环境群体性事件的衰变及其治理模式变革：从“粗放式摆平”到“精细化治理”

王帆宇

“在人类互动的各个领域几乎都会发生冲突，有些冲突升级之后甚至成为人类生活中最重大且最具新闻价值的事件。”①狄恩·普鲁特、金盛熙：《社会冲突——升级、僵局及解决》，王凡妹译，人民邮电出版社，2013年，第10页。尤其在社会发展交替阶段，社会冲突产生和爆发的频率更高。当前，我国正处于“压缩的现代化”②乌尔里希·贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。时期，随着社会转型的加速及现代性因素的增进，潜隐的社会矛盾日益凸显，新的社会问题不断涌现，中国渐趋驶入风险社会轨道。其中，因环境问题诱发的失范性社会冲突呈急剧上升态势，且已成为我国社会风险的显著信号，而“环境群体性事件就是环境冲突问题的典型表征和环境风险的‘晴雨表’”③郑石明、吴桃龙：《中国环境风险治理转型：动力机制与推进策略》，《中国地质大学学报(社会科学版)》，2021年第1期。。据2008—2012年国家公布的《中国环境状况公报》显示，每年因环境矛盾而滋生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。

“环境群体性事件的凸显预示着转型社会将面临诸多‘风险冲突’，不仅‘风险冲突强度’空前加剧，而且‘风险冲突环境’也空前扩张。”①刘岩、邱家林：《转型社会的环境风险群体性事件及风险冲突》，《社会科学战线》2013年第9期。在此背景下，学者们开始从不同角度展开环境群体性事件的深度探讨。这些探讨为后续研究提供了背景素材，但更多的研究是从环境群体性事件本身某个局部维度变化展开的，鲜有从整体性变迁角度对环境群体性事件进行切入的，至于对环境群体性事件治理形态及其转型问题的研究少之又少，而这正是本研究所要探讨的问题。

一、环境群体性事件的衰变趋势

为了对当前环境群体性事件的状况做出理论分析，我们这里主要以现有的公开资料为基础，对党的十八大前后环境群体性事件的衰变趋势予以呈现。

环境群体性事件的数量从多发到少见。近年来，在我国社会群体性事件频发的大背景下，环境群体性事件数量也呈急剧上升趋势。“自1996年以来，一直保持年均29%的增速，其中2011年比上年同期增长120%”②《让更多环境纠纷在法庭解决》，《新京报》2012年10月28日，A02版。，后期由于受2010年几起较大环境群体性事件的倒逼，各级政府加大了治理力度，加之政府舆论引导水平与治理技能的提升，“从2013年起，经济发达地区的环境群体性事件增速明显下降，不少地区环境群体性事件数量开始回落”③朱力：《我国社会矛盾趋势预测——基于219位街道、乡镇党政领导干部的经验判断》，《南京社会科学》2016年 第9期。。尤其是近几年，环境群体性事件更为少见，一些刚性环境群体性事件（指重大的、对抗性的、强度烈度大的）数量下降幅度尤其明显。数据显示，“2013年，全国各地动用环境抗争维稳力量的人次，是近20年来最少的一年，其数量甚至不足某些年份的10%”④王国勤：《“枫桥经验”的话语实践与治理图景》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。。这当然和党中央坚定不移地推进生态文明建设密切有关。另据相关媒体报道，“党的十九大以来，几乎没有一起轰动全国的突发性环境重大群体性事件”⑤钟宗炬、张海波：《重大决策社会稳定风险评估制度发展的三重逻辑——基于江苏省的个案分析》，《公共管理学报》2022年第1期。。各地偶发的环境群体性事件，“因为事件参与人数锐减，波及范围缩小，持续周期缩短且抗争手段较为理性，媒体报道相对较少，相关舆情热度亦出现了明显降温态势”⑥许尧：《维权与维稳的内在逻辑及相互促进机制》，《甘肃行政学院学报》2017年第6期。。

就抗争形式而言，进入21世纪以来，我国环境群体性事件呈现出了强烈的对抗性和暴力性色彩，如“围堵工厂企业”“堵塞交通”“冲击党政机关”，甚至“使用器械打砸抢”等，造成极其恶劣的社会影响。张萍通过统计和分析党的十八大以前230个环境群体性案例，发现“有暴力行为发生的环境群体性事件占到了总数的53.9%”；从暴力类型来看，“互动暴力所占比例较高，占到了76.4%”⑦张萍：《近十年来我国环境群体性事件的特征简析》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2015年第3期。。但近年来，民众有组织的表达和抗议活动更趋于温和、理性和有序。究其原因：一方面，参与者的法律意识不断觉醒促使其行动更加谨慎了，鲜有通过极端化和对抗性方式解决冲突的行为；另一方面，国家问责机制度的不断完善也倒逼了行政人员的依法履职，促使各级政府职能部门的行政行为日益规范化、民主化和柔性化，比如通过民主协商方式充分吸纳公众有序参与、获得公众同意并构建出官民协作的协作治理模式，以此来解决问题。

环境群体性事件的领域从普遍到局部。所谓普遍，是指环境群体性事件在各个领域和层面都有发生，而且不同矛盾主体、不同原因动机相互交织、相互作用，导致处置难度加大。从区域上看，几乎各地都能觅得其踪影，其中高发事由主要集中在大型现代化工业企业项目选址（PX项目）、大中城市基础性设施建设（如高压电网架设、垃圾焚烧场建设、机场扩建和地铁修建等）、农村和小城镇的非法排污等。从具体领域看，主要涉及危险废物和化学品、重金属、持久性有机污染物等，此外，还出现了围绕某个问题的冲突事件（如核电站、垃圾处理站与PX化工厂等）反复发生的现象。党的十八大以来，随着国家经济发展模式开始由高速增长转向高质量发展，以及全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性持续增强，环境污染得到基本管控，城乡环境质量明显改善，与之相关的环境群体性事件发生概率也日渐减低。所以，正如大家所看到的，近年来环境群体性事件正在不断减少，个别零散的冲突大多发生在经济欠发达的中西部县城，且表现形式也较为温和。

环境群体性事件的规模从庞大到小众。与其他社会矛盾往往局限于特定的利益群体不同，环境矛盾产生的后果往往会危及所有当地的居民，无论贫富。环境问题的敏感性以及影响的广泛性决定了卷入群体一般都会呈现出多元化和规模化特征。在启东事件和宁波事件中，参与人数均超过千人，在厦门事件中，参与人数达到上万人。“过去十年，环境群体性事件的号召力持续走强，以数百人次计算的事件达到了44%的比例，千人规模比例也较高，达到3%。”①于建嵘：《中国转型期环境风险与治理》，《中国新闻周刊》2011年第2期。至于网络环境群体性事件的参与者更是难以数记。但党的十八大以后，“由于社会分化日益加剧，利益和偏好的集成更加困难，集体行动的成本越来越高，个人参与集体行动的意愿越来越低”②韩志明：《从“粗糙的摆平”到“精致的治理”——群体性事件的衰变及其治理转型》，《政治学研究》2020年第5期。。在此背景下，不仅参与环境抗争的人数锐减，而且规模化和对抗性程度亦显著降温。

总体而言，相对于此前环境群体性事件呈高发频发态势而言，党的十八大以来，随着全国环境形势总体趋稳向好，我国突发性环境事件以及由环境问题引发的群体性事件在数量、领域、规模和形式等方面，都在经历“由盛到衰”的过程，尤其是党的十九大以后，这一衰变趋势更加明显。

二、“粗放式摆平”：主要样态与限度

转型期社会矛盾和冲突的频发及其所衍生的负面效应，已成为影响我国社会发展的重大不确定因素，同时也考验着各级政府的治理智慧与能力。面对日益频发的环境群体性事件，基层政府的惯用方式就是依靠其拥有的行政权威和体制资源优势进行“摆平”。“‘摆平’是地方政府不顾法律、法规的约束，动用体制外资源与手段对某一特定事件打压处置的描述。”①应星：《大河移民上访的故事》，北京：三联书店出版社，2001年，第189页。具体而言，“摆平”的特征主要体现在：在主观态度方面，以消极和被动为主；在识别标准方面，以选择性应对为主；在管理目标方面，以将社会管理问题控制在管辖范围之内为主；在行为模式方面，以拖延、欺瞒、推诿、敷衍、跟踪、驱散等为主；在预期结果方面，以维护属地社会表面上的暂时性稳定为主。粗放式“摆平”主要与党的十八大以前环境群体性事件的治理样态相对应，其主要样态如下：

（一）“粗放式摆平”的主要样态

1．权宜之计

研究表明，处于基层的乡镇，在社会治理实践中，其“正式权力的非正式运作”②孙薇薇、董凯悦：《从殊途到同归:案例中基层权力非正式运作的未预结局》，《思想战线》2020年第5期。现象普遍存在。有的基层政府曾采取“堵”“拖”“捂”“压”等非刚即柔的工具理性策略以及各类“摆平术”来维持社会的平和状态。具体到环境群体性事件治理，地方政府更多是应用一种“权宜性治理”手段来控制事态并进行“灭火”。所谓“权宜性治理”，是指基层政府在环境群体性冲突处置中以临时性措施与短期性手段来回应环境抗争行为的一种策略式治理方式。权宜性治理具有较强的目标导向，认为在环境冲突治理中，“把社会矛盾消化掉了就是最大的公正”③杨建国：《基层政府的“不出事”逻辑:境遇、机理与治理》，《湖北社会科学》2018年第8期。。甚至一些地方政府出于对上级制定的维稳目标和尽快恢复秩序的考量，毫不掩饰地提出“搞定就是稳定、摆平就是水平、没事就是本事”，至于冲突根源能否被消除并不在其考虑范围之内。

权宜性治理在应对环境抗争事件时主要遵循“不出事”的纠纷解决逻辑，并且这种逻辑主要通过“运动式”应对、“选择式”应对以及“变通式”应对等具体策略体现出来。在“不出事”逻辑支配下，基层官员尤其注重对“出事”的预防，应对措施往往是严防死守。一旦“出事”，地方政府便贸然动用简单的和绝对化手段进行高压处理，而不会注重创新环境群体性事件治理的长效机制建设。因为长效机制构建是一项长期复杂且成效缓慢，同时又需要投入大量物力和智力支持的系统性工程。在当前的政府绩效考核体制和干部任免机制下，基层官员出于对目标管理中的“一票否决”的顾虑，及受到职位和利益诱导，必然会重视即时的绩效指标，缺乏构建环境群体性事件长效治理机制的内在动力。总体看，权宜性治理的突出特点就是注重事件的表层化平息，缺乏整体和长远的顶层设计，所以并不能真正形成制度化的运转效应。

2．政府包揽

在传统的环境群体性事件处置中，政府处于绝对的主体地位，主导整个治理过程，政府体系外的各种社会力量由于客观条件的制约很难在治理中发挥作用。环境群体性事件治理的复杂性、多变性与多因性，决定了政府包揽一切的冲突化解方式不仅难以实现对环境群体性事件的有效治理，还会带来极为严重的后果：一是带来政府的信任危机。以政府为单一主体的“垄断式”应对，这既会导致政府由于能力有限，在治理过程中出现不堪重负局面，使得治理效能受到削弱，也会因政府同时充当“掌舵”与“划桨”的双重角色而造成民众对政府的不信任，导致政府的信任危机。二是忽视培育各种群体的自治能力。“好的管理过程不应该是政府强制被管理者服从的过程，更重要的是怎样培育各种群体自治能力并支持他们自主治理。”①曹爱军、方晓彤：《社会治理与社会组织成长制度构建》，《甘肃社会科学》2021年第3期。

政府大包大揽处置环境群体性事件的重要偏好之一，就是过度倚重甚至滥用警力。针对群体性事件的处置，尽管公安部曾明确强调“一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用强制措施”②公安部：《决不能动不动就把公安政法推到第一线，不能用专政手段对待民众》，http://news.sohu.com/20080705/n257962693.shtml，2022年5月8日。，但一些地方政府在具体应对中，动辄将公安政法机关推向前台，用高压遏制民众的不满情绪。周晓光通过对279个群体性事件的比对分析发现，“有110件是出动公安或武警部队处理的，占全部事件的39.4%”③周晓光：《中国劳资冲突的现状、特征与解决措施——基于279个群体性事件的分析》，《学术研究》2017年第4期。。公安部门处置环境群体性事件虽迅速且“立竿见影”，但也问题丛生。在依法治国和依法行政尚未完全确立起来的情况下，滥用国家强制力进行现场处置，不仅不利于公民合法权益的维护，甚至还会产生侵犯公民权利的问题。再者，由于环境群体性事件蕴含的深层次利益诉求并未得到解决，这种放大“权力”效果、忽视“法治”作用的强制型处置方式实现的“清场”看似迅捷，实则民众的愤怒和仇怨并未得到彻底疏导和释放，而是潜藏更多复发的隐患，或是激起更激烈的冲突对抗。

3．刚性维稳

稳定是发展的前提。环境群体性事件是我国社会冲突的主要表现形式，也构成了对基层政府执政能力的最大挑战。面对环境群体性事件，基层政府习惯采用僭越法律与政策的“压制型模式”予以应对。“压制型模式”的典型特征是以权力为中心、以社会绝对安定为目标、以控制和打压为主要手段，并且重处置轻预防。这实际上是一种行政权力主导下的刚性社会稳定机制，它具有明显的运动式治理和组织化调控色彩，极易在官民之间产生“充满对立的情绪的撕裂的痛感”④曹林：《维稳现在成了一个贬义词》，http://opinion.cn.yahoo.com/ypen/20120719/1187758.html，2022年7月16日。。

“刚性维稳”追求绝对的社会秩序，体现在压力型体制之下地方政府“不问过程只求结果”的治理术。在“刚性维稳”逻辑下，影响社会大局稳定的环境抗争事件轻率地被定性为“非法”或“非正当事件”，参与环境抗争事件的人笼统地被视为“刁民”或“麻烦制造者”。为了维护所谓的“稳定”，政府地方遂采取充满暴戾之气的非常态手段，“至于环境群体性事件包含着参与者怎样的正当诉求，充其量也不过是次要考虑”①林鸿潮：《社会稳定风险评估的法治批判与转型》，《环球法律评论》2020年第1期。。这种“大棒”维稳的畸形操作，不仅极大拉升了维稳成本，还加剧了不稳定因素的不断再生产，更削弱了党和政府的公信力，从而使得本应具有正面内涵的“维稳政治”呈现出敏感且负面形象。而不断累积的冲突负能量一旦失去控制，就会酿成灾难性的社会后果，并有可能使整个社会陷入政治统治断裂和管制秩序失范的巨大风险中。从这个意义上说，“刚性维稳”是一种短视的并缺乏有效自我修复的静态治理。

4．工具单一

环境群体性事件“并非只是孤立的事件，而是各种现代性要素相互作用的互动系统”，“是一个从社问题累积到公共危机逐步演化的动态过程”②林振：《突发公共事件网络舆情治理研究的取向与进路》，《情报杂志》2021年第3期。。环境群体性事件所具有的这种“一果多因”或“一因多果”复杂关联性，要求政府按照其发展演化机理全面提高环境群体性事件的整体处置能力。但在传统治理中，由于受到“静态”稳定观浸淫，政府视野相对狭窄，仅仅关注事件发生的现场与“实体空间”问题，缺乏对网络“虚拟空间”信息的关注以及现代虚拟社会的治理思维。地方政府基于这样的治理视野，对强制工具的使用甚至依赖便成为其稳固绩效、防止事态恶化的首要选择。一旦发生群体性事件就封锁消息，甚至不惜动用包括警力进行镇压。

现场“救火式”治理的最大特点是动作快、用时少、效率高，但容易积聚民怨。而且，现场“救火式”治理由于缺乏对网络空间信息的关注，以及对网络舆情的监控、疏导与治理，极易导致以下后果：当实体空间的环境群体性事件正在加速处置时，通过网络介质散布的相关谣言早已在网络空间被炒得沸沸扬扬，甚至在一些“网络大谣”的蓄意煽动下，存在着使事态进一步升级的可能性。因此，用平面单一的治理工具解决环境群体性事件，无法从根本上消弭网络与环境群体性事件交织所生成的治理困境，相反却造成了事件生成因素的累积，一旦受到其他偶发事件的带动，类似的抗争事件仍就会不断上演，甚至有扩大与升级的可能。

（二）“粗放式摆平”样态的限度

较之“依法型”治理、“协商型”治理，“摆平型”治理更多地体现为地方政府采用简单化、绝对化以及不讲原则的策略主义等手段解决环境群体性事件问题。早期研究表明，“使用刚性压制方式能较为有效地抑制民众的环境抗争”③Hibbs D A，"Mass Political Violence:A Cross-national Causal Analysis"，New York:Wiley，1973.。但是，作为一种制度框架之外并具有明显组织化调控色彩的应对策略，“摆平”的限度亦显而易见。

首先是政府执政风险的累积。执政风险是风险在执政党执政领域的具体化。在处置环境群体性事件过程中，基层政府运用“摆平”策略虽然组成了一个“目标—手段—结果”的管理框架，在实际操作中也能起到积极的功效，但这一遵循稳定偏好逻辑的框架存也存在以下几面的整体性偏离：（1）逾越体制的管理手段，不顾法律法规的约束，穷尽制度框架外的各种行政资源与手段进行应急性反应，强行压制民众合法的环境权益诉求和不满情绪；（2）结果可控的管理目标，不以利益相关者的实际诉求而以抗争事件是否溢出管理幅度作为衡量社会问题重要程度的标准；（3）暂时可控的管理结果，重“处置”轻“预防”、重“堵塞”轻“疏导”，预期结果只是为了维持属地社会表面上的暂时性稳定，而非长治久安。总体来看，地方政府超越制度规范、更多地依靠权力和权宜措施的“摆平”策略，虽然具有明确目标导向和强大执行力，却无法有效地维护政治权威和体制的合法性。而且，由于在“摆平”策略中，常常忽视公众参与和利益诉求的制度化吸纳，甚至把民众正当的利益表达当成是对社会管治秩序的破坏，因此不仅极大压缩了各利益相关方之间民主协商的可能空间，还加剧了这类突发事件所带来的基层社会治理风险和难度。而且，由于刚性稳定主要是通过不停的政治高压实现表面的稳定，没有弹性，缺乏韧性，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。

其次，地方政府逾越体制和规则的行为失范也会导致基层伦理的迷失。经验表明，“政府的公共政策行为取向对社会与公民的价值标准和伦理道德行为选择具有导向功能”①许淑萍：《公共政策伦理评价的意蕴、标准及其维度》，《学习与探索》2021年第4期。。随着改革开放所推动的体制转轨和结构转型，原先计划经济体制下形成“单位制”逐渐趋于瓦解，但由“强国家-弱社会”结构所型塑的社会认知却并未随着“单位制”解体而消失。在中国，基层政府作为应对和处置环境群体性事件最直接的政府组织，其行为对基层社会具有一定示范效应，会直接影响到社会与公民的价值取向和道德行为。在“摆平”策略中，地方政府为达到执行效果而采取的“头痛医头、脚痛医脚”的治理方式、“非原则化、非制度化”的应对手段，不仅仅很难积累成系统解决问题的制度化成果，还会带来恶性示范效应，造成基层伦理的迷失：当民众正当环境权益遭遇侵害或者威胁时，其首先考虑的不是通过制度化渠道表达利益诉求，而是更倾向于采取逾越体制的“问题化”②陆益龙：《社会主要矛盾的转变与基层纠纷的风险》，《学术研究》2018年第6期。手段向基层政府施压，进而造成环境冲突的升级甚至是恶性循环，加剧社会治理的复杂性，最终形成一个从“摆平”到“矛盾”再到“摆平”的怪圈。

三、“精细化治理”：基本策略与特点

环境群体性事件不仅包括危害社会稳定的负外部性，还提供了治理模式改革与创新的契机。地方政府面对日益复杂的环境群体性事件治理情景以及不断增大的维稳与问责压力，同时也伴随着对环境矛盾及其治理规律认识的深化，其治理模式不再延续以往更倾向于选择制度框架外的“摆平”策略和有限度的刚性压制策略，而是呈现出“治理理念人性化、治理重心下移化、治理主体多元化、治理手段智能化与治理模式协商化”①张峰：《基层治理精细化的技术——价值逻辑及其互动》，《理论导刊》2021年第8期。的趋向。区别于上述“粗放式摆平”，我们把这种具备“注重细节、推崇专业、重视过程”特征且有灵魂、有温度的治理形态归纳为“精细化治理”，其主要策略如下：

（一）关口前移

对公共冲突事件实施有效的前馈控制，把治理关口前移，从冲突内部和冲突发生源头来强化事件的阻断机制，这是规避冲突发生的最佳选择。奥斯本等人早就提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”②David Osborne，Ted Gaebler，"Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector"，New York:Addison-Wesley，1992.的治理范式。依此观之，要有效治理环境群体性事件，必须遵循“敬小以远大”原则，树立源头治理理念。

诚然，环境群体性事件的爆发具有突发性与不确定性，然而它的发生和发展却是一个从“孕育点”的社会环境到“生成点”的环境矛盾问题再最终发展到“爆发点”的人群聚集活动的动态演变过程。要从根本上减少影响社会稳定的环境矛盾的发生，地方政府就需要树立风险防范理念，对潜在的环境风险进行科学研判，变被动应对为主动防范。应该看到，在“粗放式摆平”阶段，虽然很多地方都成立了社会矛盾纠纷调处化解中心，但它们大部分只是被动地接收和处理，并未能做到从源头上抑制环境矛盾的产生，更没有切实把环境矛盾消弭在萌芽状态，实现“治病于未病”。面对近年来环境群体性事件频发带来的维稳压力，地方政府开始跳出过去那种“先矛盾、后化解，先冲突、后治理”的传统思路，提出了“关口前移”“源头防控”的新思路和新机制。

源头上预防和化解环境矛盾与冲突隐患的重要经验之一，就是深入开展重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）。对环境重大决策推行“稳评”，其初衷是要通过评估最大限度地规避因决策不慎重、时机不成熟、操作不规范引发的环境群体性事件，其实质是针对环境重大决策的后果有可能带来社会不稳定（环境群体性事件）的发生概率进行过滤与研判，或预之在先，或提前化解，或采取配套措施，或优化工作方案，消除有可能引发环境群体性事件的潜在隐患，从而把环境矛盾消弭于未然，将环境风险化解于无形。自2005年四川遂宁率先在全国推行重大工程项目“稳评”实践，并逐渐将这一制度成果引入决策、改革等领域以来，各地开始探索并延伸出诸多独具特色的“稳评”模式。之后，随着实践探索的深入，“稳评”逐步演变为一项具有政治前瞻性的风险治理制度安排，并深度推动了环境群体性事件治理模式的新转向：从“末端控制”的应急式管理转向“源头治理”的前馈式控制，成为创造动态社会稳定和有效国家治理的一项“基础性工程”①胡象明、张丽颖：《新中国70年社会稳定风险治理模式的探索与创新》，《行政论坛》2019年第4期。。

（二）制度支撑

亨廷顿认为，社会不稳定不仅因为“社会动员和政治参与的扩大日新月异”，还由于“政治上的组织化和制度化步履蹒跚”②塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海世纪出版集团，2008年，第4页。。即是说，容纳和化解矛盾冲突，实现政府与社会之间动态稳定的关键主要靠制度。通过加强民主与法治建设，构建有效的利益疏通机制，让利益相关者有“发声”“露脸”乃至合理“宣泄”的机会，为其维权提供畅通的表达渠道，是为环境群体性事件构筑长效的治本之策。

近年来各地因环境污染问题导致的群体性事件看似“突发”，实则都是有征兆的，其背后都经历了“民怨—民愤—民恨”的酝酿发酵过程。导致这种怨气的原因是多方面的，但最重要的还是由于缺乏利益诉求表达机制。在体制内诉求渠道瘀滞，大量民意形成“言塞湖”的情况下，特定群体只有选择沉默或通过体制外的非理性方式来发泄不满。因此，化解环境群体性事件有赖于畅通的利益表达机制。正是在应对突发事件过程中，我们通过规范政府的行政行为、规范环境利益受损方的维权行动、规范媒体的舆论行为等方式，逐步形成了环境群体性事件治理的制度化网络。毕竟，“如果制度安排的作用方向不一致，在行为指引上相互矛盾和冲突，那么就会导致参与者因制度冲突而无所适从、行为紊乱”③陈建平：《制度冲突对社会组织参与城市社区治理的影响——基于J省的实证研究》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》2021年第5期。。

应该看到，在“粗放式摆平”阶段，地方政府主要依靠一次次的非理性博弈解决环境抗争问题，而不是依据明确而稳定的制度安排，这种只求息事宁人的化解方式不仅使地方政府行政资源与公信力的高度损耗，还极大破坏着全社会的包括是非观、公正观在内的价值理念。这也倒逼法律制度的改革和创新。近年来，我国政府高度重视应急管理法制建设，把建立健全应对突发事件各个环节的运行机制、增强应急处置工作的制度化和程序化作为应急管理体系建设的重要内容，从而提高了国家应急管理的制度化、规范化、程序化水平。相关法律制度的建立与健全畅通了民众利益诉求表达渠道，也将危机状态下的政府行为纳入法制化轨道。总之，相对于过去较为被动的、消极的、选择性的应对策略，完善的制度体系将环境群体性事件应对工作纳入了规范化和程序化的轨道，也增强了环境群体性事件治理的“可预期性”与“可调节性”。

（三）公平正义

阿马蒂亚·森指出：“不平等和社会反抗之间存在十分紧密的联系，当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感。”④阿马蒂亚·森：《论经济不平等——不平等之再考察》，王利文、于占杰译，北京：社会科学文献出版社，2006年，第3页。环境群体性事件表面上是公民对环境问题产生负外部性的一种理性抗争，实质上则是遭遇不公正待遇的弱势群体应对不公正待遇的方式，是社会关系与社会结构非正义性的反映。是故，有学者指出，“解决环境问题的关键也就理所应当地集中到协调社会关系和改变社会结构来重建社会正义这一问题上来”①李培超：《伦理扩展主义的颠覆——西方环境伦理思潮研究》，长沙：湖南师范大学出版社，2004年，第27页。。甚而称“环境问题若不与社会正义联系起来便不会得到有效的解决”②Bullard R,"Envimmental Racism and the Environmental Justice Movement.in C Merchant Sociology Key:Concept in Critical",New Jesey Humanities Press,1994.。

随着党对生态文明建设思想的不断丰富和完善，以及生态文明建设在国家战略部署中地位的更加凸显，“为人们安居乐业创造公平正义的社会环境”逐渐成为近年来国务院政府工作报告关注的重要内容，也日益成为了化解环境群体性事件的重要抓手。尤其是党的十八大以来，面对公众对生态环境公平正义诉求的日益增长，我国环境风险治理工作呈现出“治理大变局”，突出表现在“环境正义思想越来越多地影响着我国政治决策与法律制定，公众环境权利能否得到有效保障成为环境政策与法律设计的重要参考指标”③涂正革、邓辉、甘天琦：《公众参与中国环境治理的逻辑:理论、实践和模式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期。。其治理格局的变化，透视着党和政府“法治方式和法治思维”的新视野，蕴含着“维权”与“维稳”相统一的新理念。

（四）柔性治理

以往，面对频发的环境群体性事件，基层官员首先想到的不是主动靠前，努力把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态，而是上升到“政治高度”，以“敌我矛盾”来定性环境群体性事件，把群众利益诉求“泛政治化”。以“泛政治化”眼光来看待民众维护自身环境权益的抗争，主导有关政府部门的处置方式必然是跟踪、恫吓、镇压、驱散、限制、抓捕等刚性手段。这种回应策略非但不能消弭冲突，反而还会制造新的冲突，并放大既有的冲突，进而引发冲突事件的恶性流变。

正是在深刻反思基础上，多数地方政府逐步摆脱了传统的对抗、压制思维，其治理策略也不再是一味的强硬驱散和逮捕拘留等，而是更多地运用一种“柔性治理”手段来回应民众不满和化解社会冲突，这种柔性治理手段具体包括调节、劝服、对话、情感动员和心理疏导等。相对于传统“刚性治理”而言，“柔性治理”是一种以软法和软权力为依托，以协商民主为平台的治理形态，它以柔和的品格与人性化的理念，寓治理于尊重、信任与协商之中，具有凝聚共识、改变态度和尊重权利等特点，因而更能激发治理伙伴与治理对象的内在潜能和创造精神，继而更能有效破解基层治理中的一些难题。

近年来，在“法治政府”和“以人民为中心”治理理念下，柔性手段越来越多地作为一种政府回应方式用于化解环境群体性事件，并在实践中起到了关键性的作用。漳州PX项目事件处理过程表明，通过给予信息、合作伙伴与平等协商的方式将环境冲突引向理性沟通、依法解决的轨道，让对话、谈判与疏导的等柔性管理方式积极施展，最终能作出高质量决策，将矛盾消弭于无形，实现民众“维权”与政府“维稳”的“双赢”。2014年，在杭州余杭“中泰”事件处理过程中，当地基层政府汲取之前以“制”代“治”教训，转而采用非强制方式寻求社会对政府治理的信任、配合与参与，通过构建从“谈”到“探”的解“结”机制，有话敞开说清楚，有事大家商量着办，最终通过“官民”之间的“心心相印”，打消了民众的“邻避情结”，找到了化解难题的方案，同时避免了基层政府陷入“塔西陀陷阱”。

（五）社会协同

环境群体性事件并非只是一个孤立的事件，而是互动的系统，其背后隐藏和牵涉着社会多方力量的博弈。政府虽然在我国社会治理中居于核心地位，但仅凭其一方的力量和能力难以实现对环境群体性事件的有效治理。因为“在现代社会，任何一个行动者，……都没有解决复杂多样、不断变动问题的知识和信息；……没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”①Christopher Hood,"Paradoxes of Public-sector Managerialism，Old Public Management and Public Service Bargains",International Pubic Management Journal，2003，vol.3，No.1，pp.1-22．，因此，在治理环境群体性事件中必须构建一种基于政府与社会有效互动和价值共识基础上的政府-社会协同治理模式，通过积极吸纳各种社会力量广泛参与，充分发挥其在化解矛盾、维护稳定方面的调节功能，以形成社会协同治理网络，这是从源头上预防和阻断环境群体性事件发生的重要举措。

现代社会是多元社会。多元社会治理需要各级政府努力整合各方资源，建立起一种在微观领域对政府作用进行补充或替代的制度形态②王帆宇：《我国环境治理模式的新发展：从单维治理到多元共治》，《信阳师范学院学报（哲学社会科学版）》2021年 第1期。，这既是弥补危机管理中政府资源不足的有效手段，也是推进公共安全治理走向现代化的重要标志。社会力量作为社会治理的主体之一，不仅是政府的重要信息来源，还在应急管理体系中发挥着不可替代的作用。国家也在积极倡导共建、共治、共享的社会治理模式。自2011年中央提出加强和改善“社会管理创新”的指导性意见后，全国各地在推进社会治理创新方面进行了积极探索。其中，具有代表性的创新实践，如重庆荣昌县的“纠纷合力解决模式”、江苏南通的“大调解模式”以及边疆少数民族地区的“多元联动治理模式”等，均在实践中取得了显著成效。社会协同治理不仅避免了政府因为对环境群体性事件“单打独斗”而带来的“独木难支”局面，同时由于政府与公民对公共事务的合作管理加强，政治国家与公民社会之间也形成了一种协同互动的良性关系，这正是政府善治的应有之义。

四、环境群体性事件治理模式变革的多重逻辑

从具体的历史情境和发展脉络看，我国环境群体性事件治理模式总体呈现出从“粗放式摆平”到“精细化治理”跨越式升级的趋向，这不是简单的在现有模式下的治理技术的改进，它体现了政府在治理理念、制度、体制和机制上的变革。这一变革或转换逻辑主要体现在以下几方面：

（一）事件风险性与不确定性的倒逼

“治理手段的提升是社会问题倒逼的结果。”①韩志明、张鹏举：《社会冲突治理手段及其提升》，《理论探索》2016年第4期。早期的环境抗争主要停留在“利益表达”层面，参与对象也主要是维权者，参与者的行动目的在于维护、争取和实现自身环境权益。由于是简单的“官民”对抗，因此属于低度的环境抗争事件。面对这种情况，地方政府为迅速“灭火”，其处置方式往往是简单粗暴甚至不讲道理。随着环境群体性事件的发展及多种影响因素的出现，这些危机事件也呈现出数量扩大、规模增加、行为激烈、诱发点多、涉及面广以及对抗性强等新特点。这些议题所构成的复杂网络，增加了冲突解决过程的不确定性与高风险性。尤其是随着事态的演化，参与主体更趋多元化，很多目的各异的“边缘参与者”（趁机泄愤者、不法分子等）也被“动员”或“唆使”进来，使得冲突对象更趋复杂化。面对高度复杂性与不确定性的环境冲突，治理手段也必须做出深刻调整，以适应解决复杂问题的需要。

与此同时，环境群体性事件治理的情景也在发生深刻的变化。首先，民众权利意识不断觉醒，政治参与愿望愈加强烈，并积极通过各种途径追求影响基层政府冲突治理的行为，进而提出了政府治理手段变革的要求，成为推动或加速冲突治理的转型的强大动力。其次，随着行政管理制度改革的深入推进，我国责任政治建设特别是问责制度化建构水平得到了明显提升。问责力度的加大，使决策者在强大的压力下不得不转变“高姿态”治理理念。最后，环境群体性事件发生空间扩散，联动性和模仿性渐强。社会冲突理论认为，冲突具有高度的传染性和扩散性。自媒体时代信息传播的便捷性、及时性、交互性等特点，使得环境风险呈现了比以前更大的不可控制性和更强的扩散性，导致地方政府在环境冲突可见度更高的情况下几乎不可能封锁负面消息，从而推动地方政府以更透明的信息沟通手段与更开放的姿态来应对环境抗争。

正是上述治理情景的风险性与不确定性，倒逼着政府治理模式的优化和升级，要求地方政府摒弃传统“对手思维”，转而通过与多元主体的平等对话和协商，理性寻求共识，化解利益冲突。

（二）政府应急处置能力的增强

有效防范和化解各种高度复杂且日趋常态化的公共危机，要求领导干部不仅应具备多学科的理论知识，还要具有在实际工作中灵活操作的技能。正是在面对转型期频发的环境群体性事件挑战过程中，政府应对突发事件的能力与水平得到了显著提高，尤其是提高了环境突发性事件治理的制度化回应能力。这不但促进了政府公共政策体制的完善，也实现了政府和社会公众之间深度互动，更是实质性地将环境群体性事件精细化治理实践推向了纵深。

制度化治理环境群体性事件，实质上是将引发环境群体性事件种种矛盾的处理纳入法治化渠道。党的十八大以后，基于对行政化手段处置突发事件所带来问题的深刻反思，我们开始探索新的处理矛盾机制，中国环境群体性事件的治理由此迈上了法治化转型之路。法律制度是提升国家治理能力的重要依托，其中内蕴了大量的知识和技能。近年来，围绕环境群体性事件治理的问题，中央和地方制订了各级各类应急预案，形成了应对突发事件各个环节的体制机制，并最终通过立法形式将其上升为法律、法规，从不同维度建构环境群体性事件治理的体系、机制和方法，从而极大提高了环境群体性事件治理的主动性和确定性，也提供了迈向精细化治理的制度支撑。

以精细化导向的社会治理在实践中体现出鲜明的技术依赖特征。“技术支持是社会治理精细化的嵌入依附逻辑、问题导向逻辑和精准施策逻辑的着力点和落脚点。”①柯尊清、崔运武：《社会治理精细化的生成机理与运行逻辑研究》，《理论月刊》2019年第5期。在信息本身成为一种治理手段的“互联网+”与大数据时代，环境群体性事件精细化治理必将被注入新的动能。大数据具有海量化的数据规模以及数据的真实性、共享性、多样性和实时性等特点，能够实现对异构、动态、多元化、多样化数据的即时处理并可精准研判环境群体性事件的发展态势，使环境群体性事件治理更加可检查、可追溯、可评估、可监督，从而推动环境群体性事件治理的基本图景能够以一种更加精细化的面目呈现出来。

（三）学习与培训机制的跟进

“学习是面向未来的预防。”②张紧跟、马永驰：《地方政府邻避冲突协商治理创新扩散研究》，《北京行政学院学报》2019年第5期。危机学习与培训最根本的价值在于它为基层政府储备了汲取教训以及预防和处置危机的制度能力。

大量事实表明，并非所有即将来临的环境群体性事件都是新奇的，近几年来我们遭遇的问题常常是过去发生事件的变化版本。鉴于此，“对既有典型历史事件经验与教训的学习和借鉴，是提升应对主体的风险认知和应对能力的有效途径”③詹承豫：《中国应急管理体系完善的理论与方法研究》，《政治学研究》2009年第5期。。比如，2005年开启中国政府公共部门“重大决策社会稳定风险评估机制”序幕的遂宁模式，因其在社会矛盾化解与社会风险预警方面的巨大功效，已经成为预防环境群体性事件的一个成功典范，并吸引了“全国20多个省份的300多个市州、区县前来考察‘取经’”④刘泽照、朱正威：《掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思》，《政治学研究》2015年第4期。，而后在中央政府倡导下，该模式逐步演变为一项相对制度化社会治理创新成果被加以复制与推广。2007年的厦门“PX事件”之所以成为中国环境维权史上的经典案例，甚至成为其他地方竞相学习的“典范”，重要原因在于它通过自下而上的协商治理方式改变地方政府的理念认知，为地方政府创新治理模式提供了丰富的政策资源。从厦门PX事件开始，一些地方政府开始探索通过协商治理化解环境群体性事件，不仅逐步走出了治理困境，而且呈现出创新持续扩散之势。

通过培训不断完善管理者的相关知识结构，进而提升其对环境群体性事件的风险认知能力，这对有效预防和处理环境突发事件至为关键。2008年11月，来自全国各地的500名县委书记走进中央党校，就“如何正确处理群体性事件和突发事件，妥善协调化解基层社会矛盾”①《中央党校对县委书记轮训关注突发性事件处理等》，央视《新闻1+1》2008年11月15日。接受了为期7天的专门培训。与此同时，从2009年2月开始，公安部用半年时间对来自全国2985个县的3080名公安局长分7期进京进行为期10天的培训②曹顺妮：《三千县级公安局长进京受训》，《瞭望东方周刊》2009年第10期。。为提升各级官员应对各类突发事件和灾害事故的能力，2011年，全国首个针对厅局级以上领导干部的应急管理培训基在国家行政学院挂牌。这种旨在进一步推动基层干部丰富知识体系、提升应急处置效能与增强履职创新能力的专业性培训，为突发公共事件的防范与化解提供了很好的案例范本。据报道，西南某省县委书记在结束国家行政学院培训后不久就将所学用于实践，成功化解了一场可能引发流血的群体性事件③汪言安：《处置突发事件:县委书记们的课业》，《领导文萃》2009年第6期。。

（四）对事件属性认知的深化

属性是事物的根本性质，是我们认识事物的首要内容。科学定位环境群体性事件的属性，决定着行政机关治理手段的选择。

长期以来，基层官员在面对突发性环境群体性事件时，首先想到的不是积极回应群众关切，而是热衷于把群众利益诉求“泛政治化”，将环境群体性事件“政治化”“标签化”，人为制造许多假想敌。而政治化定性就是对强制性措施的合理化，它既为管制强化提供了原则，也为打压升级重设了边界④袁蕊：《“无直接利益冲突”现象及其治理研究》，济南：山东大学博士论文，2020年6月。。为尽快寻找到所谓的幕后“黑手”，防止“闹”大“出事”，地方政府遂强行把公安机关推上一线，最终变成以暴对暴的局面。

随着实践的发展，各方对事件矛盾属性的认识也在逐步深化。正如理论研究不断指出的，大多数环境群体性事件并未呈现出反政权反体制的特点，多为民众环境权益受损而引发的反应性“维权”行动，具有明显的被动性，且这类维权运动的利益性大于权力性、经济性大于政治性，即便是在维权方式上出现过激行为，但基本属性仍属于工具主义抗争，而不涉及核心价值诉求。同时，官方对于环境群体性事件属性的认知理念也在发生变化，这种变化突出表现为从过去侧重于社会矛盾的“政治属性”，经过“法律属性”，转向合理回归社会矛盾的“社会属性”。中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，对群体性事件的定义，“淡化了之前过分突出‘违法性’和‘危害性’的判断，提出了群体性事件具有利益维权含义，同时强调了引发群体性事件的诱因（由人民内部矛盾引发）”⑤于建嵘：《理念、体系、能力:当前县域治理的转型困境与发展方向》，《学术界》2020年第6期。。这些变化，标志着政府对环境群体性事件属性的认知已从传统思维的倾向于“以国家安全为核心的‘高政治’考量，更多转向了以人的安全与社会安全为基点的‘低政治’考量”①王龙、霍国庆：《社会安全的本源影响因素及其作用机理实证研究》，《管理评论》2020年第11期。。由此，政府应对和处置环境群体性事件措施也由强势弹压逐渐转向柔性治理，而不是对民众正当的环境权益诉求做出“泛政治化”解读，从而规避了民众与地方政府间的冲突与对立。这不仅为化解环境利益冲突提供了新思路，也为提高政府公信力创造了新契机。

五、结论与展望

环境群体性事件治理模式变革既是中国社会全面加速转型的重要体现，也契合了后工业社会人类社会逐步走向多元化、复杂性与不确定性的内在要求和发展趋势。当前，学界围绕环境群体性事件治理模式变革展开的研究尚比较匮乏。本研究立足于当前我国环境群体性事件在数量、领域、规模和形式等方面的衰变趋势，系统归纳党的十八大前后环境群体性事件治理主要举措和策略，最后揭示环境群体性事件治理模式变革的多重逻辑。本文通过研究得出以下主要结论：

第一，“粗放式摆平”作为一种制度框架之外并具有明显组织化调控色彩的应对策略，具有集权封闭性、静态安定性和主观随意性等特点，其主要维度包括权宜之计、刚性维稳、工具单一、政府包揽等。“粗放式摆平”的限度不仅表现在政府执政风险的累积，还表现在地方政府逾越体制和规则的行为失范也会导致基层伦理的迷失。

第二，“精细化治理”作为一种应对现代复杂社会的治理形态和成功经验的综述性表达，具有治理对象精准、治理标准精细、治理细节精细等特征，其主要维度包括关口前移、制度建设、公平正义、柔性治理、社会协同等。

第三，从“粗糙式摆平”迈向“精细化治理”，是多重社会因素复合作用有的结果，包括事件风险性与不确定性的倒逼、政府应急处置能力的提升、学习与培训机制的跟进以及社会认知的深化等。

从“粗放式摆平”迈向“精细化治理”不只是概念的转换，还是社会治理结构和机制优化的应有之义，它标志着环境群体性事件治理进入了新发展阶段。精细化治理作为对中国基层社会治理实践中成功经验的综述性表达，具有治理对象精准、治理标准精细、治理细节精细三大特征，它体现了对传统粗放式、经验化群体性事件治理模式的反思、批判和超越。作为一种新型国家治理范式，精细化治理既代表着社会治理现代化的迭代升级与发展方向，也是推进我国环境群体性事件治理现代化的关键举措，必将在未来成为引领我国其他社会治理领域现代转型和发展的主导性策略。党的十八大之后，在党中央“推进社会治理精细化”总目标指引下，我国开启了反思既有做法和探索新处理矛盾机制的征途，环境群体性事件治理由此走上了转型之路。然而，由于受到“重权力归属、轻权力运作”①周伟：《地方政府间跨域治理碎片化:问题、根源与解决路径》，《行政论坛》2019年第1期。传统政治文化影响，中国政府在环境群体性事件治理层面仍然过于粗糙，缺乏“过程意识”。所以，如何在精细化导向下实现对环境群体性事件的有效治理，仍有待于进一步理论探讨和实践探索。