳动争议案，(2017)京0108民初53634号一审民事判决书与于建新与北京同城必应科技有限公司生命权、健康权、身体权纠纷，(2019)京02民终5483号二审民事判决书中，均对“闪送员”与同城必应科技公司是否构成劳动关系进行审查，在经济报酬来源、人员制度、订单管理方面均相似的情况下，海淀区人民法院与北京市二中院作出了截然不同的两个判断。应当说，现有劳动规范的模糊性是导致新就业形态劳动者不能得到有效法律保护的原因之一。

2.劳动基准保障无法涵盖平台用工

随着工厂制的建立和工业化进程的加深与扩展，不仅产生了一个新的工人阶级，他们是社会财富的主要创造者，还产生了一种新的生产生活方式，他们与雇主所建立的雇佣关系具有重要的社会属性。其中在国家层面的公法属性，便是国家施加给用人单位的“劳动基准”，以求保障劳动者基本的生存权利，具有国家利益与公共利益的色彩。但目前，我国对劳动关系的法律调整总体上实行“单一调整”模式，对所有的劳动者和用人单位，不区分类型或性质，统一实行“一体适用、同等对待”的处理方式[5]。同时，传统劳动基准直接与劳动关系关联，也就意味着，对于平台经济下的劳动基准保障，仅有“全有”或“全无”两种对立情形。这种“两极分化”导致目前规制新就业形态的直接相关的劳动规范付诸阙如，劳动基准保障无法有效涵盖平台用工，从而导致了新就业形态劳动者面临着劳动保护和社会保障缺乏以及双向制约机制缺失的问题，且劳动风险和成本被轻易转移给了劳动者，加剧了经济社会地位不平等。

这一不平等最直接的表象便是“计件工资”。由于新就业形态劳动者一般以“计件工资”的方式取得生活资料，为了多接单多赚钱，新就业形态劳动者日以继夜地工作。平台用各种手段试探劳动关系的边界，区别于有基本劳动保障的非全日制用工，劳动者的休息权无法得到有效保障(3)具体事例，参见山西省晋中市榆次区人民法院民事判决书，(2021)晋 0702 民初 737 号、山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院民事判决书，(2018)鲁 1091 民初 2330 号。，没有基本的社会保险，工资也时常因平台的差评、投诉、严格的人工调度与工作规则等机制而被克扣。这意味着在没有传统最低限度的劳动基准的保障下，不断增加劳动强度和工作时间长度的“计件工资”，越来越接近马克思所言的“最适合资本主义生产方式的工资形式”。

3.法院与劳动监察部门的角色缺失

面对平台用工，以劳动规范体系为基础而延伸的劳动纠纷解决体系和劳动监察体系，因为现有的劳动规范无法有效作出调整，导致国家权力的缺位。

司法责任制改革后的员额法官虽然获得了较大的自主权限，但《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条指出了可以由院长、庭长等“过问”的具有特殊性的“四类案件”，而涉平台用工案件具有疑难复杂性，还涉及法律适用的统一问题，时常落入这类特殊性案件中。并且基于“深入推进司法责任制改革”以及“政法队伍整顿”等因素，加之我国的政治权力结构与司法传统的影响，我国法官在知晓现行法律是有缺陷的，“它们不够完全，也并非全无矛盾之处”的情况下，更多出于“维稳、慎重”的考虑，在面对平台用工适用法律时(尤其是在是否构成“劳动关系”这一前决性问题上)，呈现出“谨慎”态度。

基于上述原因，“司法能动主义”在我国社会生活中发挥的作用远不及判例法国家。英美法系国家的司法审判根据用工的实情来认定雇主与劳动者之间的关系，如果第三方平台与劳动者存在事实劳动关系，司法审判普遍倾向于确认零工劳动者与雇主之间劳动关系已转移，而第三方平台与零工劳动者之间劳动关系成立[6]。如美国针对网约车司机与平台之间是否为雇佣关系的认定，2015年加利福尼亚州劳动委员会就司机博威克(Berwick)诉优步(Uber)公司要求支付拖欠工资等一案作出裁决，援引了1989年“博雷洛”一案曾明确的11项认定雇佣关系的考量因素后，作出了确认为雇员的认定。

同样面对类似窘境的是劳动监察机关。劳动监察机关如法院一样，没有明确相关的行为依据(4)市场监管总局、国家网信办、国家发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、商务部、中华全国总工会关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见(下简称“《七部门联合发文》”)，国市监网监发〔2021〕38号，与《八部门联合发文》虽然初步回应了“平台用工向何处去”的社会关切，勾勒了平台用工监管的蓝图，明确了执法机关需要关注的重点层面。但终究只是政策层面的文件，并不具有规范效力，不能直接作为执法的依据。，基于“依法治国”的政治理念和“依法行政”的行政法基本原则，无法对平台企业侵犯传统意义上劳动基准的“违法行为”进行处理。综上，司法与行政都呈现出一种“踌躇不前”的状态。面对平台用工，国家权力在社会现实中出现了缺位。

(二)平台经济下传统劳动者的困境

与平台经济催生的新就业形态劳动者相对应，平台经济也存在相当比例的传统劳动者，以美团等食品外卖平台为样本，外卖平台存在三种组织形式：一是平台直接雇人，采取重资产模式；二是平台通过代理商来雇人；三是App众包劳务提供模式。对于前两种，完成平台业务的主要都是雇佣来的骑手，需要按照平台的要求上下班，构成劳动关系[7]，故前两种模式的骑手属于传统劳动者的范畴，传统劳动者在平台经济下也面临着困境。

1.技术控制劳动过程

马克思在《资本论》中指出，资本家通过高压和专制手段组织劳动生产过程，实现对劳动过程的控制，以最大限度地攫取剩余价值。在平台用工下的另一面，是与平台公司之间签订劳动合同，建立传统劳动关系的传统劳动者。看似劳动时间和地点等控制权向劳动者转移，劳动的人身和组织从属性弱化，实则是由物质资本所有权向数据所有权扩展，劳动的数据从属性强化[8]。平台经济中普遍存在着平台企业利用新型的商业模式和新兴的技术手段侵害劳动者基本权利的现象。

以工作强度远超兼职骑手，建立劳动关系的专送骑手为例，他们的休息权时常无法得到有效保障。专送骑手原则上必须在工作日上午指定时间(通常为 8:30-9:00)、指定地点参加站长线下主持的早会(持续时间约半小时)。若迟到或缺席，则可能受到站点处罚(5)山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院民事判决书，(2018)鲁 1091 民初 2330 号。。此外，以饿了么北京昌平区某站点为例，专送骑手每天在蜂鸟团队版 App 中上线时间必须早于 10 点，下线时间必须晚于 22 点。同时，午高峰(10:30-13:30)和晚高峰(17:00-20:00)期间必须在线(6)浙江省温州市中级人民法院民事判决书，(2019)浙 03 民终 1644 号。，其他时间可以在蜂鸟团队版 App 中申请“小休”，经站长批准后方可休息，但一般不得超过 2小时，否则 App 会自动提醒上线(7)北京致诚农民工法律援助与研究中心：《外卖平台用工模式法律研究报告》。载致诚劳动微信公众号2021年9月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/7V0HviXa6qYMkRvKEWQ5Hg，2021年10月18日访问。。

同时，平台企业的违法行也因为技术和制度的安排变得更加“隐蔽”。骑手个人信息与个人数据还是企业重要的生产资料，骑手的个人信息，配送路线，客户的信息等等是平台企业开发和数据产业运营的生产原料，平台经济下激烈的市场竞争需要企业不断挖掘这些信息的功能和价值。依托于信息技术的发展，在资本的助推下，互联网平台建立起平台交易的数据库，并实现信息垄断，同时得益于移动互联网的进步和智能手机的应用，外卖平台可以对外卖骑手的位置、送餐路线、送餐进度进行实时监控和记录，这种监控和记录时时刻刻都对送餐过程中的外卖骑手进行约束和控制。而这些技术的最大的特点就是隐秘地收集、分析数据并用于管理，使控制走向智能化和隐形化。如美团自称“通过大数据挖掘、机器学习、自然语言处理等技术，让智能助手具备复杂场景精准识别、服务智能推送，智能引导、全语音操作等能力，最终在智能、安全、便捷、精准等多个维度上，全面提升骑手配送能力，从而提升整个配送效率”，确保平均配送时长不超过 28 分钟(8)参见 《美团骑手背后的 AI 技术》，载美团官网2018年3月29日，https://tech.meituan.com/2018/03/29/herenqing-ai-con.html，2021年7月29日访问。。但这样的技术控制和“优化”实际上对骑手的个人安全、职业健康等权益造成了负面的影响。美团通过降低配送时间的方式，使得消费者形成“花了钱就应该享受及时配送的服务”的想法，而消费者的评价机制直接影响骑手的收入，使得消费者也事实上站在了迫使骑手不断“加速”的立场上，当消费者给出差评或投诉时，骑手也会把不满发泄到消费者身上，平台将这些矛盾转移到了消费者和骑手之间，自己却“独善其身”。

2. 现有救济手段不足

工会功能有限。2021年修改的《工会法》将新就业形态劳动者吸纳入公会，通过新就业形态劳动者行使集体劳动权的方式，来维护其利益。同时《工会法》第20条赋予了工会因履行集体合同发生争议，作为法定团体以原告身份为受其保护的劳动者合法权益提起团体诉讼的权利，根据《中国劳动统计年鉴》的数据，2019年当期案件受理数为107万件，而集体劳动合同案件只为9 235件，在劳动争议中只占比1%，可谓是“鲜有发生”，那么是集体合同得到完全履行了吗？2019年全国各地区基层工会建立劳动争议调解委员会的工会有86万，受理劳动争议15万件，调解成功9万件。从表面上看工会调解成功劳动争议案件的数量很高(9)参见国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司编：《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社2020年版，第348-353页。，但由于工会缺乏独立性，无论是工会的人选还是经费的来源都受制于用人单位，导致工会存在制度性软弱，角色异化，有时甚至成为企业的代言人，工会在有效维护劳动者权益上发挥的作用有限。

劳动监察部门的角色弱化。首先，我国并没有按照国际通行立法例——劳动监察产生和存在的必要合理性在于执行劳动基准法，而是采取了与劳动有关的问题均纳入监察体系的做法，导致适用情况广泛的劳动监察与个体劳动法规范和集体劳动法规范的内容多处重叠，进而使得本可以通过个人仲裁诉讼解决的成本转移到了执法上，这既与劳动法制发展的趋势相悖，又与法理不符。其次，如果是与地方经济发展密切相关的企业存在不法行为，劳动监察部门因隶属于地方政府，观念会受到上级领导的影响，行为会受到掣肘，无法在劳动争议处理过程中做到中立。最后，从2004年颁布至今仍在适用的《劳动保障监察条例》来看，目前我国劳动监察部门对用人单位的违法行为采取的主要处罚措施有责令改正、行政处罚、责令限期支付劳动者的工资报酬与经济补偿等，其中最主要的手段便是行政处罚。《劳动保障监察条例》第四章规定了企业违法时应当承担的法律责任，其中不少的法律责任涉及行政处罚，但对于现在的大体量平台企业而言，无异于“九牛一毛”，违法成本远低于因违法而获利的成本，对于遏制平台企业违法用工效果不大。

司法途径成本过高。我国对劳动争议采“一裁两审”制度，但法院处理劳动争议案件常不以劳动争议仲裁裁决书为基础，而是和其他民事案件一样，要求双方重新举证，全面审理。仲裁和诉讼衔接不畅，导致制度运行成本越来越高，受到学者批评。在平台经济的冲击下，平台用工劳动争议案件往往批量涌入，这不仅仅体现在同一平台一般会被数名从业者集体起诉，还体现在特定案件背后往往存在众多观望者，他们要根据诉讼结果决定自己是否主张权利以及权利主张方式[9]。平台经济对于“一裁两审”制度运行成本过高的问题更加集中并且更受关注，暴露出我国劳动救济体制不完善的问题，推动相关的改革势在必行。

二、劳动公益诉讼的高度契合性

在平台经济发展的今天，出现了立法与现实的裂缝，使得司法与行政无所适从。最符合逻辑和经过严密推理所得出的规则，可能因为不适合社会环境而使对它们的实施有违于法律的目的。

当经济生活的发展推出新的纠纷形式时，就要求有相应的诉讼形式与之配套。“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某类社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据。”面对平台经济的冲击与挑战，劳动公益诉讼(包括劳动民事公益诉讼与劳动行政公益诉讼)是承担起弥补立法与现实之间裂缝的最佳选择。

(一)平台下劳动基准保障涉及公共利益

劳动公益诉讼的核心是公共利益的判定。德国公法学者莱纳斯认为，“公益和私益之间存在一种不确定的关系，多数人的私益可以形成公益，公益由私益所组成，故不能绝对地排除私益。其中，有三种私益可以升格为公益：一是不确定多数人的利益；二是具有某些特别性质的私益，如涉及生命健康方面的私益；三是通过民主原则，将某些原本是少数的特别的私益形成公益。”劳动基准在设计的目的上凸显了国家意志对于用人单位的约束，更何况在我国政治体系下，劳动者权益保护具有天然的正当性。劳动基准涉及不特定多数劳动者及其家庭成员所共同享有的并为劳动基准法强制保护的利益，是组成社会公共利益的重要部分。对于平台经济中建立劳动关系的传统劳动者而言，劳动基准事关其基本权利的保障，包括并不限于休息权、职权健康权、获得报酬权等等，是落实我国《宪法》中对于劳动者保护的重要制度。

劳动基准的效力类型属于“公、私法双重效力”，在公法层面，是以整个社会经济和国家公共利益为出发点，所形成的是雇主与国家之间的公法关系，如果有关雇主不履行劳动基准，国家自然可以作为请求权利人要求雇主履行[10]。对于平台企业没有履行我国法律规范中所要求的最低劳动条件的，可以由有关机关提起公益诉讼来要求平台企业履行义务。在私法层面，劳动基准形成雇主对劳动者具有强行法性质的契约义务，劳动者在雇主违反基准法时，可以主张契约义务的履行请求权，请求雇主作出合乎基准规范的行为。这就涉及民事公益诉讼的范畴。

当前，立足于新时代，有必要对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的基本内涵加以剖析和梳理，以助于我们廓清中国特色社会主义“四个自信”的精神和实质，进一步增强对建设新时代中国特色社会主义的自信与自觉，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程集聚强大精神动力。

具体而言，平台利用技术控制劳动过程，平台系统在收集数据的同时，也在潜移默化地规制骑手，因为在计算预计送达时间的过程中，平台系统实际上对日常生活中人们不以为意的数据——如骑手的年龄和身高和以据此测算出骑手相应的步长和速度等——统统加以分析并运用到对骑手的管理上。即使平台享有对骑手的监督和管理权，但处理骑手个人信息应具有合法性基础，信息处理的范围和方式应适当，这种对骑手个人信息和数据的过度收集，并且骑手无从得知的做法，无疑是违反了《个人信息保护法》和《民法典》人格权编的有关规定；而平台通过这些个人信息和数据的过度收集用于修改相应的算法和规则，进一步控制骑手的配送路线、配送速度等，导致骑手基本的劳动环境、劳动安全卫生、休息时间等劳动基准都无法得到有效保障。这些都为提起劳动公益诉讼提供了基础，有关社会团体、检察机关都可以依据平台企业侵害劳动公益这一事实来提起劳动公益诉讼。

(二)劳动公益诉讼具有积极的公共效益

在司法裁判方面，除了上述提及的新就业形态劳动关系认定的“模糊性”外，还呈现出涉诉主体的群体性的特点。“一裁两审”制度的适用存在司法成本过高的问题，而我国司法对于代表人诉讼制度又适用乏力，一个是法院屡屡拒绝使用该制度，或者明里使用该制度，暗里将案件拆分审理；另一个是一些案件的当事人无法推选出代表，或者推选出代表后又表示出不信任，致使案件审理一拖再拖，甚至导致矛盾激化[11]。此外，习近平总书记多次强调，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，进一步影响了我国代表人诉讼制度的定位。在多种因素的影响下，我国法官群体对于代表人诉讼制度可谓是“又爱又恨”，一方面代表人诉讼制度可以减少当事人不必要诉讼成本，但另一方面又可能需做大量的协调工作, 就个案来说投入司法资源相对较多，以致于法官群体似乎达成了一种默契——不适用或者起码不会主动去适用代表人诉讼制度，那么便需要用公益诉讼来进行承接，发挥解决群体性纠纷的功能。公益诉讼具有传统私益诉讼所不具有的特点，包括但不限于起诉人自身能力更强大，诉讼双方地位、实力更均衡，法院在公益诉讼中发挥更多的职权等。最重要的是，通过公益诉讼生效裁判所体现出的预决效力(10)如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第16条。，可以减轻私益诉讼当中的证明负担，加快诉讼解决纠纷的效率。且检察机关提起公益诉讼前还需要进行一定的诉前程序，通过“检察建议”“磋商”等制度，用最小的成本实现公益诉讼的目的，促进纠纷有效解决。

此外，从法治国家的角度出发，所有利害关系人都应该有权参与利益衡量程序的公平机会，并从自己的利益角度出发来陈述事实、阐发利益和表达法律意见[12]108。而公益诉讼的制度优越性之一就是具有促进社会参与的功能：检察院(实践中多以检察院作为公益诉讼起诉人)作为公益诉讼起诉人的立案背书以及人民陪审员的民主参与，增强了公益诉讼裁判过程的正当性，也有助于法官作出让社会信服的判决。2021年10月17日发布的《最高检印发<人民检察院案件信息公开工作规定>进一步扩大检察机关公开案件信息范围》中明确说明“努力保障人民群众的知情权、参与权、监督权……”，同时扩大法律文书公开的种类，包括民事公益诉讼起诉书、行政公益诉讼起诉书，在客观上进一步推动了社会大众对于公益诉讼的参与度。公益诉讼在诉讼内通过“公益代表”的方式，起到“把社会公众的利益评价、利益倾向带到法庭，架起法院与社会沟通的桥梁，从而避免法官脱离社会现实”的作用[12]105；在诉讼外可以推动媒体的宣传，政府机关与工会的关注，甚至于影响社会公众，确认、发展及重塑社会公共价值。

三、劳动公益诉讼维护平台劳动者权益的实现路径

(一)劳动公益诉讼程序保障平台劳动者权益

1. 多层次手段维护传统劳动者劳动基准

如果就平台企业一个违反劳动基准的行为，存在众多受害者，而诉讼的成本又高于最终获利的成本，那么将无法有效遏止平台企业的违法行为，这便需要由公益诉讼来解决。就平台的传统劳动者而言，如上文所提及，以具有社会公益性质的劳动基准为基础(包括个人信息安全领域)，提起劳动公益诉讼没有法理上的阻碍。而劳动公益诉讼则类似于一个“工具箱”，具备多层次纠正平台企业违反劳动基准法行为的手段，从而保护平台中传统劳动者的劳动基准。

首先，在诉前阶段，2021年7月1日生效的《人民检察院公益诉讼办案规则》进一步细化了检察机关提起劳动行政公益诉讼诉前程序的可操作性，特别是“检察建议”和“磋商”两种诉前程序。检察机关以尊重行政机关在行政职责领域的决定权为前提，以一种相对柔性的检察建议的方式提请行政机关自我纠错，进而纠正平台企业违反劳动基准的行为，优化了权力之间的关系，而检察机关又可以通过跟踪调查的方式，监督劳动行政部门在收到建议后有无真正履职；创新的磋商制度，加入了检察机关与被起诉人之间的“协商因素”，更容易为被起诉人所接受，通过与平台企业的磋商，让平台企业自我审视自身违法行为，在互相理解的基础上，有效促进平台企业积极、全面地配合以换取检察机关的不起诉，在这方面类似于“辩诉交易”(11)《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十条规定，经调查，人民检察院发现存在以下情形之一的，应当终结案件：…(二)生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议，或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的；…(五)社会公共利益已经得到有效保护的；(六)其他应当终结案件的情形。本文认为，检察机关在劳动领域可以类推适用与用人单位协商的手段以达到及时维护公共利益的效果。这也符合检察权行使“谦抑审慎原则”，以及繁简分流的趋势。。其次，在诉中阶段，与一般的当事人主义诉讼模式不同，法院在公益诉讼中更多强调职权主义，发挥更多的诉讼职能以补强公益诉讼起诉人的能力；而《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十五条以“列举+兜底+禁止性规定”的方式赋予了检察机关办理公益诉讼案件调查和收集证据的方式，进一步增强了维护公共利益的能力。在这样的诉讼构造下，能加快平台企业违法事实的查清，迫使平台企业自觉纠正违法行为，以和解、撤诉的方式与公益诉讼起诉人“体面”结束纠纷。最后，在诉后阶段，劳动公益诉讼判决可以责令平台企业纠正违法行为；受到侵害的劳动者，也可以通过个人诉讼的方式要求平台企业赔偿，直接援引公益诉讼的判决，减轻了劳动者举证的负担，也有利于劳动者权益得到更全面、高效的保障。

2. 通过起诉明确现有新就业形态劳动基准的外延

新就业形态劳动者虽然难以被认定为劳动关系，进而难以受到传统劳动基准保护，但我国对于新就业形态劳动者的劳动基准保护并非没有，而是处于零碎且被“忽略”的状态，散落于各个规范当中。可以通过提起公益诉讼的方式来明确现有保护新就业形态劳动者的劳动基准制度，通过司法实践来进行类型化处理，在司法经验的总结上，为将来出台更加完备的新型劳动基准制度提供参考。目前在理论上可以提起针对新就业形态劳动基准保护的劳动公益诉讼的领域为以下四点。

第一，营造新就业形态劳动者良好的工作环境领域。2021年6月10日修正的《中华人民共和国安全生产法》第四条规定了平台经济生产经营单位安全生产责任，而第七十四条则明确了针对安全生产违法行为，在一定条件下人民检察院可以提起公益诉讼。检察机关正在积极扩展公益诉讼适用范围，包括生产安全领域(12)参见最高检、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例破解安全生产公共利益保护困境，载最高人民检察官网2021年3月23日，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210323_513617.shtml#1，2021年8月5日访问。，通过生产安全公益诉讼，促使平台企业为平台劳动者提供安全器具，进行安全培训等。而民法典人格权编第1010条规定了企业应当采取合理的一系列措施以防止和制止性骚扰，其是否属于工作环境中的一环，也存在一定的劳动公益诉讼探索空间。这些均可以保障并改善平台企业中新就业形态劳动者的工作环境。

第二，督促平台企业及时、合理地发放劳动报酬领域。《八部门联合发文》与《七部门联合发文》均提出了建立合理的骑手报酬支付制度，明确要求骑手的工资支付保证按时、足额发放，不得克扣拖欠，这为有关部门指明了方向。当平台企业存在未按时足额发放新就业形态劳动者报酬的问题时，检察机关可以通过听证、检察建议等诉前程序向劳动监察部门提出相关意见，敦促劳动监察部门履行有关职责，进而要求平台企业进行整改。次之，可再通过公益诉讼的方式进行纠正。以公益诉讼为最终解决手段为后盾，一定程度上强化了诉前程序的刚性。

第三，保障平台劳动者个人信息安全领域。社会成员通过个人信息与他人建立广泛联系，同时个人信息也是社会管理的基础与重要工具，个人信息无疑包含着公共属性。与传统劳动者情况类似，新就业形态劳动者的个人信息也面临着平台侵害的可能。针对平台企业过度采集新就业形态劳动者信息(如个人行程、人脸采集等)的情况，可以由工会或者检察机关提起劳动公益诉讼，迫使平台企业在收集劳动者信息时，限于实现处理目的的最小范围，且必须由劳动者知晓并同意。具体如《最高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》第十四条规定了人脸信息处理属于提起民事公益诉讼的领域；此外，检察机关扩展公益诉讼的适用范围中也包括个人信息领域(13)参见最高检发布检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例，载最高人民检察院官网2021年4月22日，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#1，2021年8月3日访问。《个人信息保护法》第七十条规定个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。。

第四，维护平台劳动者社会保障权领域。在实现社会保障权的过程中，发展社会保险制度是一种重要形式，社会保险对人权保障产生直接的影响。社会保险本身具有强烈的公益性色彩，其社会本位的追求使得其更加注重整体利益的保护。对于新就业形态劳动者而言，社会保险的制度保障是必不可少的，而且更加适合公益诉讼制度的适用。目前已经有地方出台了相关规范，对非劳动关系特定从业人员的工伤保障办法作出规定，如《关于印发<青岛市非劳动关系特定从业人员工伤保障办法(试行)>的通知》。如果平台企业在社会保险领域存在针对新就业形态劳动者的违法行为，可以提起劳动公益诉讼，督促劳动监察部门履职。

(二)劳动公益诉讼推动新型劳动基准规范建立

在通过劳动公益诉讼明确现有保护新就业形态劳动者的劳动基准制度外，构建不以劳动关系为前提的新型劳动基准规范，落实政策文件中的各项措施，将劳动基准与劳动关系进行脱钩，把传统劳动基准与劳动权保护延伸至新就业形态劳动者，为其提供最低工资、社会保险、医疗保健和节假休息日等保障则更具有针对性。此外，现有的以建立劳动关系为前提的劳动基准，同样也是散落于各个规范之中，同时还存在诸如内容缺失、法律位阶低、地区差异大、法律的实施机制不完善等问题，导致保护劳动者最低劳动条件的目的难以充分实现，有待统一的劳动基准规范——一部能够兼顾新就业形态劳动者与传统劳动者基本权益的《劳动基准法》出台，对现状进行整合。在保持传统经济模式中的劳动基准的同时，这些劳动基准的义务人不再是传统的雇主或者用人单位，或者说不仅仅是雇主或者用人单位，而是社会，即全社会都应当贯彻国家法定的劳动标准，无论是以什么名义使用劳动者。

劳动公益诉讼可以对平台用工中劳动问题进行类型化处理，为立法提供司法实践资料。立法的目的也就在于公平合理地分配与调节社会利益、不同群体的利益和个人利益以协调社会正常秩序，促使各种不同利益各得其所，各安其位，避免相互冲突，做到相互协调，从而促进社会的进步和发展。正如上文所言，公益诉讼形成了一个公共领域，代表广泛劳动群体的主体(尤其是检察机关)参与到这一过程性与交涉性的程序之中，加之人民陪审员的参与，有关公益诉讼材料的公开以及媒体舆论的报道等等，都将有助于广泛的意见和利益被表达和代表。每一个公益诉讼的背后都意味利益的博弈与衡量，最后凝固于具体的法律制度当中。而劳动公益诉讼的主要目的就是调整立法而实现社会公平与正义：在公益诉讼判例所累积的实践经验上，推动被广泛接受与认可的新型《劳动基准法》出台。

具体而言，先将平台经济中的劳动领域作为一个“试验田”进行劳动公益诉讼，然后再推广至其他领域。在多元化用工规制上，通过劳动公益诉讼促使政府、平台和行业协会三方协同，平台出台相应规则，然后行业确定规则，再上升到行政立法、地方立法层面，如类似于2021年10月8日执行的杭州市《关于部分特定人员参加工伤保险办法》，允许新就业形态劳动者以单险种的方式参加工伤保险；在总结平台劳动公益诉讼的基础上，再进一步推广至其他领域，如事业单位、国家机关等单位，经过不断的利益博弈与衡量，最终出台以社会责任为中心的新型《劳动基准法》，对现有的劳动基准规范进行体系化整合，对立法空白予以填补，以及一定程度上突破现有规则，保障新就业形态劳动者与传统劳动者的基本权利，以适应时代发展。并且应当在《劳动基准法》中明确公益诉讼这一种保护形式，为劳动公益诉讼的提起提供直接的法律依据，而不再需要通过《民事诉讼法》第55条与《行政诉讼法》第25条进行衍生。

(三)劳动公益诉讼促进法律制度落实与部门改革

“徒法不足以自行”，美国针对黑人隔离和歧视政策的废除，仍需要通过布朗诉教育委员会案等一系列公益诉讼及其执行来推动，以落实其宪法中的平等。而公益诉讼本身就是利用一个国家的司法体系来推动涉及公共利益的变革[13]。通过检察机关提起劳动公益诉讼的途径，可以推动政府机关和工会的积极履职和改革——如果大量的劳动公益诉讼被提起，这种态势可以对政府机关和工会制造巨大的公众与社会压力，从而迫使其不得不采取行动纠正以往的做法。

在政府机关方面，检察机关提起劳动行政公益诉讼可以落实法律制度的执行，强制政府机关履行有关的法定职责——督促劳动监察部门查处侵害平台经济中传统劳动者与新就业形态劳动者合法权益的事件，并依据相关法律法规进行处罚，以增加违法成本。责令企业纠正违法行为，维护法律的权威。此外，从外部将劳动监察适用情形限缩于劳动基准法领域，使得劳动监察部门从劳动监察手段处理各种个体或集体争议中解脱出来，理顺劳动监察于个体劳动法和集体劳动法的关系，将有限的最强势行政执行法资源用于预防和纠正平台企业严重侵害劳动者合法权益的违法行为。而对于新就业形态劳动者而言，借用印度荣誉大法官阿南德(A. S. Anand)的话来说，“公益诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一种合作式的努力”。通过检察院提起劳动公益诉讼中检察建议、听证等程序，让劳动监察部门检视自身，明确职权清单以及“力不能逮”之处，通过经验的累积最后上升至立法层面，推动劳动监察体系的调整，以应对新就业形态用工。

在工会方面，因为制度上存在的软弱性，工会没有积极地提起诉讼的动力，往往需要由检察院来提起公益诉讼，而检察院提起诉讼的前置程序为“告知适格主体可以向人民法院提起诉讼”的公告(14)如《人民检察院公益诉讼办案规则》第91条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条等。——藉此工会的“不作为”和“无法作为”可以引发社会与立法机关对于工会功能定位的反思，推动《工会法》的改革，以完善工会职能。创新集体劳动权行使机制，发挥中国特色工会体制的优势，通过工会治理现代化回应新就业形态劳动者集体劳动权保护需求[9]155，增强平台经济下“原子化”的劳动者的博弈与议价能力。

四、结语

平台经济正在以前所未有的方式挑战着现有劳动法规所缔造的秩序，绕开以“劳动关系”存在为前提的一系列劳动规范，将自己从社会法律的枷锁中“解放”出来，使得新就业形态劳动者游离在法律保护的边缘；同时，面对平台经济的冲击，传统劳动者的基本权利也无法得到有效保障。可以说，在现有的劳动规范与平台经济之间出现了裂缝，这不仅包括立法层面，也包括执法层面。面对平台经济的冲击与挑战，劳动公益诉讼是承担起弥补立法与现实之间裂缝的最佳选择。以劳动公益诉讼的方式维护平台经济下劳动者劳动基准，督促政府机关履职，并以司法判例的方式进行经验累积，为将来出台新型《劳动基准法》打下基础，推动法律与社会的变革，最终实现社会的公平与正义。