盟旗制度与清代内蒙古地区的社会变迁研究

郝文军

（渤海大学历史文化学院，辽宁锦州121013）

与内蒙古各部结成牢固的军政同盟是清朝（前身是后金）政权能够问鼎中原、一统全国，并保持长久稳定发展的重要条件之一。[1]但是清朝统治者对这个桀骜不驯的盟友也一直保持提防之心，对内蒙古各部始终采取安抚与限制的两手政策。一方面通过联姻、封官晋爵等方式保持与蒙古贵族的亲密盟友关系；另一方面又通过一系列制度、政策加强对这个桀骜不驯民族的控制与统治。清朝统治者在内蒙古地区普遍推行的盟旗制度就是其安抚与限制政策在行政管理制度上的重要体现①本文中所指的内蒙古地区特指清初的漠南蒙古，具体指清初归附的16部49旗，即哲里木盟、昭乌达盟、卓索图盟、锡林郭勒盟、伊克昭盟、乌兰察布盟等统辖区域。。这一制度在内蒙古地区的推行，在实现“众建以分其势”政治目的同时，也引发内蒙古社会的深刻变迁。以往学者对于盟旗制度的评价多集中于政治功能方面，如其在巩固清朝的统一、加速蒙古封建领主制的衰萎、稳定边疆等②陈国干：《清代蒙古盟旗制度的来源和性质》，《内蒙古社会科学》，1981年第1期；乌力吉：《试论清代盟旗制度》，《黑龙江民族丛刊》，1993年第3期；牛海桢：《简论清代蒙古族地区的盟旗制度》，《甘肃联合大学学报》，2005年第2期；吐娜：《试论土尔扈特盟旗制度》，《西域研究》，2009年第3期；史继忠：《游牧行国与盟旗制度》，《贵州师范大学学报》（社会科学版），1991年第3期；杨强：《简论盟旗制度》，《天水行政学院学报》，2004年第1期；吴斯芹：《论清代初期对漠南东部蒙古的管理——以实施盟旗为例》，《内蒙古民族大学学报》（社会科学版），2013年第3期。。少数学者探讨了盟旗制度对清代青海蒙古社会的影响，主要体现在蒙古社会的衰败、青海地区的蒙古人口减少及文化消融等①。而盟旗制度对内蒙古社会的政治生态、生产与生活方式、经济发展及环境的深刻影响，学界虽有一定研究，但仍有继续深入探究的空间，本文即准备从上述几个方面探讨盟旗制度对清代蒙古社会的影响，权作抛砖引玉，求教于方家。

一、盟旗制度的制定与推行

盟旗制度是清朝统治者在漠南蒙古、漠北蒙古、青海蒙古和漠西蒙古普遍实行的一种行政管理体系。盟旗制度在蒙古各区域的推行时间与其被纳入清王朝统治版图先后顺序相一致。内蒙古（即漠南蒙古）各部是最早归顺清朝政权的，也是盟旗制度在蒙古部落推行最早的区域。早在明末清初，内蒙古诸部就先后归顺清（初期为后金）政权，成为清政权问鼎中原，完成统一大业的主要军事盟友。但桀骜不驯的民族个性和强悍的战斗力又迫使清政权不得不对这个盟友有所提防。为此，努尔哈赤及其继任者制定了一个既能充分利用内蒙古骑兵的强悍战斗力协助自己打天下、巩固江山社稷，又能加强对内蒙古诸部的控制与管理，防止这个桀骜不驯民族威胁自身统治的两全之策。在统治策略上，将“因俗而治”与“分而治之”相结合；在管理手段上，推行盟旗制度。

盟旗制度是以内蒙古原有的鄂托克、艾马克等基层社会组织为基础，仿照满洲八旗在蒙古地区建立的一种新的行政管理制度，[2]这是清朝统治者对内蒙古“因俗而治”与“分而治之”相结合的统治理念在行政制度上的探索。“因俗而治”为前提，旨在以不改变内蒙古传统的生产和生活方式来减少盟旗制度推行的阻力；“分而治之”为目的，欲通过“众建而分其势”消除蒙古部族重新联合、统一，威胁中央统治的隐患。[3]正是基于这一终极目标，清朝统治者采取措施削弱实力较强的部落，如将实力最强又心存异志的察哈尔部划分为内属蒙古八旗，官不得世袭，事不得自专；将实力仅次于察哈尔部的鄂尔多斯部划分为准噶尔旗、郡王旗等六旗（乾隆元年又析出一旗）。其他诸如热河地区的翁牛特、札鲁特、巴林、喀喇沁、土默特等部落也都被划分为两旗至三旗。

盟旗制度在内蒙古各部的推行时间基本与其归顺清朝（后金）的先后顺序相一致，先划定各部边界，经过一段时间之后再进一步推行分旗划界政策。后金天聪八年（1634）十月，皇太极“遣大臣赴硕翁科尔，定蒙古牧地疆界”[4]13，这次主要是划定巴林部、翁牛特部、奈曼部、敖汉部、四子部、阿噜科尔沁部、札噜特等各部牧地疆界。要求“既定界，越者作侵犯罪，往来驻牧，务会齐移动，毋少参差”[4]13。天聪九年（1635）二月，后金先在内外喀喇沁部设旗，“编内外喀喇沁蒙古壮丁，共一万六千九百五十三名，为十一旗”[4]14，其中包括蒙古八旗和盟旗制度下的喀喇沁旗（古噜思奇布）、土默特右翼旗（鄂木布楚琥尔）和土默特左翼旗（善巴）三旗。[4]14自天聪九年（1635）至顺治十年（1653），漠南蒙古诸部先后被划分为43 个札萨克旗，设立了6 个盟，这标志着盟旗制度在内蒙古地区已普遍建立起来。清朝统治者通过盟旗制度剥夺了原来蒙古各部领主（汗或济农）对部众和牧场的统辖权和支配权。如鄂尔多斯部济农孛儿只斤·额磷臣在实行盟旗制度后不再是鄂尔多斯部六旗的共主，只是郡王旗（鄂尔多斯左翼中旗）札萨克，不能再向其他五旗发号施令，也无权支配其他五旗的牧民和牧场。孛儿只斤·额磷臣与鄂尔多斯部其他五旗札萨克一样都是清廷统治蒙古的地方官吏，地位平等，互不隶属。同样，内蒙古其他各部的原有领主与孛儿只斤·额磷臣一样，都不能再对所部各旗施加影响，与本部各旗札萨克一起成为清廷的地方行政官员。为了防止蒙古各旗贵族和牧民私下往来，清朝统治者制定了严格的法律规定，不论是王公贵族、各级官吏，还是普通牧民，任何人不得擅自逾越旗界，并严惩越界游牧者。康熙、雍正及以后各朝都对这一政策反复申明。

国初定：越界游牧者，王罚马十匹，札萨克贝勒、贝子、公七匹，台吉五匹，庶人罚牛一头。

又定：越自己所分地界肆行游牧者，王罚马百匹，札萨克贝勒、贝子、公七十匹，台吉五十匹。庶人犯者，本身及家产均罚取，赏给见证人。

康熙元年题准：各部蒙古，不得越旗畋猎。

（康熙）十九年题准：蒙古札萨克王、贝勒、贝子、公、台吉等，有因本旗地方无草，欲移住相近旗分及卡伦内者，于七月来请，由院委官踏勘，勘实推行。若所居地方生草茂盛，甚于所请之处者，将妄请之札萨克议处。至于他月来请者概不准。

雍正五年议定：越自己所分旗界肆行游牧者，王、贝勒、贝子、公、台吉等，无论管旗不管旗，均罚俸一年，无俸之台吉及庶人犯者，仍照旧例罚取牲畜。[5]48-49

清朝统治者为加强对各旗的监督并牢牢掌握蒙古骑兵力量，继续延续和利用蒙古族传统的会盟制度，将临近的若干旗组织起来进行定期会盟，并从会盟各旗的札萨克和闲散王公、贝勒中推选正副盟长。但是这种会盟制度已经不同于此前蒙古各部之间自发的、时间不固定的、为协商牧场及其他利益而进行的会盟，而是经朝廷批准和主导的、定期的、由固定成员（旗）参加的会盟。盟旗制度下的会盟内容为“简稽军实，巡阅边防，清理刑名，编审丁册”①乾隆朝《大清会典》卷79。。盟旗制度下盟不是旗的上一级行政单位，盟长也不是旗札萨克的上一级官员，盟长只是会盟的召集者，会盟时协助朝廷派来的官员进行比丁审查和军事装备巡查，平时监督告发旗札萨克的不法行为和背叛活动等。盟长仅是理藩院和札萨克旗的中间联络者，无权干涉旗札萨克对本旗的行政管理工作。

二、盟旗制度改变了内蒙古地区政治生态

盟旗制度的推行对内蒙古社会的影响是深远而多方面的。首先，它改变了蒙古草原地区延续千年的政治生态，将原来游牧民族以血缘为基础的部落制度改造成以地域为基础的盟旗制度。在传统部落制下，部落首领有权给大小贵族分配牧场和隶属人口，部落的牧场和人口属于部落首领的私产；而盟旗制度将蒙古部落首领分配部族领地、牧场和人口的权利收归中央，牧场属于国家的土地、人口属于国家的子民，由中央委派官员负责部落分旗设佐和牧场、人口的划分②如天聪八年（1634）十一月，皇太极遣国舅阿什达尔汉、塔不囊达雅齐，往外藩蒙古与诸贝勒分划牧地，并会审巴图鲁衮出斯等罪。参见《清太宗实录》卷21，天聪八年十一月壬戌条，《清实录》第2 册，中华书局，1985年，第276 页。。传统部落制下，部落首领是以血缘的亲疏远近划分贵族领地和人口，部族首领的子侄兄弟会获得更多的领地和人口；而在盟旗制度下，清廷是根据忠诚度和战功来划分牧场和人口。清朝统治者任命忠于朝廷的贵族担任旗札萨克，并根据亲疏关系和忠诚度赐予不同的爵位。原有部落首领，如果忠于朝廷，会被任命为一个旗的札萨克，作为朝廷任命的地方行政首长管理旗内行政、司法、税收和差役事务，如果不服朝廷管束甚至心存异志则会被削爵甚至治罪。盟旗制度从政治体系上重建了内蒙古地区的统治秩序，也改变了内蒙古地区传统的政治生态。为削弱部落势力，防止威胁中央统治，清政府将势力较大的部落划分为多个札萨克旗，如将鄂尔多斯部划分为六旗（乾隆元年又析出一旗），将翁牛特部划分为左右两旗，将喀喇沁部划分为两旗（康熙年间又增设一旗）。盟旗制度的实施，将传统的以血缘为纽带、具有从属关系的大小部落改造成了彼此地位平等、互不统领、直属中央的地方行政单元。每个旗都有确定的边界、范围（如表1）和行政中心（旗府），旗的最高行政长官札萨克由朝廷任命、向朝廷负责，经朝廷授权管理旗内军政事务，其身份是清王朝的地方官吏。理藩院作为中央行政机构，专门负责管理盟旗等民族地区事务。所以从行政体制特点和行政要素构成看，盟旗制度是与内地的府县制具有更多的共性。[3]盟旗制度打破了蒙古传统的部落体制，剥夺了原有大小部落首领在封建领主制下对领地的任意分割和再分封权利。盟旗制度将蒙古草原以血缘为纽带的大小部落改造成互不统属、界限分明、独立传承的地域行政单元。从此蒙古地区再也没有出现过某一部族势力壮大，朝廷难以控制的局面。从这一角度看，清朝统治者在蒙古地区推行的盟旗制度达到了预期目的。现以昭乌达盟11个旗的边界为例，列表如下：

表1 昭乌达盟11旗界限一览表

续表1

盟旗制度的有效实施，结束了内蒙古地区长期的战乱。在传统的部落制下，各部落的游牧范围、人口数量会随着部落间势力的消长而变化，部落间经常因为争夺牧场和人口发生战争，导致草原政治的不稳定。而在盟旗制度下，以法律的形式严禁各旗王公贵族和普通牧民越界游牧，从源头上阻断了各部落为争夺牧场和人口发生的战争，同时也消除了某一部落通过兼并战争实力壮大到威胁中央统治的隐患。有清一代，内蒙古地区保持了长达两百年的稳定局面，盟旗制度在其中发挥了重要作用。

三、盟旗制度促进了内蒙古地区生产和经营方式调整

盟旗制度的制定与执行，不仅改变了内蒙古地区传统的政治生态，也促使内蒙古牧民的生产和经营方式的调整。

首先，盟旗制度对“逐水草而居”的游牧行为进行范围上的限定。原来部落制时期，各部落虽各有份地，但属于动态的，可以因时因地因人调整，牧民游牧是集体、流动性、长途跋涉式的。游牧的范围很大，牧民有两季到四季不等的牧场，同一季节牧场又被分成许多小块轮流放牧，单位牧场的放牧频率通常只有一次。所以内蒙古牧民传统的生产方式可以概括为远距离、流动性放牧，牧场利用范围呈线性特点，牧场利用属于阶段性使用，使用频率低。但实行盟旗制度后，广阔的牧场通过分旗划界，每个旗的牧场被限定在固定的范围中，牧民只能在自己的旗内放牧，不得越界。游牧区域缩小，不能再保持原来的大范围、远距离的逐水草放牧。旗札萨克只能在本旗的范围内安置牧民、安排季节牧场，转场的次数增加，单位牧场放牧频率增加，这无形中增加了单位牧场的牲畜承载力。

其次，盟旗制度的制定与执行，也改变了牧民的游牧规模。清代以前，几十户、上百户牧民共同游牧，一起转场，行动起来不太方便，每年都遵循一定路线进行季节游牧，一年一个循环，每处牧场一年只能利用一次。分旗划界之后，牧场范围大大缩小，牧民不用长途跋涉寻找牧场，因此原来的大规模游牧方式改成三五户一起游牧，迁移更加灵活，牧场的利用更加有效，常常是一处牧场先放马、牛，之后再放羊，提高了牧草的利用频率。

再次，盟旗制度下，游牧范围的缩小客观上促进了牧民提高放牧技术。固定牧场的使用让牧民对牧场更加爱护；王公贵族、牧主出于逐利的需要，对牧场也比较关心，对牧场使用的划分也力求合理，牧场的利用更加充分、有效。牧民在长期的实践中逐渐总结出一套经验，养成了分类选场放牧的习惯。对于类型不同的草场进行分类使用，特别是冬季，牛、驼、羊选择在雪少和草高的地方放牧；马则选择在雪层较厚的地方放牧，因为马可以在奔驰过程中破雪觅食。夏季则把羊赶到草低处放牧，防止烂蹄子；而牛、马、驼则选择土质较松软处放牧，以防止畜蹄磨损等。此外牧民还在缺水的牧场打井，提高牧场的利用率。当然，由于人力有限，生产技术低下，牧民只能在地下水埋藏较浅的缺水草场打井。同时，畜牧业生产技术和经营管理上也有所进步，开始出现牧民为牲畜修建防风雪灾害的棚圈，为牲畜准备过冬贮草等新现象。

四、盟旗制度影响内蒙古地区畜牧业经济的发展

内蒙古地区推行的盟旗制度，在改变地区政治生态的同时，也对内蒙古地区的畜牧业经济产生了深远的影响，而且表现出时段和区域差异。这里以伊克昭盟为例，分析盟旗制度的推行对蒙古地区畜牧业生产的影响。

（一）盟旗制度的实施与内蒙古地区畜牧业经济的恢复发展

清朝初期，清政府在内蒙古各部编旗划界，推行盟旗制度，将原来的部落划分为新的旗，并明确各旗边界，旗下根据人口的多少设立相应的佐领，对牧场和人口进行进一步的安排。这样，清政府在内蒙古地区建立起一整套崭新的行政管理体系，也固定了牧民的游牧范围。政治的稳定和牧场的固定客观上为区域内经济的恢复发展营造了良好的环境。“盟旗制度使蒙古游牧民分别被固定在一定范围牧场游牧，使游牧民与土地牧场紧密结合，有利于保护和利用牧场，消除大规模远距离游牧，使畜牧业生产相对得到稳定发展”[6]20。以伊克昭盟为例，顺治六年（1649），清廷将鄂尔多斯部划分为六个札萨克旗，六旗会盟于伊克昭，称为伊克昭盟。此时，伊克昭盟各旗刚刚从战乱中走出来，人心思定，盟旗制度的有效推行，使各旗的牧场范围固定下来，避免了王公贵族之间因争夺牧场而发生争斗，牧民可以在安定的环境内恢复和发展畜牧业。同时，明末清初的战乱使鄂尔多斯部的畜牧业遭到严重破坏，人口和牲畜数量锐减，所以顺治时期的分旗划界，各旗并没有牧场狭促的问题。而且清廷在分旗划界的时候，也考虑到各旗发展畜牧业所需要的山川牧草的搭配，各旗的札萨克可以在本旗范围内安排放牧路线和季节牧场，这在清初伊克昭盟各旗人口和牲畜数量相对少的情况下是能够实现的。

固定的牧场，安定的社会环境，保证了牧民的休养生息和畜牧经济的迅速恢复与发展。到康熙时期，伊克昭盟各旗的畜牧业经济已经呈现出一片繁荣的景象。康熙三十五年（1696），康熙皇帝在亲征噶尔丹取得胜利后的返回途中，经过黄河北岸时，看到伊克昭盟各旗畜牧业经济呈现出一片繁荣景象。“朕至鄂尔多斯地方见……生计周全，牲畜繁盛，较他蒙古殷富……水土食物皆甚宜”[7]119。同样的原因，相似的情景在其他盟旗也能看到。康熙四十四年（1705），康熙皇帝在巡视内蒙古地区时，看到“牲畜弥漫山谷间，历行八日，犹络绎不绝”①《口北三厅志》卷6。的繁荣景象。相关史料和今人研究表明，康雍乾时期是鄂尔多斯高原地区畜牧业繁荣、人民富庶时期。[8]这不仅得益于分旗划界的有效执行，为畜牧业发展提供了安定的政治环境，还与当时有利的气候条件和完善的赈济政策密切相关。

现代学者研究表明，鄂尔多斯地区（伊克昭盟各旗游牧地）在1690年至1820年间处于暖湿气候条件下，[9]转好的水热条件使伊克昭盟的草场条件优越于清朝建国初期，草甸草原和干草原的范围向西部推进，牧草的建群种、高度、单位面积产草量、放牧频率都有所改善，草场的载畜能力有所提高，这些为伊克昭盟各旗畜牧业经济的恢复发展提供了良好的资源条件。

清朝在内蒙古地区设有完备的赈济政策，这种政策在清朝前期国力强盛、社会安定的情况下能够顺利地执行，为包括伊克昭盟各旗在内的内蒙古地区畜牧业稳定发展提供了一定的措施保障。

国初定：蒙古如遇灾荒，令附于该札萨克及各旗富户喇嘛人等，设法养赡。如仍不敷，该会内人等共出牛羊，协济养赡，仍将协济被灾人口数目，造册送院。倘连岁饥馑，该会内力乏不能养济，著盟长会同札萨克等，一同具报到院，由院请旨，遣官察勘，发帑赈济，将该札萨克王、贝勒……等次年俸银，预行支取，一并入于赈济项内使用。赈济后，该札萨克王等仍不能养助属下，又至穷困者，即将穷困之户撤出，给与该会内贤能札萨克等养赡。

康熙三十年，遣官五路分察蒙古各旗佐领内贫人。奉旨：前蒙古等处盗贼稀少，今乃日见奏报，良由穷困所致。彼携妻挟子前来，若尽行收留，彼无遗类矣……使贫人所得，不致边土流亡，确议具奏。钦此。遵旨覆准：众蒙古王、贝勒以下，耆老什长以上，谨遵恩旨，严行晓谕各旗，嗣后均择水草佳处游牧，轻役减税，务求永远营生之道。今先察明贫乏之户，著本旗札萨克及富户喇嘛等抚养，不足，则各旗公助牛羊。每贫台吉，给牛三头，羊十五只。每贫人，给牛二头，羊十只。令其孳育，永作生理，勿为盗贼，亦不致流亡。[5]89-90

赈济政策是清政府在蒙古地区出现灾害、人民无法自救的情况下，为维持社会安定、经济发展而付诸实施的政府行为。根据上面材料可以判定：清朝初年，在蒙古盟旗遭遇灾荒，出现牧民无法生存的情况时，清廷首先是让该盟旗的札萨克和富户喇嘛等有能力养赡的设法养赡。如果旗内无法养赡，就动员该旗所属盟的其他旗札萨克和富户喇嘛等协助养赡。如果出现连年饥馑，盟内各旗也“力乏不能养济”时，再由盟长、旗札萨克将遭灾牧民情况上报到理藩院，理藩院遵旨实地察勘属实，再由朝廷“发帑赈济”。康熙年间，朝廷发帑赈济蒙民的情况较为频繁，一方面说明蒙古地区各类灾荒发生频率较高，影响较大；另一方面也说明，处于上升期的清王朝在蒙古旗民遭遇灾荒无法自救时能积极赈济，每“遇年岁荒歉，朕即运粮米赈济，或有困乏，即赐牲畜缎匹”②《钦定热河志》卷13《巡典一》。。相对完善的赈济措施，的确可以在一定程度上帮助遭遇灾荒的贫苦牧民度过困难，恢复生产。

另外，直到乾隆中期以前，内地汉人进入蒙古草原的人数还不太多，垦殖的范围也相对有限，还未对牧民游牧造成太大冲击。由于清政府允许蒙古盟旗向垦殖汉人收取粮食和牧草作为租税，同时农业的副产品如作物秸秆、谷类的糠麸和多余粮食又成为牲畜的新饲料来源，增强了牧民的抗灾能力，从而出现了农业与畜牧业彼此补充、相互丰富的互济关系。以伊克昭盟为例，乾隆中期以前，伊克昭盟的牧场开垦范围还限制在黄河沿边、后套以及蒙陕交界的禁留地的有限区域内，局部牧场的垦殖还未对牧民放牧造成太大影响，垦殖农民每年缴纳的地租（包括粮食和干草），以及农业垦殖产生的作物秸秆、谷类糠麸和多余粮食又成为牲畜的新饲料来源，促进了伊克昭盟畜牧业经济的繁荣，人口规模也大为提高。[10]

（二）盟旗制度的局限性及其对内蒙古地区畜牧业经济的影响

盟旗制度通过分旗划界、禁止越界游牧，消除了蒙古部族间为争夺牧场发生兼并战争，从而导致政局不稳的隐患，但在执行过程中也逐渐暴露出其自身难以克服的局限性，同时对内蒙古地区畜牧业经济的发展也产生了消极影响。盟旗制度的局限性表现在两个方面：一是游牧范围的限定与畜牧业流动习性的矛盾。流动放牧、逐水而居是千百年来北方游牧民族在实践中总结出来并被验证的适应草原生态的科学生产生活方式。灾害多、频率高是内蒙古草原的一大特点。北方游牧民族经千百年的实践，总结出通过远距离、大范围、流动放牧的方式应对各类灾害的经验。远距离、大范围内游牧，牧民可以在草场和水源的季节安排方面有多种选项，即便遇到灾荒时也可以通过迁徙到其他牧场、启用备用牧场等多种方式应对。但在盟旗制度下，因为游牧范围的限定，禁止越界游牧，牧民只能在限定的范围内游牧，可供选择的草场和水源相对有限，遇到灾害也只能在旗内解决，抗灾能力大为减弱。

实际早在清朝初期，盟旗制度就已经暴露其自身的局限性。以伊克昭盟为例，康熙二十一年（1682），伊克昭盟的鄂托克旗贝勒达尔罕查因蒙古游牧处“蔓生药草，不宜牲畜，奏请于近边四十里之外空闲地方暂借游牧，奉旨谕允”①（清）王致云：《神木县志》卷3《建置上·边维》，1841年。。禁留地原是清政府隔绝蒙汉人民交流而设立的。鄂托克旗贝勒的请求能够获得清廷许可，说明灾情属实。此后清政府并没有因为灾情结束收回禁留地，伊克昭盟南部五旗的牧场也都在康熙二十一年向南扩展到禁留地，而且直到汉族人民进入禁留地开垦时也一直没有收回，还允许蒙古牧民向垦地汉民收取租税。出现这种现象的原因只有一种解释，即伊克昭盟南部五旗在康熙二十一年之后已经出现不同程度的牧场不够的情况。清廷基于各旗牧场确实出现不足的情况默许各旗放牧范围南扩。同样，其他盟旗在遇到自然灾害无法自救时，盟长、旗札萨克也可以上报朝廷请求移往他地临时就牧。如果情况属实，朝廷会允许暂时移牧他处。这也说明盟旗制度下严禁越界游牧的政策在遇到灾荒时不得不有所调整。但清廷严格规定了灾年申请移牧他处的时间和程序，过了规定时间，出现灾荒也不允许迁徙游牧②乾隆朝内府抄本《理藩院则例·录勋清吏司·游牧》记载，“（康熙）十九年提准：蒙古札萨克王、贝勒、贝子、公、台吉等，有因本旗地方无草，欲移住相邻旗分及卡伦内者，于七月来请……至于他月来请者概不准”。参见赵云田点校：乾隆朝内府抄本《理藩院则例》，中国藏学出版社，2006年，第49页。。而且程序复杂（包括上报、察勘、核定、允旨），致使很多情况下遭灾牧民无法获得有效赈济，造成灾年被迫流浪乞食。如康熙四十七年（1708），伊克昭盟鄂托克旗贝勒以所属蒙古人等游牧地少，请求于黄河西河之间，柳延河之西，所有柳墩、刚柳墩、房墩、西墩，均以西台为界，自西台之外插汉拖辉处，暂许蒙古人游牧。这次请求也得到了清政府的批准，说明该旗再次出现“游牧地少”的情况。但康熙五十一年（1712），清政府以防止蒙汉杂处产生冲突为由收回鄂托克旗在黄河西岸插托辉的牧地。结果同年伊克昭盟六旗就出现“饥馑洊臻，将人口卖与四十九旗，并喀尔喀者甚多”[11]499的情况。查阅相关史料得知，这与当年伊克昭盟出现严重的雪灾有关，但清政府于同年收回黄河以西牧场，增加鄂托克旗草畜矛盾应该也是原因之一。

经过近百年的休养生息，到嘉庆和道光时期，伊克昭盟各旗的牲畜数量大幅增加。而康熙朝以来伊克昭盟的农业开发使黄河沿岸、河套地区以及鄂尔多斯与陕北、晋北交界的禁留地、黑界地都变成农田，牧场范围在大幅缩减，优良牧场更是开垦殆尽。此外，进入伊克昭盟各旗的汉人在从事农耕之余也开始经营畜牧业，甚至有的以畜牧业为生，导致减少的牧场需要承载更大的载畜量，牧场的环境压力陡增。乾隆初年，伊克昭盟已经发生王公贵族、札萨克和喇嘛争夺牧场的情况，说明此时牧场已经进一步紧张。为此，清政府将牧场进一步细分，王公贵族、台吉等分有面积不等的“王公马场地”，各级官吏分有职官地，喇嘛召庙分有“召庙香火地”，王公又给有功于自己的牧民分配“户口地”。但牧民中拥有“户口地”的只是一小部分人，其他的牧民只能在领主辖区内的公地上放牧。分旗划界的细化，使得蒙古大小领主和普通牧民的放牧范围进一步缩小，明确了使用权，但并不能解决牧场缩小、牲畜增多的问题。

道光朝以后，伊克昭盟各旗的畜牧业经济开始走向衰落，究其原因，除了盟旗制度降低了牧民应对灾荒的能力外，还包括其他原因。首先是自然气候方面，进入19世纪20年代，鄂尔多斯高原地区的气候开始转为干冷，这种干冷的气候一直持续到19世纪末。气候的变化影响了草场的质量，进而影响了载畜量。这一时段，伊克昭盟各旗草场中草甸草场面积减小、典型草场的范围向东南收缩，荒漠草原的范围扩大，整个区域的牧场能够承载的牲畜数量下降。同时，持续百年的农业开发已经使农田深入鄂尔多斯高原腹地，达到清朝鄂尔多斯农业开发的最大值。据王卫东研究，道光时期进入伊克昭盟的汉族农业人口达到20万①王卫东认为道光时期鄂尔多斯移民人数达到20万，参见王卫东：《鄂尔多斯地区近代移民研究》，《中国边疆史地研究》，2000年第4期。，当时农民采取的是广种薄收的粗放式经营，每户平均种地都在300亩左右。在气候转冷导致的牧场产草量减少以及因为农业开发导致的牧场面积减小等多重因素的作用下，伊克昭盟各旗的畜牧业出现了空前的压力与危机。但气候的转冷并没有阻止进入草原汉民开发农田，气候的恶化反过来刺激他们通过更大范围的开垦以保障生存安全，于是以前盟旗中那种农牧互济的关系不复存在，农牧之间开始争地。而经过近200年的休养生息，道光时期伊克昭盟的人口总量估计在40万人以上②郝文军在《1650～1850年伊克昭盟人口复原研究——以蒙古人为研究对象》一文中推断道光时期伊克昭盟蒙古人口达21万（《中国历史地理论丛》2007年第2期），王卫东在《鄂尔多斯地区近代移民研究》一文推算同期鄂尔多斯（即伊克昭盟）汉族移民人口达20万（《中国边疆史地研究》2000年第4期），两者相加，则道光时期伊克昭盟最少应有41万蒙汉人口。，蒙古人人口数量的增加需要放牧更多的牲畜满足生活之需，20 万汉族移民为保证生存安全，在农耕之外也放牧牲畜，这就导致原本大大缩减的牧场（很多优良牧场被开垦为耕地）需要承载更多的畜群，恶化的气候条件和牲畜数量的不断增加使牧场面临更大的环境压力，开始出现草场退化等环境问题。

鸦片战争的失败和不平等条约的签订使清朝国力进一步下降，内忧外患的局面和中央财政的入不敷出导致朝廷对蒙古的赈济政策无法有效实施。内蒙古的畜牧业经济失去政府强有力的保护，在遇到灾荒之年时就只能听天由命，一场大的自然灾害可能让普通牧民顷刻间一无所有。道光朝之后的捻军起义、陕甘回民起义等战争严重冲击了鄂尔多斯地区，导致伊克昭盟畜牧业元气大伤，而光绪时期贻谷开荒政策的实施，则进一步恶化了鄂尔多斯地区的畜牧业生产。清末伊克昭盟的东四旗以及黄河沿岸、河套地区已经见不到广袤的草原，代之而起的是大片农田，这些地区的经济结构变成以农业为主，以牧业为辅的半农半牧经济，少量的牲畜是作为役畜或弥补农业不足而存在的。只有在杭锦旗的梁外地区以及鄂托克旗和乌审旗还能见到成片牧场，保持着传统的游牧经济和游牧生产形式。但不断减少的牧场却承载着越来越多的牲畜，本旗的牲畜、东四旗迁徙过来的牲畜，以及在伊克昭盟耕种农民借牧的牲畜都拥挤到剩下的草场，草原退化现象越来越明显。

五、结语

盟旗制度是清朝统治者创设的、用于安抚和控制内蒙古这一军事和政治盟友的行政管理制度。清朝两百多年的实践证明，盟旗制度在内蒙古地区的稳步推行，较好地实现了清朝最高统治者“众建以分其势”的政治目的和携其兵对内一统中国、对外屏垣国家的军事目的。同时，盟旗制度在内蒙古地区实施两百余年，也推动了内蒙古地区社会诸多方面的深刻变迁。政治上完成了对蒙古草原地区传统统治模式的改造，实现了中央政权对草原地区的有效管理，推动了边疆地区行政制度内地化进程。同时盟旗制度也推动了内蒙古地区畜牧业生产方式从传统的大范围、长距离、集体性流动放牧向小范围、短距离、家庭性驻牧转变，经营方式从粗放型向集约型过渡。盟旗制度的推行对内蒙古地区的居住方式也产生了较大影响。因为分旗设佐、划定边界，蒙古大小贵族的领地范围已经确定，无需再四处流动、逐草而居，于是开始在份地选择条件优越的地方修宅建府，过上了定居生活。盟旗制度促进了清朝内蒙古地区畜牧业经济的恢复、发展与繁荣，但其自身的局限性也随着时间的推移逐渐显现，出现了制约畜牧业经济进一步发展的情况。尤其是道光以后，随着自然环境与政局的恶化，内蒙古地区出现了畜牧业经济衰落、植被退化和牧场沙化等情况。