乡村治安秩序生成的理论逻辑、历史演进与实现路径研究

张书增

(中国人民公安大学 治安学院，北京100038)

一、问题的提出

乡村是国家治理社会最基础的行政单元，对于现代民族国家的秩序构建而言意义重大。梁漱溟先生提出：“中国国家之新生命，必于农村求之；必农村有新生命，而后中国国家乃有新生命。”[1]2022年中央一号文件(《中共中央 国务院关于做好2020年全面推进乡村振兴重点工作的意见》)明确将乡村发展、乡村建设、乡村治理作为“三农”工作的重点工作予以安排部署。与此同时，近年来我们发现，不论是关注经济层面的“精准扶贫”，还是关注社会层面的“乡村振兴”，抑或是关注政治层面的“扫黑除恶”，国家在基层社会的战略方针始终是围绕着乡村治安秩序开展的。乡村治安秩序的好坏，直接影响基层群众对国家政权的合法性认同。因此，确保乡村治安秩序不断朝着和谐稳定、安定有序的方向发展是党和政府治理乡村社会的根本追求。良好的乡村治安秩序是确保国家繁荣昌盛、安全稳定的基石。由此，我们能够得出这样的结论：“乡村治，则天下安。”

通过回顾几千年来我国乡村治理历史不难发现，不同时代国家在乡村治安秩序的生产与维系中发挥的作用存在明显差异。在“双轨社会”中，“王权止于县政”是国家统治意志在基层乡村社会“投射”的真实写照。乡村治安秩序的生成主要依靠道德、情理、信仰、习俗等非正式制度，在总体上呈现出“礼治”社会的典型特征[2]。此时代表国家“掌控”社会的基础性权力过于孱弱，未能实现对底层乡村社会的有效渗透。传统乡村治安秩序因此表现出典型的自发性，其形成主要依赖于地方性的宗族或士绅等精英群体。到了近代民国时期，国家政权建设日益成为统治阶级重点关注的领域，其核心内容是企图加强国家权力对乡村社会的控制，以达到深入基层和吸收下层的财源目的[3]。此时乡村治安秩序表现出“一元化”的建构性特征，虽然社会秩序框架初步得以确立，却是建立在单方面的、强制性的对基层社会实施压榨和剥削基础之上的，运行成本极高，且忽略了权力运行的文化网络，最终注定走向失败。中华人民共和国成立以来，国家通过制度设计、组织安排、文化塑造、技术保障等治理手段实现了对基层乡村社会的全方位控制，使得我国乡村治安秩序不断朝着安全、稳定、和谐的方向发展。当前，我国的乡村治安秩序表现出建构性和自发性的统一，其形成既依赖于国家强制力量的引导和激励，同时又依赖于社会自治力量的协作和参与。

总的来看，不论是人民公社时期国家对基层乡村社会的“总体性控制”，还是乡政村治时期国家对基层乡村社会的“间接性控制”，抑或是“三治结合”时期国家对基层乡村社会的“全面性控制”，我们发现，乡村治安秩序作为一种确保统治阶级意志在全社会得以全面覆盖，维护统治阶级利益不受侵犯的公共产品，它的形成既离不开国家权力对乡村社会实施的有效控制，也离不开乡村社会的自治行动。那么，乡村治安秩序究竟是如何生产与维系的呢？中华人民共和国成立以来我国乡村治安秩序生成的模式发生了哪些变迁呢？新时代乡村治安秩序生成的完善路径又该何去何从呢？本文将以米格代尔的“社会中的国家”为理论基础，从权力运行的微观层面解释乡村治安秩序的生成逻辑，并通过对不同时代的乡村治安秩序生成模式的演变历程进行考察，揭示出其背后隐藏的权力互动策略，以期为新时代乡村治安秩序的建设提供理论指导和经验启示。

二、乡村治安秩序生成的理论逻辑

“国家—社会关系”理论是一种来源于西方经验的理论模型，它强调国家与社会之间的彼此独立和相互对抗，由此形成了“国家政权建设”和“市民社会”两种不同的研究方向。之后，该理论被米格代尔修正，他提出的“社会中的国家”概念超越了国家与社会的简化二元论，进一步升华了国家与社会之间的权力互动关系。米格代尔认为，“国家和其他社会形式的相互作用是一个持续变化的过程。国家不是固定不变的实体，社会也不是。它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规划以及社会控制”[4]。依据米格代尔的观点，国家与社会作为既彼此独立又相互联系的两个主体，在权力的运行过程中既存在冲突和矛盾，又存在沟通和合作。我们赞同米格代尔的观点，认为乡村治安秩序得以形成是代表国家与社会两种不同利益的权力为了争夺在基层的话语权，基于不断的沟通、博弈、妥协、合作而达成的一致结果。更进一步说，乡村治安秩序的生成与维系是外部国家治安权力和内部社会自治权力相互作用的产物。依据秩序生成的动力和方向不同，哈耶克把社会秩序的类型划分为自上而下的“建构型秩序”和自下而上的“自发型秩序”[5]。在一定程度上，我国乡村治安秩序的生成机制既具有“建构型秩序”的基本特征，也符合“自发型秩序”的基本特征。具体来说，我国乡村治安秩序的生成主要依赖于两条路径：一条是自上而下由国家权威强制建构的外生型秩序，主要表现为以制度设计、组织安排、经济发展等正式制度为内容的国家治安活动；另一条是自下而上由社会自发形成的内生型秩序，主要表现为以伦理、道德、宗教、习俗、惯例、村规民约等非正式制度为内容的社会自治活动。

(一)国家治安：自上而下的建构型秩序生成路径

陈周旺提出，“现代国家的本质是治安国家”[6]。黑格尔认为，国家借助于治安体制能够把所有可能的事物都圈到它的范围内来，以此干扰个人的日常生活[7]。福柯认为，“治安(police)是一整套既能增强国家力量，又能维持国内良好秩序的干预和方法的统称”[8]。本文所使用的“治安”指向的是代表国家力量的公安行政机关及其治理活动。在福柯看来，现代社会所建立起的“神经末梢”般的微观权力机制的最终目的就是对统治对象的身体和精神进行持续有效的监控和型塑，生产出符合统治阶级预期的“秩序人”。国家凭借着垄断代表暴力与秩序的治安，为其权力的扩张和再生产提供合理性。借助于治安，国家的触角成功渗透与延伸到了社会的“毛细血管”之处，确保了统治阶级意志在社会中得到广泛认同，实现了对社会的全面监视和控制。从权力运行的微观层面出发，治安在本质上是一种国家有意识地干预社会的治理手段。起初治安关注的是社会中的一些违法和越轨行为等“异常现象”，后来随着权力的扩张，治安日渐向人们的日常生活领域渗透，开始干预人们的生活方式和习惯等“正常现象”。福柯提出，治安是一种渗透到复杂力量关系和竞技场中的看不见的支配艺术[9]。因此，治安属于典型的支配型技术，具有鲜明的政治属性，其核心追求是确保统治阶级意志在全社会得以全面覆盖，维护统治阶级利益不受侵犯。治安秩序是一种使“主体客体化”的客观结果，被认为是一种按现代性标准对人进行“规训”的过程和“文明进程”[10]。我们认为，治安秩序是政治、经济、文化等其他秩序形态得以正常运行的基础，其核心内容是维护统治阶级利益和确保公共安全，在社会秩序体系中居于最基础、最核心的地位。

(二)社会自治：自下而上的自发型秩序生成路径

张康之提出，“社会自治就是社会实施自我治理的一种形式”[11]。周庆智认为，社会自治是社会成员依靠道德、情理、习俗等非正式规范实施的“自己统治自己”的治理形式[12]。本文所使用的“自治”指向的是以村民自治为核心的自治组织及其管理活动。社会自治强调在基层社会治理中国家的有序退出，并将一部分权力归还于社会。其实，在治安秩序的形成过程中，国家既持续不断地加强对社会的控制与干预，同时又积极引导和鼓励社会实施自治活动，以达到“自治服务于治安”的目的。一方面，为了实现社会控制的目的，国家有意设计并实施了一系列的干预手段，既包括肉体的惩戒，也包括灵魂的救赎和意识形态的渗透，其目的便是关注个体内部的自我技术，约束和引导个体对自身的肉体、意识形态和具体行动实施自我规训，进而从理性自觉的角度将法律规则内化于心。福柯认为，“治安的真正目标是人口和生命”[13]。在他看来，国家实施的以治理术(governmentality)为核心的社会控制手段始终是围绕着拥有自由意志的“人”展开的。因此，“哪里有权力，哪里就有抵制”[14]。霍布斯也提出，“人人都有按照自己意愿、通过自己的理性判断并采取最合适的实践行动以此保护自身权益免受他人侵害的自由权”[15]。这就意味着，公民作为被权力规训的客体可能基于享有自由的权利而肆意实施有悖于统治阶级利益的“危险”行为。为此，出于安全的考虑，国家会本能地干预人们的自治活动，并有意地设计一些“程序”和“规则”，在潜移默化中支配和影响社会自治的开展。另一方面，虽然治安秩序表面上象征着国家对社会的控制能力，但仅仅依靠建构型秩序来生产与维持基层治安是行不通的。当国家面对底层群众形形色色的日常生活时，国家权力仅仅依靠自身强制性力量难以有效实现其治理目标，即使有时通过运动式治理和专项行动在短期内达成了预期目标，但却是依靠投入巨大成本换取的，缺乏持续性和统一性。此时，正是政府的“弱能”使自发型秩序体现出了其显著优势。为了更大程度上激发自发型秩序，国家会主动地向社会“放权”，即为社会单独“划出”一部分自治空间供其实施自我教育、自我管理、自我服务，进而引导人们开展既能维护统治阶级利益、又能激发社会内生性治理资源的自治活动。

三、乡村治安秩序生成模式的历史演进

纵观中华人民共和国成立以来70多年的乡村治理历程，我们发现，在不同时代背景下，我国乡村治安秩序生成过程中国家治安和社会自治两种力量之间不是简单的二元对立关系，而是呈现出复杂的互动博弈关系。这与西方国家的治理经验存在本质上的区别。起初国家治安占据主导地位，后来社会自治占据优势地位，随着时代的发展和进步最终二者逐渐走向了统一。米格代尔提出，“国家能否成功渗透社会是判断国家能力强弱的具体表现”[16]。依据米格代尔的观点，若国家成功渗透社会则为国家能力强，为强国家；反之则为弱国家。由于治安是国家强制力的一种突出表现形式，因此，国家能力强弱和治安之间存在密切联系，强国家必定意味着强治安，弱国家必定意味着弱治安。同时，不论国家是否成功渗透社会，当社会本身具备的自治能力强时，则为强社会；社会自治能力弱时，则为弱社会。我们认为，从乡村治安秩序的动力供给的视角出发，以国家治安和社会自治之间的力量对比为变量，我国乡村治安秩序大致经历了人民公社模式下的“强治安—弱自治”、乡政村治模式下的“弱治安—弱自治”和“三治”结合模式下的“强治安—强自治”三个阶段。

(一)人民公社模式下的“强治安—弱自治”时期

中华人民共和国成立之初，为了巩固新生政权并持续强化政治、经济、社会、文化等多领域的建设，国家表现出总体性整合与全能主义治理模式的特征，通过实施代表集体主义的“单位制”，使得国家权力能够以一种前所未有的方式到达基层社会的每一寸“神经末梢”。特别是经过1950年至1953年三年的“剿匪反霸”运动，影响乡村治安的土匪、恶霸、反动特务等基本得到肃清，我国乡村治安秩序迎来第一个“黄金时代”。此时，人民群众内心的安全感得到了充分满足，“夜不闭户，路不拾遗”现象普遍存在。另一方面，“单位制”时期，“政社合一”的人民公社成为国家权力在基层社会的延伸组织，社员日常的婚姻、生育、生产、流动、消费、文化等活动均要服从于国家权力的正式安排。由此“强治安”得以正式形成。此时，受“单位制”的影响，维系传统社会秩序根基的家庭、宗族、习惯、伦理等非正式制度不断被削弱和改造，基层社会缺少自主性和多样性发展的空间。在此背景下，社会自治力量整体比较孱弱，在乡村治安秩序的生成过程中缺乏必要的话语权，“基层无自治”成为当时乡村社会的真实写照。为了获得生存，基层社会组织只能紧紧依附于国家权力，并机械性地服从来自国家权力的命令，呈现典型的“弱自治”特征。由此形成“强治安—弱自治”模式。在此模式下，国家借助于无所不在的“单位制”实现了对基层社会的有效治理，国家治安与社会自治的互动关系具体表现为“治安支配自治”型关系。总的来看，在人民公社模式下的“强治安—弱自治”这一时期，我国乡村治安秩序持续稳定，是“一元化”的国家权力对基层社会进行总体性支配的结果。

(二)乡政村治模式下的“弱治安—弱自治”时期

从改革开放至21世纪初期，我国农村改革在本质上是一场对集体化时期国家权力强控制基层社会的解构和重塑[17]。一方面，随着“单位制”的解体和村委会的兴起，国家权力逐渐从农村社会有序“退出”，社会和市场开始成为影响乡村治安秩序的关键因素。但由于社会转型期普遍存在制度不健全、机制不完善、观念不统一等问题，在国家建设与社会自治之间存在众多“灰色地带”，滋生了大量的违法犯罪活动。其中，二十世纪八九十年代至二十一世纪初期是我国处于社会转型期的关键阶段，也是自中华人民共和国成立以来居民安全感最低、刑事和行政案发率最高的年代。受高发、多发、频发的刑事和行政案件的影响，虽然在这期间国家发起了多次“严打”行动用以突显国家的控制意图，但“严打”行动缺乏延续性，且“治标不治本”，犯罪反弹现象频繁出现。结果是，国家政权在农村地区的治安控制机制处于部分失灵状态，国家对基层社会的控制意图部分失败，总体呈现出“弱治安”的显著特征。另一方面，农民逐渐从对集体组织的全面依附中摆脱出来，具备了一定的自由选择权利。家庭、宗族、习俗、伦理等一系列非正式制度得以回归，并日渐成为乡村秩序生成的主导力量。而此时村民自治实践刚刚起步，社会自治能力偏弱，乡村社会的日常管理工作仍受制于国家的行政命令，呈现出明显的“弱自治”特征。由此形成“弱治安—弱自治”模式。在此模式下，国家对基层自治组织一边扶持、一边利用，国家治安与社会自治的互动关系具体表现为“治安领导自治”型关系。总的来看，在乡政村治模式下的“弱治安—弱自治”这一时期，我国乡村治安秩序虽局部有所倒退，但总体仍保持相对稳定，是弱化的国家权力对不成熟的基层自治活动直接领导和干预的结果。

(三)“三治”结合模式下的“强治安—强自治”时期

进入新时代以来，国家治理体系和治理能力不断成熟，并通过制度升级、组织嵌入、经济发展、技术进步等手段，彻底打通了基层治理的“最后一公里”，我国乡村治安秩序在经历低谷期后又再次迎来了第二个“黄金时代”。一方面，国家通过实施“第一书记下乡”“对口帮扶”等政策，完善了基层政权队伍建设，提高了基层治理能力和水平。同时，为了持续强化国家对基层社会的组织和动员能力，政府大力推行村党支部书记和村委会主任党政同构的“一肩挑”模式，充分实现党对行政村工作的全面领导。另一方面，随着乡村治理单元的重心不断下移，村民小组、自然村(屯)、家户等发挥的作用越来越大，乡村秩序的权力网络实现重构。此外，国家还通过借助于大数据、互联网、物联网等先进技术，有针对性地收集基层社会治理中的各类数据资源，以实现对社会风险的精准管控和有效打击。由此，国家权威再次在乡村社会中被树立，国家权力再次在乡村治安秩序的形成中居于主导地位，“强治安”得以找回。此外，随着我国村民自治制度的不断发展和完善，群众的政治参与意愿越来越强烈，参与途径越来越多样，使得社会的自主性越来越高。在乡村治安秩序的具体建构过程中，正式制度和非正式制度之间相互分工、相互合作，“政府一元主体主导下的多元主体合作”的乡村治理模式基本形成，“强自治”得以彰显。由此形成“强治安—强自治”模式。在此模式下，国家与社会自治组织之间形成了较为稳定的沟通、协商与对话机制，国家治安与社会自治的互动关系具体表现为“治安引导自治”型关系。总的来看，在“三治”结合模式下的“强治安—强自治”这一时期，我国乡村治安秩序发生根本性好转，既表现出安定有序，又充满生机活力，是在政府一元主体的主导和统摄下，社会、市场、公民等多元治理主体之间相互分工、相互协作的结果。

四、迈向合作：新时代乡村治安秩序生成的实现路径

从中华人民共和国成立以来乡村治安秩序生成模式的历史演进中我们能够发现，随着国家权力向人们的日常生活领域进发，公共领域与私人领域之间的边界开始出现松动，国家与社会的关系正在由彼此相互孤立的状态慢慢走向一定程度上的融合。张康之提出，随着后工业时代的到来，由于高度复杂性和高度不确定性的存在，合作关系将会成为社会构成中的一种原生性的社会关系[18]。我们发现，在合作型社会，合作的原始动力来源于行动者的内在需求。从这一角度来说，合作已经超越了自治与他治，并对二者的优势进行了吸收与整合。也可以说，合作实现了建构型秩序与自生自发型秩序的完美融合。在此背景下，国家的角色正在由控制者、规制者向引导者、服务者转变。此时，一种新型的警务运作模式正在形成，我们称之为合作型警务。合作型警务是一种以参与为导向的新型治理方法，其核心是通过警民合作来改善治安进而实现国家安全、社会稳定和人民安宁。国家对社会实施的控制不再仅仅依赖于传统警察的强制与命令，而是在国家与社会之间彼此尊重、地位平等的前提下，利用契约、沟通、对话、协调、互助、教育、激励、引导等柔性手段实现社会控制的治理目标。为了更好地促使合作型警务的发展，新时代乡村治安生成的路径应当着重从以下几个方面予以完善：

(一)树立以人民为中心的治理理念

治理理念指的是国家从事治理活动必须秉持某种正当价值或观念,其能够为国家成功治理社会提供合法性依据。按照传统儒家思想，唯有真正奉行“以民为本”和“施惠于众”的统治者才能获得统治的合法性[19]。习近平总书记提出，“我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民”[20]。自从中国共产党成立以来，人民立场始终是其最鲜明的政治立场，全心全意为人民服务是其永恒不变的根本宗旨。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民之于国家的重要作用，创造性地提出以人民为中心的执政思想和发展理念，将人民群众对美好生活的向往始终视为国家和社会发展的最终指向标。在合作型警务的构建过程中，要纠正传统以“秩序”“安全”为价值追求的国家本位的治理理念，树立以“自由”“幸福”为价值追求的社会本位的治理理念。一是要坚持以保护人民根本利益为核心的价值追求，始终把人民群众的生命财产安全放在首位，从根本上获得人民群众的支持、认可与信任。二是要坚持共建共治共享的治理理念，认真贯彻专群结合、标本兼治、联防联控、群防群治的政策方针，在中国共产党的统一领导下，组织、动员人民群众依法有序参与更高水平的平安中国、平安乡村建设。三是要及时回应广大人民群众的关切和诉求，第一时间发布权威信息，揭示事实真相，坚决抵制网络谣言的传播与扩散，合力消除社会恐慌心理，切实解决好人民群众日常生活中遇到的各类急难愁盼问题，全力做好社会稳定和民生保障工作。

(二)确立有限介入的治理原则

公安机关在治安秩序的生成过程中既不能“缺位”，同时又不能“越位”。“缺位”代表着国家权力过于“软弱”，无法实现对社会的控制，容易使秩序的生成迷失方向。“越位”则代表着国家权力过于“强势”，虽然表面上社会秩序呈现出相对稳定的局面，但实际上却为危机的爆发埋下了隐患，且在此过程中扼杀了社会的自主性和多元性发展。因此，在合作型警务的构建过程中，公安机关要抑制权力的无限扩张欲望，逐渐向权力的有限介入转型。一方面，公安机关应当明确自身的职责范围，制定“权力清单”，切实增强警务核心控制职能。要紧守权力下沉的底线，充分尊重社会的自主性和能动性，避免和底层群众之间发生对抗，摆脱传统警务活动中治安主体和治安客体之间彼此对立、相互冲突的治理困境。公安机关通过有限介入的方式将一部分权力归还于社会，既可以增强民众对其的合法性认同，降低执法成本，又能为社会提供更多的自治空间，充分激发社会活力。相关研究已经证明，适度的公权力介入能为公民社会互动创造良好的制度与规范环境，纠正与弥补治安秩序形成过程中自发型力量的缺陷和不足[21]。另一方面，公安机关可以通过保障法律实施、惩戒违法犯罪活动、提供公共服务等方式影响社会中人际间的交往与信任。公安机关也可以通过“精简机构”“权力下放”等方式，在强化核心控制职能的基础上，在宏观层面掌控风险管理的方向，将一些边缘性的、非核心的管理型事务转移、下放、承包给社会组织和基层自治组织，确保公安机关始终专注于秩序的维持与供给和公共服务的提供之中。

(三)打造多元共治的治理模式

党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制[22]。党的十九届四中全会在此基础之上又新增加了“民主协商”和“科技支撑”。在合作型警务的构建过程中，应当摒弃公安机关“单枪匹马”式的一元秩序供给模式，打造多元协调共治的治理新局面。多元协同共治的治理模式具体表现为政府一元主体主导下的多元主体合作。而不同治理主体之间因具体分工不同而承担着不同的职责，但彼此之间的沟通、对话、协商是平等的、自愿的。首先，政府要制定一个权力互动合作的正式框架，全面整合公安、信访、司法、民政、综治、教育、医疗等治理资源，为社会组织、市场组织以及公民的参与活动提供可参照路径，引导和规范社会、市场和公民的参政议政行为。其次，要强化党建引领和组织引领，发挥基层党组织在乡村治安秩序生成中的统筹协调与核心领导地位，通过把党的组织力量下沉到基层社会的方方面面，实现党的方针政策等内容在基层社会的全覆盖。最后，要坚持“专群结合”的基本方针，既充分发挥公安机关的政治性和专业性，又激发社会主体的自主性和能动性。一方面，公安机关作为建构型秩序的主要发起者，依然是治安秩序维护的“专家”，主要职责是事前注重风险的预知预警预防、事中注重风险的精准识别与管控、事后注重风险的源头治理，同时还承担着对其他治理主体的经费支持、业务指导、组织动员、考核激励等职责。另一方面，市场、社会组织、基层自治组织、学校、律师、乡贤、志愿者以及公民个人等作为自发型秩序的贡献者，需要增强自身“主人翁”意识，在公安机关的引导下积极开展自治活动，持续提升自身的自治能力和水平。

(四)创新“四治合一”的治理手段

党的十九大报告指出，要不断健全自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[22]。在合作型警务的构建过程中，要转变过去仅仅依靠法律兜底的单一治理手段，综合利用自治、法治、德治、智治相结合的治理手段，共同致力于治理效能的提升。一是要充分尊重基层社会自治的首创精神，在不违反法律原则和公序良俗的前提下，通过确定和认可自治的效力或应用习俗、村规民约、家规、祖训、组织的管理条例和公司章程等非正式规范，就地解决纠纷与矛盾，促使“小事不出村”“大事不出镇”。二是要加强执法规范化建设，合理限定自由裁量权的行使，遵循比例原则，在合乎目的性与合乎手段性之间达成平衡，避免“用大炮打麻雀”的情形出现。三是要发挥道德的引领作用，弘扬社会美德，唤醒群众的公共精神，构筑“一元主导多元并存”(1)所谓“一元主导多元并存”形态的社会价值观，是指这样一种状态: 有一种价值观念在整个社会处于主导地位，受到国家力量维护并受到绝大多数民众的认同和支持; 同时，存在其他与主导价值观不一致甚至相冲突的价值观念，但它们既不是主流也不能对主导价值观构成颠覆性的威胁。参见郭星华、刘朔《社会秩序的恢复与重建》，载《国家行政学院学报》2017第5期，第59—64、145—146页。的社会价值观念形态，并借助于“权力—知识”的合谋，通过生产真理、科学等关心人类生命安全的各种技术性知识使人民群众从理性自觉的角度更好地服从。四是要紧跟时代发展的步伐，积极引入大数据、互联网、物联网、人工智能等前沿技术，并依靠先进技术手段不断提高警务治理效能,实现警务情报的共享共通、矛盾纠纷的高效处置、应急突发事件的快速响应。

(五)设定科学民主的治理程序

程序是一整套关于权力如何运行的方式、方法、步骤的集合体。相较于实体正义而言，程序正义对于治安秩序的生成具有重大意义。为了摆脱传统“重实体、轻程序”的执法理念并树立全新的程序正当的价值理念，合作型警务程序的设定必须以公开、科学、民主作为核心内容。首先，合作型警务程序的设定必须体现公开性。增加在政策的制定和政策的执行等环节中的透明度，依法保障行政相对人的知情权、参与权与监督权，对于依职权公开的事项要第一时间主动向社会公示公开，对于依申请公开的事项要简化申请流程，提高工作效率。同时要广泛听取和征求专家学者、媒体、人民群众等对公安工作的意见建议，随时接受来自社会的监督。其次，合作型警务程序的设定必须体现便民高效的科学性。要满足群众的多样性需求，充分整合资源，优化办事流程，让群众“最多跑一地、最多跑一次”。要保证在警务实践中所设定的一些必要程序是科学的、高效的、具备可操作性的，而不是繁琐冗杂、费时低效、不符合实际的。最后，合作型警务程序的设定必须体现民主性。在治安秩序的生成过程中，要尊重社会主体的独立地位，聆听社会主体的心声，吸纳社会主体的合理诉求，及时化解人民群众生产生活中遇到的矛盾纠纷。可以通过设立领导接待日、政府投诉热线、回访、满意度等制度，让群众参与到公安机关的日常考评之中，加强群众对公安机关的监督和制约。

五、结论

秩序构成了人类理想的要素和社会活动的基本目标。但社会秩序究竟是如何生成的？学术界出现了以哈耶克的演进理性主义为核心的内生秩序与以霍布斯的建构主义为核心的人为秩序两种研究进路。因此，国家治安和社会自治成为乡村治安秩序生成的两种不同路径选择，而确保基层治安秩序不断朝着安定有序、充满活力的方向前进是国家治安和社会自治的共同意愿。中华人民共和国成立70多年以来，国家治安与社会自治之间的互动关系经历了人民公社时期的“治安支配自治”、乡政村治时期的“治安领导自治”以及“三治结合”时期的“治安引导自治”三个变迁历程。从这一变迁中我们能够清晰发现，在我国治安秩序的生成过程中，国家的角色经历了由“支配”到“领导”再到“引导”三个不同身份的转换。与此同时，基层社会面对国家权力依靠其自主性的调适行动反向作用于国家权威，自发型秩序也正是在这一矛盾与张力中不断解构与重组。因此，与西方国家的治理经验不同，当代中国不存在单向度的“自上而下”或“自下而上”逻辑支配下的人为建构抑或内在演化情形，而是表现出一种“自上而下”与“自下而上”两种不同力量相互妥协、博弈的双向互动，建构型秩序和自发型秩序之间既存在冲突和矛盾，又彼此依存。最终经过双方的持续互动而紧密地结合在一起，不可分割，成了一个统一体。只是不同时代二者在统一体中所占的比例不同，有时自发型秩序占优，有时建构型秩序占优，绝不存在一方完全“吞并”或“消灭”另一方的情形。步入新时代以来，国家治安和社会自治的互动关系呈现出新的力量对比和发展趋势，二者正在日益消除隔阂并最终走向合作。为了进一步促使国家治安与社会自治之间的协商合作，我们要树立以人民为中心的治理理念、确立有限介入的治理原则、打造多元共治的治理模式、创新“四治合一”的治理手段、设定科学民主的治理程序。