信用奖惩机制规制研究：运用前提与基本遵循

刘宇飞

(中国政法大学法学院，北京 100088)

一、引言

信用奖惩机制不仅是社会信用法治建设的重点与难点问题，同时也是社会治理领域的有效治理补强手段，对提升信用社会建设水平、加强社会治理有着积极意义。目前信用奖惩机制在实践中的应用场域愈发广泛，然而，实践中信用奖惩机制的适用也存在一些异化现象，如不良信用信息归集范围的随意化、失信行为认定的扩大化、失信惩戒措施的严苛性、信用激励行为与守信激励措施规定的原则性等等，此种异化现象也使得信用奖惩机制伴随着诸多质疑与批评。信用奖惩机制面临的此种合法性与有效性之间的张力无疑不利于信用主体合法权益的保障，甚至可能阻碍社会信用法治化进程。因以上现实困境，需要将信用奖惩机制纳入严格的法律规制轨道，本文正是基于此立场，希冀通过明确信用奖惩机制的运用前提，申明信用奖惩机制需要遵循的基本法治原则，从而为我国信用奖惩机制的完善乃至社会信用法治化建设提供一定的智识支持。

二、信用奖惩机制运用的现状检视

信用奖惩机制的运用实质上包含两个环节：一是信用奖惩机制的设定环节，即将信用奖惩机制的内容纳入到法律规范之中；二是信用奖惩机制的实施环节，即在法律文件设定信用奖惩机制之后，将其付诸于实践的过程。当前在我国信用奖惩机制的运用中存在的突出问题是，该机制的有效性与合法性之间存在着一定的张力。具言之，在设定环节，信用奖惩机制的运用前提不够清晰，而在实施环节，信用奖惩机制又存在泛化滥用的趋势。

(一)设定环节：信用奖惩机制的运用前提有待明确

信用奖惩机制的运用前提实质上即何种情形下可将信用奖惩机制纳入法律文本，换言之，此处的运用前提是用于考量是否有必要将信用奖惩机制引入法律法规之中。从立法现状来看，信用奖惩机制的运用前提尚未明确。现行立法中对于信用奖惩机制的设定一般存在集中式与分散式两类形式，所谓集中式的设定即在社会信用立法中以专门的章节来对信用奖惩机制予以规定；而分散式的设定是将单独的信用奖惩条款纳入到其他非信用立法之中。但目前无论是集中式还是分散式的信用奖惩规范，都未能对信用奖惩机制的运用前提形成明确共识。

1.集中式设定：公共信用信息范围边界模糊

由于目前我国尚未制定社会信用中央立法，故集中式的信用奖惩规范多见于地方信用立法中。纵观各地信用立法，并未对信用奖惩机制的运用前提进行直接释明，但我们仍然可以从公共信用信息的归集范围中觅得端倪。信用奖惩机制的运用正是以公共信用信息的归集为基础，故通过对公共信用信息归集范围的梳理，我们可以大致了解地方信用立法是基于何种前提与标准来拟制信用奖惩机制的适用范围。公共信用信息的归集是社会信用立法的重点内容，然而当前我国信用地方立法中关于公共信用信息的范围边界却不够清晰，这也直接导致了信用奖惩机制的运用前提不明，甚至间接引发了信用泛化的乱象，在立法中的直接表现便在于各地对于公共信用信息的条款设计存在差异化。当下已制定的社会信用地方立法对于公共信用信息多采用“正向列举+概括兜底”的方式进行规定，即以项的形式罗列哪些社会信用信息应当被纳入公共信用信息目录或清单，因不能穷尽所有的信息事项，往往又在最后一项以兜底性规定进行概括总结。不少地方立法中对于公共信用信息归集的兜底性规定意见不一，如河南省的兜底性规定提出除明确列举之外其他应当记录的信用信息要由“法律、法规和国家规定”(1)《河南省社会信用条例》第十二条。；浙江省则认为此类信用信息的归集只要是“法律、法规和规章规定”(2)《浙江省公共信用信息管理条例》第十、十一条。即可；而河北省、湖北省的兜底性规定则认为其他信用信息只要“依法”(3)《湖北省社会信用信息管理条例》第十条、《河北省社会信用信息条例》第十二条。即可纳入。规则的不一致必然导致各地公共信用信息的范围边界不同，不利于社会信用法治的统一进程。

2.分散式设定：无序性与单一性

目前无论是中央立法还是地方立法都在力推将信用奖惩机制融入立法内容中，或纳入监督保障章节，或纳入法律责任之中，而内容也往往具有相似性与单一性，即明确规定要将某类行为纳入公共信用信息记录，并对行为人施以信用联合奖惩措施。但由于此种设定方式并非对于信用奖惩机制的专门立法，往往整部法律中只有一条或一款条文涉及此内容，此种先天局限性使得该类立法不可能耗费精力去明确信用奖惩机制的运用前提。此外，非信用立法中分散式的信用奖惩规范还具有无序性的表现。简言之，立法中设定信用奖惩规范时考量更多的并非行为与信用的关联性，而是信用奖惩机制的运用能否促进法律的实施效果，似乎只要是出于增加法律威慑力、推动法律顺利执行的目的，便可以将信用奖惩规范纳入立法文本，此种做法也频频引发社会公众对于信用奖惩机制的误解与争议。譬如有地方将地铁进食、外放音乐、垃圾未分类、出租房屋未及时登记等很难与信用挂钩的行为也归为失信行为，记入个人信用记录。此种规定将失信行为与违法、不文明行为相混同，势必会造成失信行为认定及公共信用记录的泛化，使得社会信用治理的有效性与合法性之间产生一定的张力。正如有学者所言：“推行泛化信用，用行政权力生硬地、不合逻辑地把法律法规的执行问题也定性为信用问题，总体上弊大于利”[1]。

总体而言，无论是集中式还是分散式的信用奖惩规范数量已蔚为可观，但对于信用奖惩机制的运用前提却未能形成明确标准，这无疑会对信用奖惩机制的运用形成不小的阻碍。

(二)实施环节：信用奖惩措施的运用存在泛化趋势

1.守信激励措施的实施较为粗糙

信用奖惩包括守信激励和失信惩戒两大机制，然而现有信用立法中二者往往呈现不均衡的态势，即重失信惩戒而轻守信激励。相较来看，信用立法中失信惩戒的规定往往较为明确具体，失信惩戒的适用范围、实施程序、措施种类等事项都得以一一规定，但对于守信激励的规定却较为笼统，这导致实践中守信激励措施的实施较为粗糙，欠缺规范性。具体表现为：一是守信信息的认定标准过于原则。多数信用地方立法并未对守信信息这一概念予以释明，有的地方立法仅仅是宣示性地规定要对诚信典型进行守信激励，至于如何细化操作则未见下文。还有的地方立法只是简单列举信用主体受到荣誉奖励以及参加志愿服务、慈善捐赠等可以被实施守信激励，但此类规定仍欠缺可操作性。如信用主体受到何等级别的荣誉奖励才能作为激励对象？慈善捐赠又应如何判定，如果是以捐赠财物的数额为基准又应如何量化？因此，有必要对守信信息的标准加以明晰，否则标准过于原则和模糊可能导致守信激励机制被滥用。二是守信激励的程序有待完善。守信激励机制的制定与实施也应当以完善的程序保障机制为前提，尤其是我国的守信激励措施的实施主体主要为公权力机关，因此更需严格遵循正当程序原则。譬如守信激励名单是否应当及时向社会公示、接受社会监督，其他信用主体若存有异议的，应当如何提出？这些问题都有待信用立法予以进一步细化。三是守信激励的措施需进一步规范化。当下部分守信激励措施较为随意，与社会信用并无实质关联，如疫情防控中多地制定文件给予疫情防控有功人员信用加分，此举有待商榷，因为其行为和个人信用没有直接联系[2]。四是守信激励的救济渠道未能明确。尽管行政主体对信用主体施以守信激励措施是一种行政授益性行为，但某些守信激励措施仍可能会直接影响其他信用主体的权益，对此类守信激励措施应当如何设置救济途径，是否可提起行政复议或行政诉讼也是非常值得思考的。

2.失信惩戒措施的实施存在滥用

当前，我国信用奖惩机制中质疑声最高的便是失信惩戒措施的运用，这是缘于失信惩戒措施是信用奖惩机制中最具威慑力的手段，对信用主体的权益也影响最大，且从失信惩戒措施的运行现状来看，已然存在泛化与滥用之趋势。一方面，失信惩戒措施中的行政性惩戒措施的法律性质存在争议，即其是否属于行政处罚。2021年最新修订的《行政处罚法》对行政处罚的概念予以了明确界定，同时法定行政处罚种类也新增了限制从业、限制开展生产经营活动、降低资质等级等，这为厘清行政性失信惩戒措施的法律性质创造了条件，但仍不能完全消弭争议。另一方面，部分失信惩戒措施已对信用主体的合法权益造成不当之限制。如有的地方立法规定对于失信者将限制授予荣誉，但并未明确被限制授予的是何种类型的荣誉。而根据《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》的规定，应当限制授予的是道德模范、慈善类荣誉(4)《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》(2016年)规定：失信者为个人，不得参加道德模范、慈善类奖项评选，列入失信名单后获得的道德模范荣誉称号、慈善类奖项应被撤销。，因此如果依部分地方立法的规定，仅仅因为失信行为便可以限制失信者获得所有的荣誉，势必对失信主体的荣誉权造成不当限制。

综上，信用奖惩机制的运用前提不明，具体实施过程中又存在守信激励的制度性建设不足、失信惩戒措施的滥用等问题，这使得信用奖惩机制在有效性与合法性之间存在一定张力。应当承认，产生上述问题的一大重要原因在于国家层面统一信用立法的缺位，但国家信用立法的制定绝非易事，而且一部全国性的社会信用基本法并不能一劳永逸地解决所有问题，在现有法律框架下对信用奖惩机制进行合法性控制也是当前亟需的。为此，下文将从信用奖惩机制运用的前提条件和基本遵循出发，尝试为破解信用奖惩机制的合法性障碍提供一些有益思考。

三、信用奖惩机制运用的前提条件

社会信用体系建设聚焦于将社会信用主体的“自律自觉化”与“他律制度化、常态化”[3]，信用奖惩机制无疑正是社会信用体系建设中颇为重要的他律性机制之一。如果政府部门只是机械地将其嵌入社会治理领域，而不加以合法性与合理性的考量，只会导致信用奖惩机制泛化，最终背离社会信用法治化建设的方向。故必须树立运用信用奖惩机制的正确理念：即信用奖惩机制并不能包治百病，应当慎重考虑是否有必要适用该机制来解决某些社会问题。基于此，我们首先需要考虑的问题便是满足何种条件才能将信用奖惩机制纳入法律文本之中，并运用该机制来解决治理痼疾。笔者以为，只有在具备紧密性、有益性和谦抑性三个前提条件时才有必要将信用奖惩机制引入法律法规之中。

(一)紧密性：与社会信用的关联性是否紧密

既然要在某一领域引入信用奖惩机制，那么便需要判断其与社会信用是否有足够紧密的关联性，为此，首先需要从法律角度来厘清社会信用的内涵。当前信用地方立法普遍将社会信用界定为“信用主体在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”(5)《上海市社会信用条例》(2017年)第二条、《河南省社会信用条例》(2020年)第三条、《宿迁市社会信用条例》(2021年)第二条、《南京市社会信用条例》(2020年)第二条等。，对于此种界定方式，有学者认为将信用主体的守法度纳入社会信用内涵之中的做法值得商榷(6)如有学者提出即便是最广义的信用概念，也不应把法律法规的执行问题划入其中，即守法或违法，不能等同于或定性为守信或失信。理由有三：一是古今中外的经典信用定义和理论(除“三维信用论”外)均推导、概括不出“合规也是一种信用”的结论。二是迄今国际上还没有把“合规”纳入信用，更不要说有成功实践的经验。三是联合惩戒机制虽然强化了各部门监管的法规执行效果，但是对社会信用体系建设，积极效果并不明显。参见：汪路.违法不等同于失信：厘清社会信用体系建设的分歧[EB/OL].[2020-03-30].http://opinion.caixin.com/2020-03-30/101535820.html.。在笔者看来，欲从法律视角厘清社会信用的内涵，必须认识到我国现行社会信用体系建设聚焦于经济领域和社会治理领域这一总基调，因此相较于传统信用，其外延有所拓展。从社会治理视角出发，将信用主体的守法度纳入社会信用内涵之中也并无不妥，毕竟按照卢梭的观点，法律即是社会契约的一般规范表达[4]，只不过在法律这种特殊合同下规定的法定义务，并不需要当事人约定，也不需要当事人明确承诺。综上，在某一法律规制领域引入信用奖惩机制应满足：该事项范畴可归于经济领域或社会治理领域；该领域有为自然人或法人设置的明确的法定义务。故公权力机关在运用信用奖惩机制时，必须遵循最密切联系原则，只有与社会信用密切相关的事项才有必要引入信用奖惩机制。至于如何把握这一“密切相关度”，不能只依赖于公权力机关的自由裁量权，还必须与社会公众的一般理解相结合，即公权力机关决定在某一事项范畴引入信用奖惩机制时需广泛地征求专家学者及社会公众意见，只有符合公众普遍认知的，方有可能正式引入。

(二)有益性：是否有助于提升社会信用水平

长期以来，信用奖惩机制更多是作为一种新型社会治理工具，来弥补既有法律规范力有不逮之处，这一点从违法行为及不文明行为被归为失信行为中可见一斑。此时信用奖惩机制“治理工具”的价值较为突出，公众谈及信用奖惩机制时往往也更在意其对失信主体进行惩戒或对守信者进行激励的功能。然而信用奖惩机制的惩戒或激励功能，仅仅是其手段而非其根本目的。《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》开篇便指出：“社会信用体系……以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。”因此信用奖惩机制的根本目的应落脚于社会诚信意识和信用水平的提高。那么，公权力机关在决定将信用奖惩机制用于规制某一事项时，必须衡量其是否有助于提高公众诚信意识与社会信用水平，如果确有帮助，则引入信用奖惩机制便有必要性与正当性。反之，如果对社会信用水平的提升没有实质性帮助，甚至适得其反，可能会不当损害信用主体的合法权益，则该领域中便不应引入信用奖惩机制。

(三)谦抑性：现有惩戒/激励手段是否充分有效

信用奖惩机制包括守信激励与失信惩戒，二者具有不同的特性。对于失信惩戒而言，其运用应具有谦抑性，即该机制应当是消极保守而非积极进取之规定，这主要体现在：1.失信惩戒机制本质上便是谦抑的，立法者在某些法律规制领域引入信用惩戒机制并非是要代替该领域中既有的法律惩戒机制，而是为了强化法律惩戒效果，从而保证法律得到实施与执行。故从此种意义上来说，失信惩戒机制只是对既有法律惩戒机制的补充，并不会喧宾夺主。2.失信惩戒机制的运用时机具有谦抑性，因为失信惩戒机制运用的前提是失信主体的行为之前已被相关法律法规作出否定评价，且存在有履行能力而拒不履行等情形[5]。此时失信惩戒机制的直接目的是为了督促失信者履行应尽义务，因此如果在其他惩戒手段诸如道德谴责、民事赔偿、行政处罚等足以达成该目的时，则无需运用失信惩戒。与失信惩戒相比，守信激励机制的作用偏向于正面、积极的良性行为驱动，负面影响要比失信惩戒机制小很多，可持续性较强[6]。守信激励机制更多是锦上添花，因为守信主体在享受守信激励措施之前往往已经受到社会公众、市场主体及行政主体对其信用良好的肯定性评价(7)如根据《安徽省发展改革委守信联合激励和失信联合惩戒措施清单 (2018年试行)》的规定，守信联合激励对象并非一般的守信主体，而是纳税信用A级纳税人、5A级青年志愿者、海关高级认证企业、4A以上的慈善组织等已被授予特定荣誉的守信主体。。换言之，在实施守信激励措施之前，守信主体已经获得了其他激励，守信激励机制的运用也是为了补强既有的激励机制，从而达到正向引导的效果。故而如果现有法律中的惩戒/激励机制足够健全，那么便无需再考虑纳入信用奖惩机制。

综上，在某一法律领域中引入信用奖惩机制，必须以与社会信用具有密切关联性为基本前提，以有助于提升社会诚信意识和信用水平为根本目的，以现有的惩戒/激励手段是否充分有效为必要的考量指标，如此方能确保信用奖惩机制的运用方向不至于有偏差之虞。

四、信用奖惩机制运用的基本遵循

当前，信用奖惩机制的运用由政府、社会、市场等多元主体共同参与，但不可否认的是仍然以政府为主导，故而有必要将其纳入依法行政的规制范围，以避免在信用监管方面公权力不受限制，过度地涉足私权领域[7]，从而损害信用主体的合法权益。为此，信用奖惩机制的推行需遵循法律优先、法律明确性、不当联结禁止、比例原则等公法原则，这些原则不仅行政机关在设定及实施信用奖惩机制时应予遵守，立法机关在进行信用立法及对其进行合法性审查时也应当秉持。

(一)法律优先原则的约束：信用奖惩的设定不得违反上位法

发轫于德国的法律优先原则是合法行政的重要原则，其基本内涵是指法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位[8]。此时的“法律”是狭义的，仅指由国家立法机关制定的法律。当前，我国尚未制定国家层面的信用立法，关于信用奖惩机制的专门立法仍主要是地方性法规、规章及规范性文件，法律位阶偏低，且部分内容不乏与上位法龃龉之处，这主要体现在一些惩戒措施的设定可能违反上位法。如《行政处罚法》修改之前，不少地方信用立法中已设置了限制资格类的惩戒措施，学界普遍认为此类措施应当构成行政处罚，这意味着一些地方信用立法的规定违反了《行政处罚法》中只能由法律、行政法规创设新种类行政处罚的规定。再比如还有的地方信用立法设置了限制严重失信者出境的惩戒措施(8)如《湖北省社会信用信息管理条例》(2017年)第三十条、《门头沟区企业失信行为联合惩戒办法》(2019年)第二十三条等。，限制出境已经对公民人身自由造成了限制，而依《立法法》的规定，此类限制公民人身自由的强制措施和处罚属于绝对法律保留事项，只能由法律设定。总而言之，失信惩戒机制会对失信主体的权益造成减损，故将其纳入法规、规章、规范性文件时必须坚持法律优先原则，不得与法律相抵触。

守信激励机制对信用主体而言具有授益性，是否意味着其可以不受法律优先原则之约束？答案是否定的，依广义的法律优先原则来看，“法律的优先,即一切行政行为都不得违反法律,且行政措施不得在事实上废止、变更法律。这一原理适用于权力性行为、非权力性行为、侵益行为、授益行为,以及事实行为等一切行政活动”[9]。而且由于当前我国信用立法地方先行的局面，各地对于信用奖惩的规定各不相同，必然会出现对同一事项实施的奖惩标准存在差别的情况。如有的地方规定对于个人信用等级较高的，可在低保、社会救助等方面优先照顾，甚至还可以优先入党、优先提拔重用，这在全国都是罕见的。此种激励措施不利于信用法治化之统一，而且也违反了平等原则的要求。故无论是失信惩戒抑或是守信激励机制的适用，均需坚守法律优先原则。

(二)法律明确性原则的遵循：信用奖惩的规范需尽量明确

所谓法律明确性原则是指立法机关所制定之法律规范应当具备明确性，该原则是公法中广义的明确性原则的一部分。广义的明确性原则是指 “立法行为、授权行为、行政行为以及司法行为应该符合明确性要求”[10]，而法律明确性原则仅指向立法行为。因此，在将信用奖惩机制纳入法律时，也必须遵循法律明确性原则，力求使相关法律规范明确具体，能为一般公众所理解。尤其是对于失信惩戒机制，因其更容易对信用主体权益造成不当减损，故基于限制公权、保障私益的目的，更需在设计失信惩戒相关法律规范时注重其内容表达的明确具体。当然这并不意味着守信激励机制相关法律规范可以不遵循法律明确性原则。

信用奖惩机制中尤其需要加以明确的是失信行为与守信行为的认定标准以及相关奖惩措施的种类，目前各地信用立法普遍采取的是不完全列举兼兜底性概括的模式，即尽可能地将各类行为及奖惩措施列举出来，为执法者及守法者提供相对明确的指引，此种模式可以形成一个开放式的外延结构，将以后可能出现的新类型行为或措施置于兜底性条款之中[11]。但由于兜底性条款固有的盖然性与模糊性使得其有着极大的解释空间，故亦需以法律明确性原则来对其加以合理限制：一方面，制定兜底性条款需力求科学明确，减少模糊性、原则性的表述；另一方面，在理解适用兜底性条款时需对前文列举的失信守信行为及奖惩措施进行总结，归纳其本质，此外，兜底性条款需有一定的解释边界，即某一行为或措施符合兜底性条款的条件是其必须与前文列举的情形具有同质性，如此方能确保兜底性条款的理解适用不至于超出一般公众的理解范围，产生较大分歧。

(三)不当联结禁止原则的遵从：信用奖惩的实施需与信用行为相关联

不当联结禁止原则同样源于德国行政法，指国家公权力的行使必须与其既定目的保持合理正当的关联，禁止公权机关选择的手段与目的之间存在不正当不合理的关联[12]。目前该原则并未被确立为我国行政法的基本原则，但这并不妨碍不当联结禁止原则成为信用奖惩机制运用乃至社会信用法治进程中的重要原则。

不当联结禁止原则之核心意蕴在于对公权机关手段与目的之间是否存有正当联结的关切[13]，该原则在信用奖惩机制的运用中有着广阔的作为空间。以失信惩戒为例，我国正在建设的失信联合惩戒机制宣称要使失信者“一处失信、处处受限”，单从文义来看，该宣传语是明显违反不当联结禁止原则的。如果因失信主体存在失信行为便采取多种失信惩戒措施，而不考虑失信惩戒措施与失信行为的性质、领域之间的合理关联，只会对信用主体的合法权益造成不当限制。而在守信激励机制中，同样需要遵从不当联结禁止原则。尽管守信激励属于受益性行为，不会对守信主体权益造成减损，但如果守信激励措施与良好信用行为之间不存在合理联结，也不利于守信激励机制正向引领功能的发挥，甚至有可能会消蚀社会公平，对其他信用主体权益造成一定程度的消极影响。

那么如何以不当联结禁止原则来增强信用奖惩机制的合法性与正当性呢？私以为可以从以下两方面入手：

一是规范制度层面。虽然不当联结禁止原则源自行政法，但该原则的内涵与精神可以拓展至立法领域。这是由于立法是对公权力进行限制的重要手段，而且立法本身也是一种公权力。故立法者的立法裁量权亦需受不当联结禁止原则的约束，即限制人民权益的法律手段与立法目的之间应当有合理关联[14]。因此，不当联结禁止原则应当在社会信用立法中尤其是涉及信用奖惩机制的规范中得以体现。首先，在设计信用奖惩机制相关法律条文时可以考虑将不当联结禁止原则纳入，即以宣示性条文明确规定设定和实施信用激励或惩戒措施时应当综合考虑与信用主体的行为性质、领域相关联。可喜的是，当前我国一些地方信用立法中已经采纳了该做法(9)《南京市社会信用条例》(2020年)第四十二条第一款：社会信用惩戒措施的设定，应当与社会信用主体违法、违约行为的性质和领域相关联。第四款：不得对失信主体以外的第三人实施社会信用惩戒措施。《海南自由贸易港社会信用条例》(2022年)第二十二条第二款：对失信主体采取惩戒措施应当与失信主体失信行为相关联……。，这一趋势值得肯定。除了明文规定外，信用立法在认定应当纳入公共信用信息目录中的事项及具体规定守信激励和失信惩戒措施时，也可以体现不当联结禁止原则的精神。即纳入公共信用信息目录中的事项应与社会信用具有实质关联性，法律规定的守信激励和失信惩戒措施也应与社会信用及信用主体的行为具有密切关联。譬如有的地方信用立法规定在行政许可中将失信主体列为重点审查对象，不适用简化程序，这一规定便有失偏颇，因为并非所有的许可简化程序都与信用相关，政府简化行政许可手续并非是出于社会信用建设的目的，而是为了提高行政效率，减轻相对人负担。故在行政许可中，“公民是否存在失信行为”与“能否享受简化程序”实无直接关联。基于此，一些地方立法对该项惩戒措施进行了精细化处理，规定仅仅只是“不适用告知承诺等便利化措施”(10)《南京市社会信用条例》(2020年)第三十九条第一款第二项：行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织等在法定权限范围内，对一般失信主体就相关联的事项采取下列惩戒措施：……(二)行政管理中不适用告知承诺等便利化措施。。

二是行政实践层面。依不当联结禁止原则的要求，行政机关在实施信用奖惩机制时，其行政自由裁量权和程序性义务应当受到严格约束。首先，行政机关必须严格按照法律法规的规定来实施信用奖惩机制，不得变更法定的守信/失信认定标准，也不得另行设定信用奖惩措施，更不能突破责任自负原则，以惩戒措施株连他人。行政机关在运用信用奖惩机制时的裁量权仅限于根据信用主体的行为性质来决定采取何种幅度的奖惩措施。其次，不当联结禁止原则对于行政机关实施信用奖惩机制时的正当程序也有一定的积极意义。如告知和说明理由制度，即行政机关在决定对失信者采取惩戒措施时，应当以一定的法律形式告知当事人并向其释明法律依据以及作出该决定时考虑了哪些相关因素。而对于守信激励措施的实施而言，因其不会对当事人权益造成不利影响，因此实施程序可以相对简化，但也应当对作出该决定时考虑的相关因素予以说明，并以一定的形式公诸于众，一来公示可以最大程度地发挥守信激励正向引导的功能；二来信用激励措施的实施也需接受外界监督。

(四)比例原则的恪守：失信惩戒的实施不得过度限制私益

多元主义模式的逻辑要求公权机关必须适当考虑每一个竞争的利益，唯有如此方能反映出利益彼此之间的妥协[15]。而比例原则正是用于利益衡量的最佳工具，旨在对限制公民权利的公权力进行限制。失信惩戒机制会对信用主体权益造成减损，当然亦不能游离于比例原则的限制之外。

首先，失信惩戒应具有正当性目的，即以提高社会信用水平作为其正当性、根本性目的[16]。尽管失信惩戒措施最为突出的是惩罚功能，但若将惩罚视为根本目标，则有将失信惩戒机制工具化之嫌。故惩罚失信不宜作为根本性目的，而应作为一种实现目的之手段。其次，失信惩戒措施应具有妥当性，妥当性是指限制措施与目的应具有合理的因果联系，如限制措施与限制目的之间不存在合理关联，则不符合妥当性原则[17]。简言之，若失信惩戒措施与相关领域的信用建设并无紧密关联，也无助于既定目的之实现，自然有违妥当性之要求。再次，失信惩戒措施应具有必要性，即在多种惩戒措施中应选择对主体权益损害最小、最具有合理性之方案[18]。为此，一方面应保持失信惩戒措施的谦抑性，如果道德谴责、民事赔偿或行政处罚等既有的惩戒机制足以治理失信问题，则无需适用失信惩戒；另一方面，应对失信惩戒措施进行分级，即依惩戒措施对信用主体造成限制的程度，可以将惩戒措施分为警示措施和限制措施两类，同时根据失信主体失信行为的性质、情节、社会危害性等采取不同内容、渐进升级的惩戒措施。最后，失信惩戒措施的实施应当符合“狭义比例原则”，即对失信主体权益的限制与保护之法益不得显失均衡。失信惩戒措施以提高社会诚信水平作为其正当目的，但即使是为了维护社会诚信这一重要公益，对失信主体实施的惩戒措施也不得过度限制其合法权益，否则便会显失均衡。现实中，部分失信惩戒措施对失信主体的人格权、平等权等基本权利造成不当减损，具有严重的法益侵害性，此类惩戒措施显然很难禁得起狭义比例原则之考量。故失信惩戒措施的设计与实施必须兼顾信用主体合法权益保护与社会信用水平提升，力求实现二者之平衡。

五、结语

法律是一种更加复杂并充满偶然性的规范形式[19]，基于此视角，我们应正视信用奖惩机制作为法律规范内容的复杂性。信用奖惩机制是社会信用信息应用的核心环节，对于公权主体而言，信用奖惩机制有助于提高行政效率、解决治理难题，但同时也可能会造成公权力的滥用；对于私权主体而言，信用奖惩机制有助于引导其自觉履行法定或约定义务，但也可能不当限制信用主体的合法权益；对于社会整体而言，信用奖惩机制有助于提升社会信用水平，营造诚实守信之社会环境，却也有偏离信用社会建设目标之虞。因此，信用奖惩机制无疑是一把双刃剑而非社会治理领域的万能钥匙，且此种双刃剑般的作用力是存在于信用奖惩机制结构的本质方面[20]，绝不能对其不加限制地任意运用。相反，必须将信用奖惩机制尤其是失信惩戒机制纳入严格的法律规制轨道，以确保其合法合理地运行，最终以社会信用法治化建设助推国家治理体系和治理能力的现代化[21]。