煤电企业低碳转型风险防控国际经验借鉴及启示

吴 强 兰佳佳

（中国人民银行南宁中心支行，广西 南宁 530028；中国人民银行桂林市中心支行，广西 桂林 541004）

一、引言

全球范围的极端天气频发、气候变暖等现象日益明显，严重影响人民生命财产安全和经济社会可持续发展，对许多国家的生存发展带来了严峻挑战。2015年12月，近200个缔约方通过《巴黎协定》，承诺到21世纪末将全球气温升高幅度控制在2℃的范围之内，并为把升温控制在1.5℃之内努力。煤炭作为碳排放强度最高的化石能源品种，在全球碳中和的背景下，部分国家根据区域发展状况、资源禀赋等差异制定了不同的煤电转型政策。2020年9月，中国官方向世界宣布将通过强有力的政策和措施，在2030年前实现碳达峰，通过节能、减排、碳汇等方式在2060年前实现碳中和，中国要实现可持续发展，必须积极应对煤电企业低碳转型存在的各种风险。“十四五”是中国能源向清洁化转型的关键期，随着我国提出碳达峰、碳中和的目标，中国将完成全球最高碳排放强度降幅，实现碳排放和碳减排之间的平衡。但以煤电为主的电力生产和消费在今后很长一段时期仍占据主导地位，作为高碳能源，其将对我国实现“双碳”目标带来严重的压力。在此背景下，煤电企业低碳转型是大势所趋，转型过程中可能存在搁浅资产风险、违约风险等，进而对金融体系造成一定的冲击，影响金融稳定，因此，研究探索煤电企业低碳转型风险防控国际经验借鉴及启示具有重要的现实意义。

二、文献综述

近年来，随着世界各国对气候与环境问题关注度的提高，学者们针对煤电企业低碳转型的研究逐步深入。

（一）关于煤电企业面临的转型风险研究

危平等（2021）梳理、归纳了前期学者关于搁浅资产的相关理论、演变过程、形成机理，从全球、行业和区域维度评估搁浅资产的规模和经济后果，从长期向中短期、从宏观向宏微观的角度分析化石能源产业链企业未来可能遇到的搁浅风险。袁家海和吴梦雅（2018）通过情景压力测试得出，随着环境约束愈加严格，电力市场化进程加快，吉林省存量燃煤发电机组将面临很高的搁浅风险，新增机组会进一步推高搁浅风险。王艳华等（2022）通过以提前退役、灵活性调整、限制和停止新增等情景下分析煤电搁浅资产风险，发现存量煤电机组是引起搁浅资产的主体，控制新增煤电有助于降低搁浅资产风险。马骏和孙天印（2020）选择我国大型煤电企业为研究对象，通过气候转型风险模型分析在《巴黎协定》的2℃气候情景下，未来10年内我国煤电贷款的违约概率可能出现大幅上升的趋势。李彭（2017）采用层次分析法的风险评价模型和基于灰色综合评价思想的灰色三角聚类综合评价模型，识别煤电企业未来发展的环境风险，构建煤电企业环境风险指标体系，实证得出我国煤电行业目前或者未来可能面临的搁浅资产风险。

（二）关于应对高碳企业低碳转型风险的路径研究

王遥和张广逍（2021）指出目前绿色金融无法完全满足高碳企业转型需求，需高度重视转型金融发展，但我国转型金融发展仍处于起步阶段，应出台转型金融相关政策，界定转型金融标准，形成完善的制度框架以支持我国高碳行业的低碳转型。张中祥（2021）认为我国各地能源消费结构存在差异，大部分燃煤机组使用年限在15年之内，如提前20～30年退役将会形成大规模的搁浅资产，应该通过发展碳捕集与封存技术减少煤电机组的碳排放量从而分批淘汰煤电机组。陈迎（2019）分析在《巴黎协定》实施细则完成后，世界上发达国家及部分不发达国家提出关于“弃煤”的行动和措施，发现大部分现已宣布“弃媒”国家主要基于本国能源结构是以可再生清洁能源为主，鉴于目前煤电是我国发电的主要来源的现状，应采取分阶段分步骤实施，从“控煤”开始，再到“去煤”，最终实现“弃煤”目标。汪鹏等（2021）基于CGE模型分析在气电、非化石电力、零煤电三种能源政策情景下，粤港澳大湾区电力供应低碳转型发展路径的影响，发现在零煤电情况下电力的低碳转型效率和成本最高，因此，煤电转型应综合考虑能源、经济、环境等方面因素。

综上所述，前期学者们对煤电企业转型风险的研究已经形成了丰硕的成果，但主要集中于搁浅资产风险，对违约风险的研究成果较少，对资产负债风险的研究相对缺乏。因此，有必要对煤炭企业低碳转型中的风险进行全面研究，在摸清风险的基础上深入研究煤电企业低碳转型路径。

三、我国煤电市场发展现状

（一）煤电是我国发电的主要来源

随着深入实施煤电节能减排升级改造，我国煤电装机规模和煤电发电量增速都有所下降，但从占比来看，煤电仍是当前我国电力供应的最主要电源，也是保障我国电力安全稳定供应的基础电源。据中电联发布的数据显示，2021年，我国全口径煤电发电量5.03亿千瓦时，同比增长8.6%，占全口径总发电量的比重为60.0%，同比降低0.7个百分点，全口径煤电装机容量11.1亿千瓦，同比增长2.8%，占总发电装机容量的比重为46.7%，同比降低2.3个百分点。

（二）煤电企业大力进行节能减排升级改造

2015年，我国开始全面实施煤电行业节能减排升级改造，在全国范围内推广燃煤电厂超低排放要求和新的能耗标准。煤电企业为了适应新发展要求不断投入大量的技术和资金进行技术改造，并取得了一定成效。据国家能源局发布的数据显示，截至2021年末，节能改造规模超过8亿千瓦，全国供电标准煤耗302.5克/千瓦时，比2019年下降了3克/千瓦时，十年累计下降了26.5克/千瓦时，煤燃机组煤耗已连续五年优于《电力发展“十三五”规划》中“燃煤发电机组经改造平均供电煤耗低于310克标准煤/千瓦时”的目标；我国超低排放煤电机组累计超过10亿千瓦，煤电机组排放的烟尘、氮氧化物、二氧化硫等大气污染物不到全社会总量的10%，已建成全球最大的清洁煤电供应体系。

（三）煤电企业扩大新能源布局

为落实“双碳”目标，提高盈利能力，同时在全国碳排放市场运行后，为抵消碳排放量，提高盈利能力，传统煤电企业加快向风力、光伏等新能源发电项目转型步伐。根据中电联发布的数据显示，2021年我国全口径新能源发电量超过1万亿千瓦时，并网太阳能发电、风电发电量同比分别增长为25.2%和40.5%，而煤电发电量同比下降0.7%。据华电集团、国家能源集团、华能集团、大唐集团、国家电投等五大发电集团公布的“十四五”碳达峰行动方案，“十四五”期间，五大发电集团新能源投资规模3.53亿千瓦。

（四）技改叠加煤价上涨，煤电企业普遍存在经营困难

技术改造给煤电企业造成一定的压力，加之煤价高企、煤电价格倒挂等，煤电企业连年亏损，普遍存在一定的经营困难。2021年我国31家上市火电企业的净利润总计亏损392.73亿元，加权平均净资产收益率为-10.3%，同比下滑16.72个百分点，其中华能国际公告称，由于燃煤采购价格同比大幅上涨，2021年净利润亏损126.73亿元；大唐集团2021年净利润亏损118.96亿元。

四、煤电企业面临的转型风险

（一）搁浅资产风险

转型风险给煤电企业带来的最明显危害是搁浅资产风险。对于煤电企业，搁浅资产主要有以下两个方面。

1.固定资产方面，不符合环境标准的煤电机组提前退役。由于国家或地区的清洁能源政策，一些不符合环境标准的煤电机组等基础设施在预期寿命之前被淘汰。2021年11月国家发展改革委与国家能源局发布的《全国煤电机组改造升级实施方案》，要求实施煤电机组不降耗、供热及灵活性发行，淘汰关停小火电，在2025年全国火电平均供电煤耗低于300克/千瓦时，我国存量部分煤电机组将存在搁浅风险。同时，近几年我国仍在不断新增煤电机组投资，造成煤电企业搁浅风险将更大。根据《关于发布2023年煤电规划建设风险预警的通知》，我国31个省份中仅有3个省的煤电装机预警为红色，后期仍然会有部分省份新建煤电机组。据国家能源局发布的数据显示，2021年我国新增火电装机4628万千瓦，若全部建成，煤电涉及的搁浅资产规模将会扩大。

2.流动资产方面，煤电企业经营成本增长、销售需求量减弱，造成存货无法达到预期的资产价值。一方面，国家对煤电企业日益严格的节能减排要求以及碳交易等政策，增加了煤电企业的运营成本和运营限制。另一方面，随着可再生能源生产技术提高，造成煤电替代成本降低，降低煤电的需求量，煤电企业的存货跌价准备增加，进而减少存货的账面价值。据彭博财经（BNEF）估计，随着新能源技术发展，可再生能源发电综合成本不断降低，2030年我国太阳能和风电等清洁型替代性能源的综合发电成本要比煤电发电成本低一半。同时，根据国际能源署预测，2030年全球碳价会有所上升，而煤电的需求会比当前减少50%。

（二）违约风险

随着煤电企业运营成本上涨，替代成本降低，财务状况恶化，违约风险发生概率将大幅上升。随着技术的逐步发展，可再生能源替代煤电成本大幅降低，减少了煤电需求，进而挤压煤电盈利空间。短期内受原材料价格波动影响、中长期受转型措施影响，煤电企业面临成本增加、收益下降的风险，盈利能力减弱将传导至金融市场。根据马骏和孙天印（2020）的测算，在2℃情景要求的能源转型路径下，由于需求下降、新能源发电成本持续下降带来的价格竞争加剧、融资成本上升，会使中国主要煤电企业的年度违约率从2020年的不到3%上升到2030年的24%左右，将对银行资产质量产生负面影响，银行坏账风险上升。

（三）资产负债率风险

煤电企业面临的资产负债率风险主要是负债率过高导致的财务风险和经营风险。煤电企业属于高杠杆运营的企业，根据Wind数据显示，2021年我国31家上市火电企业的总负债为20299.21亿元，加权平均资产负债率为69.29%，有息负债率高达50.66%，甚至高于同期上市房地产企业30.58个百分点，同比上升了4.5个百分点，使得煤电企业的利润大部分用来偿还利息，进行技术改造的资金有限，从而导致公司盈利能力不足，面临较大的财务压力，只能依赖于借款来维持日常经营和运转。而资产负债率过高又会影响贷款资金的获取，使企业陷入恶性循环之中，对其稳健经营造成较大影响。

五、煤电企业转型风险防范的国际经验

（一）制定政策引导煤电逐步平稳减退，降低搁浅资产规模

对于煤电企业来说，煤电机组资产减值为主要的搁浅资产风险。为实现碳中和，部分煤电占比较低的发达国家已经出台逐步关停煤电厂规划，在2021年《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议上，46个国家承诺将逐步淘汰现有燃煤电厂，如法国（2022年）、英国（2025年）、荷兰（2029年）、德国（2038年）等。自1980年英国煤电消耗达到峰值后，开始逐步制定减少甚至退出煤电计划，为鼓励使用可再生清洁能源代替煤电，在2013年实施了碳税政策，电力企业排放每吨煤排放均需缴18英镑碳税，煤电企业失去了产品的价格优势，政府官方预计在2025年彻底淘汰燃煤发电。曾经，波兰的能源消费结构以煤电为主，因受环境和气候问题困扰，计划在2020—2035年淘汰60座老旧发电厂，约占当时该国总装机容量的一半。同时，波兰通过鼓励发展新能源来逐步替代煤炭能源消费，根据《波兰能源政策2040规划草案》，通过发展核电和可再生能源发电来代替煤电，预估到2040年煤电占比从79%降到32%。2018年丹麦政府发布了协议，为促进本国向低碳转型，要求以可再生能源逐步替代煤电消费，并在2030年前完全淘汰煤电。

德国于2020年7月出台《减少和终止煤炭发电法》（简称《退煤法案》），确定德国逐步淘汰燃煤发电的具体路径和最终日期，其中将退煤进程分为三个阶段，即2022年之前硬煤、褐煤的发电量分别降至15吉瓦，2030年进一步减少至9吉瓦，2038年完全停止燃煤电厂的使用。德国联邦网络管理局根据《退煤法案》设立电厂退役补偿竞价机制，组织硬煤燃煤电厂在2020年至2027年间进行退役的补偿招标，退役招标价格从165欧元/千瓦到89欧元/千瓦逐年递减，2027年之后仍未淘汰的燃煤电厂将通过法律手段强制削减。德国退役补偿竞价机制的中标概率与申报的补偿金相关，补贴金额则与二氧化碳排放量挂钩，在这种补偿机制下，经济补偿的利益超过了运营燃煤电厂所产生的收益，大大提高燃煤电厂自主退出的动力。

（二）鼓励发展CCUS技术、使用低碳燃料，防范搁浅资产风险

一是金融机构信贷资源倾向于具有捕集、利用和封存的煤电项目。据能源经济与金融分析研究所（IEEFA）最新发布的报告，超过100个全球主要金融机构已经或正在制订煤电投资限制政策。目前，现碳捕集、利用和封存（CCUS）技术为存量煤电企业实现碳中和的重要手段，部分国际金融机构规定仅向具备CCUS技术的现有燃煤电厂提供融资，如世界银行、瑞士信贷银行分别在2013年、2017年宣布停止向新建燃煤电厂和煤矿开采项目提供金融支持，仅向具备碳捕集技术与设施的现有燃煤电厂提供融资资金。

二是财政、企业专项资金支持CCUS项目研发。发达国家CCUS技术专项研发资金大多数由中央财政支出主导，同时也撬动社会资本，旨在将低碳科技研发与商业化相结合。德国设置财政专项资金，用于支持低碳技术研究、开发，每年会选择科研机构、企业针对低碳转型项目，如对二氧化碳的储存与利用等领域的技术研发提供资助。美国也提供专项资金支持碳中和、新能源及气候研究。为突破气候危机的相关技术难题，《美国就业计划（2021年—2028年）》提出，提供600亿美元专项资金，用于碳捕集与封存、氢能产业、海上风电和电动汽车等（550亿美元）。又如2018年丹麦政府出台财政补贴举措，专项补贴研究碳捕集与封存等气候领域问题，到2024年相关补贴达到1.34亿欧元。再如自2000年以来，美国大型石油公司埃克森美孚公司已累计投入100亿美元专项资金用于开发低排放技术，包括碳捕集与封存（CCS），并承诺在美国政府研究实验室投资1亿美元来开发CCUS技术。

三是鼓励煤电企业使用低碳燃料。煤电企业使用氨或可持续生物能源，可以让燃煤发电设施继续提供较灵活的产能，同时减少二氧化碳的排放，也是煤电企业防范搁浅资产风险的有益方式。如2021年2月，日本经济产业省发布中期报告，旨在扩大氨的使用，呼吁到2030年支持每年3000万吨清洁氨，日本公用事业公司宣布到2025年在1吉瓦的燃煤机组中使用20%的氨混合燃料。2021年7月，印尼能源和矿产资源部宣布要求燃煤电厂混合使用生物质的计划草案，从而减少煤电机组排放的温室气体。

（三）转型金融支持煤电企业可持续发展，防范违约风险

逐步淘汰燃煤电厂不仅需要国家顶层设计，确定总体目标和政策支持，同样也需要转型金融提供资金支持燃煤企业低碳转型，使得燃煤企业实现平稳逐步转型。转型金融是针对经济主体向低碳和零碳排放转型的金融支持，尤其是传统的碳密集和高环境影响活动，包括煤电行业转型活动。

在碳中和的背景下，金融机构根据区域发展状况、资源禀赋和投资策略等差异制定了不同的煤电转型融资标准和指南，以实现可持续发展。一是可持续发展信贷支持。2009年6月亚洲开发银行出台《能源行业政策》，酌情支持采用清洁技术和运用减少碳排放设备的煤电项目，支持能效较高的燃煤发电、采用碳捕集与封存技术的煤电项目。为实现《巴黎协定》的目标，经济合作与发展组织（OECD）在2015年11月发布《官方支持出口信贷安排》，明确在2017年开始按煤电项目所在国发展水平分别制定不同的信贷规则，鼓励燃煤电站的进出口双方实现从低能效技术向高能效技术的转变，取消对超大型和亚临界燃煤电站的支持，允许为贫穷发展中国家的小型亚临界燃煤电站项目、面临能源危机国家的中型超临界燃煤电站项目提供支持。欧洲投资银行（EIB）于2013年7月23日出台能源贷款政策《欧洲投资银行和能源：发展、安全和可持续—欧洲投资银行针对能源项目审查和评价标准》，明确煤电行业融资条款为在碳排放绩效标准范围内，且运用碳足迹标准进行评估的煤电项目。2017年法国兴业银行提出其支持的煤电企业需要实施减排战略规划，量化减排目标，保证温室气体排放的信息公开，并出台实施环境社会影响控制政策。二是可持续发展债券支持。2020年12月国际资本市场协会（ICMA）发布《可持续发展债券指引》，对募集资金的主体和使用方面没有加以限制，适用于煤电企业，明确可持续发展挂钩债券为发行人承诺在预设的时间线之内实现对其未来可持续发展表现包括关键绩效指标（KPI）、可持续发展绩效目标（SPT）等的提升，如无法达成预设的可持续发展或ESG目标而发生改变的债券工具。

（四）完善环境信息披露，量化转型风险

为确保环境信息披露的持续性、可比性和准确性，国际主流环境信息披露标准制定机构于2021年开始探索具有强制性、统一性的环境披露制度。欧盟通过《非财务报告指令》（NFRD）及报告环境相关信息的附加非约束性指南，规定大型上市公司、银行、保险公司的环境信息等非财务信息披露规则，为企业进行环境信息披露提供了基本框架。为了保障环境信息披露的关键指标信息的质量，2021年4月21日欧盟提出了一项关于企业可持续发展报告指令（CSRD）的提案，提案包括根据气候相关财务信息披露工作组（TCFD）公布的准则和框架制定强制性的共同可持续性报告准则，使可持续性报告与财务报告具有同等地位。2021年3月国际财务报告准则基金会（IFRS）制定《可持续发展相关财务信息披露的一般要求样稿》和《气候相关披露准则样稿》，明确相关转型风险定量指标，易受气候相关物理风险、转型风险影响的资产或业务活动等。同时，还对不同行业需要披露的指标进行划分，指标设计更具针对性、合理性。针对煤电行业，除披露一般行业的通用指标外，还需披露水资源使用、管理以及可再生能源利用情况。如法国ENGIE公司是2008年由法国天然气公司和苏伊士公司合并成立的能源公司，现在处于从化石能源企业向低碳公司转型的过程，自2015年到2018年煤炭资产已减少67%，该公司能源组合中的清洁部分继续扩大。ENGIE公司是气候相关财务信息披露工作组（TCFD）框架的签署者，内部成立专门的工作小组，负责按TCFD框架要求完成环境信息披露，披露煤电能源消费和碳排放等相关数据。

六、对我国煤电行业低碳转型的启示

（一）引导煤电企业转型发展，降低搁浅风险

我国煤电仍是电力供应最主要来源，关系到国家能源安全，煤电转型路径是漫长的过程，需要制定长期、灵活且包容的转型方针。目前我国煤电大部分大型煤电机组效率较高，使用寿命较长，应制定控制煤炭能源消费总量需求的基础上减少污染排放的政策目标，加快煤电机组的清洁化技术改造，优先发展水电等清洁能源和新能源项目。在制定煤电转型指导方针时，可根据地域、规模、设备使用等情况，分类型、按阶段制定中期和长期路线，即转型活动必须保持长期持续性，以确保转型风险最小化。考虑到在2025年前我国还有超过1亿千瓦的在建和核准未建煤电机组，应鼓励煤电企业使用低碳燃料，并逐步分地区减少或停止新增煤电机组，以降低煤电企业的搁浅资产风险。

（二）健全支持CCUS核心技术研发、推广的财税政策

随着世界各国环保、绿色、低碳意识的增强，未来低碳技术的研究、开发领域竞争将日益激烈，而低碳技术研发特别是碳捕集与封存技术，对科技力量要求较高，且短期内盈利性弱，需要大量资金和人才的支持，仅依靠私人部门资金难以实现。目前，我国财税政策缺少对低碳核心技术研发、推广等的支持，如《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《国家重点支持的高新技术领域目录（2016年）》等均未包含碳捕集与封存技术等低碳领域关键技术。实现煤电行业碳中和目标仅依靠私人部门推动技术创新难度较大，建议给予CCUS核心技术研发、推广必要的财税政策支持，并适时将其纳入财政专项资金重点支持范围。同时，基于目前我国能源消费结构仍是煤电为主的电力生产消费，但碳税在较高的税费基础上才能达到良好的减排效果，这样可能会挤压煤电企业的生存空间，还可能将相关税费转嫁到下游的生产企业和居民身上，不利于实体经济正常运转，应慎重考虑实施碳税政策。

（三）大力发展转型金融，支持煤电企业转型

煤电行业转型路径是长期循序渐进的过程，更需要大量长期资金持续支持。我国绿色金融支持范围仅限绿色产业，无法满足煤电等“棕色产业”的融资需求。而转型金融则能为煤电企业转型“量身定制”融资方案，为其有序转型提供长期、稳定的资金。目前，我国转型金融的发展还处于起步阶段，尚无可持续发展挂钩信贷相关实践，截至2022年4月22日，存续的可持续挂钩债券余额为471亿元，仅为绿色债券余额的7.45%，其中涉及煤电企业煤耗改善、新增新能源装机的债券余额占比分别为4.25%、18.05%。可结合我国经济和能源结构，明确转型金融支持煤电行业的目录及范围，划定支持煤电行业低碳转型的最优边界，制定可操作的可持续挂钩条款标准、披露要求。同时，政府部门和监管机构根据转型金融标准，制定煤电产业、金融、财政激励政策，形成政策合力，引导金融机构依据煤电企业的实际需求和自身情况，创新转型金融产品，并通过强制披露环境信息，确保精准助推煤电企业高效转型的真实性。

（四）鼓励煤电企业加强信息披露，精准评估转型风险

我国2022年开始施行《企业环境信息依法披露管理办法》，明确部分企业需要按年度披露环境信息，但并未针对煤电企业规定必须披露的定量指标；披露内容上注重已形成的环境污染信息，并未要求披露潜在的气候相关风险资产和业务活动。完善企业环境信息披露相关制度准则，引导煤电企业公开并详细解释说明相关定性和定量指标，通过公开透明的企业环境信息披露，可以使煤电企业更好地进行项目估值，精准评估转型风险，降低负面影响。建议积极参与国际化信息披露系统的建设，加强与国际主流环境信息披露标准对接，在借鉴国际主流披露框架和实践的基础上，制定符合我国煤电企业实际情况的环境信息披露指标体系，使得环境信息披露内容更加全面、有效。加强煤电企业环境信息披露，以便于精准评估搁浅资产。通过公开透明的环境效益数据披露，可以使包括投资者在内的第三方机构更好地进行项目估值，并且更恰当地分配资金，提高资金利用率。