乡村振兴、资源协同供给及其多重困境的化解

苏礼和

(闽江学院法学院，福建福州 350121)

一、问题的提出与文献回顾

党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。乡村振兴战略的实施和开展，意味着坚持农业农村优先发展的基本原则得到进一步明确，也表明传统的资源供给模式开始被打破，国家和社会资源在次序上优先向乡村供给，在数量上也不断向乡村倾斜，资源优先下乡成为乡村振兴的题中之义，农村也获得了比之前更大比重的资源供给。但值得一提的是，当政府、社会、市场等各方资源纷纷流向农村之时，并不代表就能发挥资源的帕累托效应，如果无法进行相应的协调和整合，发挥合力，难免会出现无序化、碎片化、盲目重复投入等问题，因此，各方资源的协同供给、发挥资源的协同效应成为当下乡村振兴亟需重视的一个问题。

近年来学术界围绕相关问题进行了大量的研究，主要集中在五个方面：一是肯定资源要素对乡村振兴的价值。资源要素“下乡”是乡村振兴的必经之途，乡村振兴离不开各种资源要素的支持，要素的合理优化配置是乡村振兴战略的关键[1][2]。二是认为城乡发展的不均衡是由于资源要素的不平等性造成的，是“三农”问题长期存在的根本原因。资源要素单向流向城市导致乡村资源短缺，因此，实现城乡资源要素的合理配置和双向流动，是缩小城乡差距和实现乡村振兴的根本路径[3][4]。三是认为城市偏向的传统发展观和乡村生产力不发达是乡村振兴的障碍。城乡二元结构、资源分配的城市偏向是制度性的因素，人为地造成城乡割裂；而乡村生产力不够发达、市场机制不健全、环境风险等造成资源要素外流，致使城市资源要素流向乡村也缺乏动力支撑[5]。四是实现城乡资源双向流动的路径和机制研究。学者们认为，钱、地、人是乡村振兴的主要资源要素，因此要破除资本下乡的各种障碍，进行土地制度的改革和各项体制机制革新[6]；乡村振兴有赖于挖掘内在资源和获得外部资源，并加以整合利用[7]。五是乡村振兴协同的研究。政府单一的资源供给有一定的弊端，在乡村振兴战略的实施中，政府作为不够或者介入太多，都可能导致错位[8]，因此要用协同思维统筹乡村振兴行动[9]，国家、市场和社会三大主体缺一不可，社会组织是乡村振兴的建设性力量[10]。

上述研究为本文提供了有益的借鉴，但仍然存在一些可优化的空间，特别是对乡村振兴资源要素的协同供给的研究还不够。事实上资源要素供给涉及政府、市场和社会等诸多主体，它们之间协同供给机制的构建对乡村振兴战略实施有着重要的影响。因此，本文将在现有的研究基础上，全面分析资源协同供给面临的诸多困境，进而提出相应的破解对策。

二、理解乡村振兴：资源协同供给的视角

(一)乡村衰落之谜：资源优先供给城市

城乡发展不均衡是我国实现共同富裕面临的重要障碍。长期以来，我国实行的是城乡二元体制，城市与农村有着差异明显的治理体制、户籍制度和投入机制，以及迥异的社会保障和公共服务体系。计划经济年代，为了支援城市和工业的发展，国家将大量的资金、人才、政策和技术等资源向城市和工业倾斜，同时将农业积累也投向城市。改革开放以来，随着市场经济的勃兴，农村大量的劳动力、土地和资本向城市转移和集中，国家也继续将大量资源优先向城市供给，而国家对农村的资源供给相对较少，农村主要依靠自我积累来实现自我发展，这进一步拉大了城乡发展的差距。1979—1994年，我国农业占国家基本建设投资总额的比例从10.6%下降到1.7%。在医疗卫生资源方面，1990—2000年，政府对农村卫生总费用投入的比例由12.5%下降到6.6%；全国新增的卫生经费投入中只有14%投到农村。在教育资源方面，城乡差距也很大，以2000年为例，农村义务教育的经费为919.9亿元，仅占全部教育经费的23.9%[11]。诚然，城乡二元体制在特殊年代有着一定的合理性，但在新时代背景下它阻碍了城乡融合、协同发展和社会公平，也影响了社会稳定和共同富裕目标的实现。实际上，体制性障碍成为城乡关系分离和发展失衡的关键因素。城乡二元体制具有剥夺性，这种剥夺性首先表现为城市挤占了本属于农村的各种资源。国家在特定年代为了集中力量支援城市建设，把本应分配给农村的各项资源优先供给城市，这种不公平的分配体制挤占了农村发展需要的各种资源。其次，这种剥削性还表现为利用剪刀差实现工农产品不平等交换，使农村资源单向流动至城市，农村成为支援城市建设发展的保障和要素来源。从1949年到20世纪90年代末，我国农民为国家工业化和城市化的发展提供资金积累(即农村资金净流出)2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3[12]。乡村凋敝的表象之下是土地、劳动力(人才)、资本等生产要素从乡村向城镇的单向流动，其根源为长期以来形成的城乡二元体制壁垒[13]。可见，这种剥削性进一步拉大了城乡差距，进一步形成了城乡之间的藩篱。

(二)从城市优先到乡村优先：国家资源配置逻辑的转向与调整

城乡资源供给失衡导致城乡发展的失衡，城乡资源要素的单向流动是导致城乡关系分离的重要原因。当前，乡村振兴成为国家重要战略，这就要求改变传统的资源优先供给城市的体制，集中国家和社会各个方面的资源对乡村进行倾斜，向乡村优先供给。当前，学术界多将视角集中在如何推进乡村振兴上，提出了许多宏阔性对策和可操作性的措施，但却忽略了如何优先发展的问题，即在国家各个领域都需要发展的背景下如何优先保证乡村振兴战略目标的实现。实际上，国家历来重视农村农业发展，从每年的中央一号文件即可看出中央高度重视三农问题，但地方政府出于自身利益考虑，在执行上级政策时易采取变通、共谋和目标替代的方式，因此在很长一段时间里城乡差距仍然巨大。同时，国家发展有多重目标及其相应的资源配置需求，在特定时期，其他领域发展也会优于农村农业发展成为国家发展的重心。因此，乡村振兴战略的实施和农村农业的优先发展实质体现了国家资源配置逻辑的调整，表现为在配置次序上它处在前列甚至是首要位置，在配置数量上也会优于其他领域，这在国家资源有限、给定的情况下显得尤为重要。

当前，随着国家实力的不断增强，城市支持农村、工业反哺农业的时机已经成熟，这就要求国家改变长期以来偏重于城市和工业发展的政策，调整供给次序，实现从优先供给城市和工业向优先供给农村农业的转变，为乡村振兴提供源源不断的资源要素，解决农村长期以来由于各种资源供给不足所带来的发展问题，“输血”和“造血”机制并重，构建外在资源和内生动力相结合的乡村振兴体制。

(三)协同供给：乡村振兴资源优先下乡问题之考量

所谓协同学，即“协调合作之学”[14]。协同学认为，在社会大系统中存在大量的子系统，这些子系统各自发挥着自身的功能和作用，但在一定条件下，这些子系统通过非线性的方式能产生协同现象，使系统形成有一定空间、时间或者时空的自组织结构，经过自组织有序化程度不断增加的努力，整个系统逐渐从无序走向有序状态[15]。基于这一理论，在乡村振兴战略实施过程中，政府、社会、企业和乡村等各子系统构成了一个完整的系统，借助系统中提供的各要素(资本、人才、技术和制度等)或子系统中非线性的相互协调和相互作用，产生出子系统或局部没有的能力和作用，使整个系统共同来为乡村振兴提供资源，发挥协同合力，使资源在供给中从无序到有序，最终使资源得到最大程度的优化配置，发挥出最大程度的经济效益和社会效益，体现了资源配置的效率性和帕累托最优。乡村振兴战略的实施意味着国家和社会大量的资源将流向乡村，资源优先下乡成为当下乡村振兴的题中之义，也成为各方的共识。当各方资源大量流入乡村之时，就应该考量如何发挥资源的协同作用，避免由于无序、盲目和重复投入，致使资源供给出现结构性问题和碎片化现象。因此，资源的合理优化配置是乡村振兴战略的关键。

三、乡村振兴资源协同供给面临的多重困境

(一)政府之间横纵向供给的零散化、碎片化

三农问题历来是关涉国家经济社会发展的重大问题，但它在得到持续高度关注的同时也长期存在突出问题，一个很重要的原因在于资源供给的分散化、碎片化和无序化所导致的资源低效率运行。从横向看，政府部门间各自为政，缺乏统一的资源整合规划。在我国虽然有专设的乡村振兴部门，但涉农的政府部门仍然众多，他们掌握着乡村振兴的各种资源，即资源分散在代表着不同利益的各部门之间，如发改委、财政、交通运输、教育、水利、自然资源、生态环境等部门。从“经济人假设”出发，各部门有着自身的利益考量，对资金、人才、技术等的供给往往从自身利益出发，多头管理、各自为政，缺乏整合协同的动力，未能实现部门资源的有效整合，这样易造成资源的重复浪费和低效率使用，要么资源过剩、要么资源结构不足，使得资源供给出现“九龙治水”和“撒胡椒面”的现象。而乡村振兴部门作为专职负责实施乡村振兴战略的部门，却因为自身原因缺乏统一调度和整合各方资源的能力，使资源分散化和碎片化进一步加剧。从纵向来看，中央与地方、上级与下级之间的资源供给也缺乏整合协同。中央与地方、上级与下级之间拥有不同的资源，从理论上来说，各层级之间拥有的资源按等级是递减的，但自从分税制改革后，地方也拥有较多的财政收入以及随之而来的各项资源。各种资源如果无序流入乡村，那么不仅导致资源利用效率低下，而且也会让乡村应接不暇，给基层增添不必要的负担。因此对于中央与地方、上级与下级政府供给的资源需进行协同整合，使其发挥最大合力。但从目前来看，这种协同机制尚未建立起来，以财政资金为例，中央和地方关于乡村振兴资源的统筹和整合的责任机制尚不明确。同时，目前我国大多数地区也尚未提出资源统筹和整合的实施方案。

(二)政府、市场和社会组织资源供给的失灵及其挤压

大量研究表明，政府、市场和社会各司其职、功能互补，构建三者之间良性互动的协作关系，有助于乡村振兴的有序推进和高效落地。但在各地实践过程中，囿于各种因素，政府、市场和社会在推进和助力乡村振兴过程中出现了各种问题。

1.三者各自提供、缺乏协同，导致失灵

政府是乡村振兴的主体，也是最重要的资源注入方，各地政府将大量的资源转向乡村，以通过政绩考核，得到上级认同。在此情况下，政府可能会大包大揽，忽视了与市场和社会的协同和互补，使资源在注入和使用中缺乏效率，出现政府失灵现象。市场是乡村振兴的重要主体，资本、技术的注入有助于增强乡村振兴的内生动力，但市场遵循的是利益逻辑和利润导向，这使得市场在进场中的短视性与乡村振兴的持久性相矛盾，在无利可图或优惠政策消失时抽身和离场。此外，市场的利益导向使市场容易被“精英俘获”，即更愿意与乡村的“能人”“大户”合作，不愿意与真正需要扶持的农户合作，因为这样容易产生经济规模和可观效益，造成了目标靶向偏差和资源瞄准偏离的现象。有研究表明，从应然角度来看，社会组织在乡村振兴中发挥着不可替代的作用，能够弥补政府失灵和市场失灵现象，但从实然角度上看，其自身也遭遇失灵现象，包括在法律层面存在合法性缺失与参与身份他异化的问题，在体制层面遭遇“依附式发展”与参与内容“悬浮化”问题，在能力方面表现为慈善的“业余主义”和参与效能的低下[16]。

2.行政逻辑对市场逻辑和社会道德逻辑的挤压，形成异化现象

政府、市场和社会组织的协同供给，三者应该先是各司其职，而后才有协同整合，但在实践中三者都不约而同出现失灵现象，而且政府往往运用权威使市场、社会组织遵循行政逻辑和治理逻辑。对政府来说，在压力型体制和锦标赛体制下，为了应对上级对乡村振兴战略实施的考核，必须产生一些亮眼的政绩，但政府自身的缺陷使乡村振兴的推进过程表现为低效率，而农民的弱质性和高度分散性提升了政府实现政治目标的难度。因此，政府往往主导或者把市场、社会组织进入乡村振兴纳入到自身的轨道上来，市场和社会组织的下乡往往成为政府完成政治任务的形式和途径，偏离了自身的角色。“资本下乡的非生产再分配活动导致了资源配置的无效和阻碍了国家战略目标的实现，并且政府财政资金投入陷入恶性循环中，依靠资本下乡实现农业现代化的前景并不明朗”[17]。而对社会组织来说，由于自身力量较小，专业性不够，往往需要依附政府权威而获取资源，这种依附性使社会组织往往作为配合政府产生政绩的需要的一种形象出场，在提供服务过程中往往形式大于内容，缺乏精准性的资源供给和服务提供。

(三)外在资源与乡村资源有效协同难以生成

大量事实和研究证明，乡村振兴不仅是资源由外到内的植入过程，还是一个由内而外的推动过程，即在外部资源入场的同时，乡村的内生资源与外部资源产生有效互动，两者是双向互动的过程。单纯依靠外部资源，而忽视挖掘乡村内在的资源及二者之间的协调互动，不仅出现资源利用的低效率，而且会抑制乡村发展的内生动力和持久性。乡村内生资源一般包括自然禀赋和人文资源，实际上，我国乡村中拥有大量丰富的内生资源，这些资源承载着中国几千年来绵延不断的乡土气息、文化传统和精神气质，是乡村之所以成为乡村、有别于城市的关键所在。但受城乡二元体制的制约和传统发展模式的影响，这些内生资源常常被忽视，大量被闲置，原因主要包括以下三个方面：

1.传统的偏见和“歧视”

在传统城市偏向发展模式的影响下，在轰轰烈烈、大步向前的现代化进程中，乡村成为落后、缓慢的代名词，在“时间就是金钱、效率就是生命”的价值标准下，乡村的资源常常被忽视和闲置。

2.乡村的弱势地位

长期以来，乡村在国家话语体系中处于弱势地位，即使乡村自身重视内生资源的保护、挖掘和激活，但往往不能进入政策议程而被政府重视，进而成为政府的官方意志，在缺乏政府的行动支持和引导的情况下，这种保护、挖掘和激活常常只能成为乡村自发、分散、个体的行为，无法发挥出资源的最大合力，资源大量被闲置或低价值使用。

3.政治锦标赛导致的短视行为

一方面，在压力型政治体制下，各级政府和官员为了能够在短期内取得政绩，进而得到上级认同、奖励和晋升，更愿意注入外源性资源，因为这种注入简单有效，能够在最短时间内产出更高效的政绩和漂亮数据。另一方面，乡村内生资源的激发是一个持久和长期的过程，需要不断挖掘、整理和整合，需要与农民反复沟通合作，得到他们的支持和理解，并化为他们自身的行动。在此基础上，还需将内生资源和外来资源进行协同、整合，这需要耗费政府较多的精力和成本，而且短期内可能无法产生明显成效，显然这与政治锦标赛的体制产生矛盾。

(四)资源与资源之间未形成良好的协同作用

1.资源之间的聚合和控制有待增强

无论对外源资源还是内生资源来说，各种资源之间的良好互动、协同和聚合，对乡村振兴战略的实施有着极其重要的作用。现有研究大多聚焦在城乡资源要素的双向流通之上，认为双向流动和配置有助于“引导要素向乡村集聚，带动乡村产业振兴，实现城乡互促共融”[18]，但对于如何提升乡村振兴中资源要素的回报率的研究则较少，对乡村振兴来说，聚合指的是各种资源在乡村空间中的聚集、集中，并在这一过程中相互作用、产生效果。马克思指出：“凡要进行生产，它们就必须结合起来。”[19]控制指的是对资源要素的管理、协调和利用的能力。在乡村中，无论是自发还是非自发的资源要素的聚合，从总体上看效率都不高，这主要是因为分散化经营的农业生产只能形成资源的简单聚合，难以实现不同资源要素的优化配置，也难以发挥同类要素的最大规模效应。其次在于原子化的农民个体难以实现对资源的最优控制。由于农民整体文化素质偏低，对市场经济的规模和风险缺乏辨别、判断，容易为追求眼前利益而作出短视行为，难以高效利用各方资源。

2.重经济物质、轻精神文化

无论是地方政府还是农民，他们更重视使用能尽快产生经济利益的资源，比如政府喜好通过资金、技术等要素的植入，在短期内产生较好的政绩，以应对上级给予的压力。而对乡村自身来说，也喜好通过土地转让流动、兴修基础设施等方式来推进乡村振兴，而忽视了人才、独特的地理环境、风俗习惯、人文环境、文化传统等具有内源性和持久性资源的挖掘和整合。实际上，加强乡村振兴中资金、技术、政策、土地、人才等等各资源之间的聚集、控制和协同，通过不同资源要素之间的组合排列，建立长效机制，对乡村振兴更具有持久和内在意义。

(五)扶贫脱贫与乡村振兴资源供给的断裂和碎片化

《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，要“对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动‘三农’工作重心历史性转移”[20]。因此，从资源供给的角度来看，5年脱贫过渡期和乡村振兴的资源应该实现协同供给，发挥合力，但在各地的实践过程中，在资源的利用上存在“两张皮”和碎片化的现象，缺乏系统性的资源协同供给和利用的制度设计。

1.将脱贫和乡村振兴割裂开来

“乡村振兴是具有战略指引权威性的长期战略，而脱贫攻坚是必须实现的短期性的政治目标”[21]。在一些刚刚脱贫摘帽的地区，为了在5年脱贫过渡期内保证不返贫，在压力型的体制下，往往将大部分资源和注意力继续投入到巩固拓展脱贫攻坚成果中，而忽略了与乡村振兴的衔接。在一些经济发展较好或者较早实现脱贫目标的地区，往往就乡村振兴谈乡村振兴，不能将脱贫攻坚中资源使用的经验应用于乡村振兴，不能在脱贫和乡村振兴的有机结合和通盘考量中合理地利用资源，导致了大量的重复建设。

2.将脱贫攻坚和乡村振兴简单等同

一些地方政府简单地把巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫等同于乡村振兴，认为乡村振兴能够完全覆盖巩固脱贫成果，这不仅导致乡村振兴的资源无法得到充分利用，也使巩固拓展脱贫攻坚成果出现偏差。

3.项目评价标准各异导致资源碎片化运行

在我国，乡村资源的供给多以项目制的形式出现，并在科层制的治理体制下通过层层传达而落实。每个项目均有自身的运行标准和评价体系、专款专用，这一定程度上保障了项目的有效运行，但它也存在明显的弊端，即“项目的边界性和相对独立性割裂了系统性”[22]。具体到扶贫脱贫和乡村振兴，不同的部门以项目制为形式供给资源，各自有着自身的立场和专业评判标准，致使各方的验收标准、监管方式和评价体系不一，亦容易出现相互矛盾和相互“打架”的情况，导致政府投入的资源总量和实际产出不一致，出现资源的浪费和低效率现象。

四、困境破解：乡村振兴中资源协同供给的路径选择

(一)统筹协调与放权赋能：政府间职能的调适与转变

1.中央与省级政府：统筹协调功能

从横向来看，中央和省级政府要做好统一规划，协调和整合各个部门的资源，避免各部门资源供给的碎片化和无序化，防止资源盲目下乡而造成不必要浪费，破解资源供给的各自为政和“九龙治水”难题，提高资源的利用率和产出效益。赋予乡村振兴部门更多的权力，强化其统一规划、协调和整合的职能，使资源能够集中有序下乡，发挥出资源的集约效应和协同效应，避免各自为政。从纵向来看，要做好政府间资源的协同供给。地方出于拉力赛的压力和政绩考核的需要，在具体落实执行中容易出现偏差和异化，大量的资源盲目植入导致“大水漫灌”，资源流入却不接地气，无法发挥出最大效益。因此，中央或省级政府要把不同层级政府所掌控的资源纳入到通盘考量之中，明确各方职责，建立激励和约束机制，分类实施，统筹推进，制定步调一致、上下联动、相互协同、充满活力和权责匹配的统筹和整合实施方案。

2.基层政府：放权赋能

实际上，在落实和推进乡村振兴战略过程中出现的种种资源供给的问题，很大程度上是因为权责的失衡。基层缺乏应有的权力和合理的激励机制，更多的是在上级政府指挥棒的指挥下，为了实现上级所设定的目标，在执行上级指令时出现种种偏差和异化现象。因此，要充分调动地方在乡村振兴中的积极性、主动性和创造性，做到权责对等，要充分考虑地方的特殊性和地域性，赋予基层政府相应的权力，发挥他们干事创业的活力和积极性，改革不合理的体制，科学制定各项考核指标。此外，互联网技术的兴起和应用为放权赋能、推进资源协同供给提供了支持。通过高科技，可以在全国范围内建立起数量庞大、详实精细的大数据信息网络，在大数据分析和研判基础上，为实现央地政府之间科学、合理和精准的智能界定和分工提供科技支撑，既能够实现资源信息纵向上的快速便捷传输，也能够在横向上保障资源信息的互联协作，从而打造“大数据”政府，为资源协同供给赋予科技力量。

(二)协同共治：政府、市场和社会的合理定位

协同共治可以弥补政府的不足，发挥其他主体的优势，其他社会主体能够以自身资源和优势来支撑政府的薄弱环节。

1.打造有为政府

政府是推动乡村振兴战略的主体，发挥着主导作用，政府严密的科层制和庞大的规模、精细科学的内部分工、掌握的权威和资源决定了其在乡村振兴中的核心地位。“在乡村没有成长到具有与城市对等的实力之前，乡村振兴需要依赖行政主导来推动，而不是靠自身和市场机制来完成”[23]。在资源供给方面，政府首先要发挥组织和引领的作用，从政府主导向政府引导进行角色转变，引导其他社会主体有序将各种资源引入乡村，使各种资源与乡村有机衔接，禁止不顾乡村实际盲目进行资源的转移和注入，突出资源与乡村的契合度。其次是要发挥协同和整合作用，把政府与其他社会主体的资源充分协同和整合起来，形成跨部门资源的大整合、跨区域行动的大协同的资源供给机制。第三，加强制度供给和激励扶持。乡村振兴是一项复杂的系统工程，需要政府制定出科学合理、精准有效的制度，明确各方的职责和权益。通过制度鼓励和扶持其他主体携带资源参与到乡村振兴中，提升他们参与的积极性和动力。第四，弥补市场失灵和外部性。通过政府的力量避免市场的短视行为和盲目性，加强对市场的宏观调控和监督。

2.打造有效市场

要保障市场在资源配置中的决定性地位，使乡村和农民成为乡村振兴的主要参与者和受益者。首先，应构建利益紧密联结机制，引导市场各种资源有序有效流入乡村，通过市场机制实现市场资源有利可图，也能助推乡村发展，实现市场与乡村的双赢，将双方的利益紧密结合在一起，构建一个紧密的利益共同体，增强乡村振兴的持久性和稳定性。同时也要避免资本陷入乡村而“无法自拔”的境况。其次，应构建更强的动力和激励机制。通过提供各种优惠政策和公共服务，提高市场资源进入乡村的积极性和动力。

3.打造活力社会

社会组织是乡村振兴不可或缺的重要力量，有着独特的专业优势和技术、人才等资源，能够弥补政府和市场的缺陷，有助于进一步增强乡村振兴的内在动力。因此，要构建完善的内部治理体系，摆脱传统的路径依赖，提供政策保障，健全协调和整合机制，加强社会组织间、政府与社会组织之间的协调和合作，发挥政府的培育和引领作用，创新助推乡村振兴方式。

(三)城市与乡村：资源的协同及双向流动

1.政府扫除障碍，引导资源下乡

传统经济学理论认为，资源具有鲜明的逐利性，它总是从经济效益低向经济效益高的区域流动，效益的高低决定了流动的动力和方向。因此，在当前城乡发展还不对等的背景下，需要政府主动发挥作用，破除各种障碍，引导各种资源向乡村集聚，通过将乡村的劳动力、自然资源、传统风俗文化等要素进行整合优化和创新，形成城乡共建共享的资源联动系统。比如政府可以利用自身的权威，制定各种政策，引导大学生、乡贤和劳动力返乡就业和创业，鼓励市民下乡创业和养老，发挥这些人力资源的优势推进乡村振兴。同时，应引导和鼓励财政资金、工商资本、金融资本下乡，既要给予政策倾斜，提升资本下乡的动力，保护他们的经济收益，同时还得发挥监督作用，防止出现盲目逐利和短视性行为。

2.政府要提升乡村资源的价值，建构地方认同

各地乡村自然资源丰富，传统风俗文化富有特色和魅力，在新时代背景下，政府应该引导乡村重新认识、挖掘各种资源，通过整合和创新使乡村资源焕发新的生机。比如深化土地制度改革，发展现代农业，培育新型农业经营主体，在巩固家庭联产承包责任制的同时实现土地资源的优化配置。挖掘和培育乡村人力资源，改变农村内生性人才不足的现状，加强乡村发展的内生性人才支撑。应建构乡村的地方认同，重塑乡村的资源观、身份观，摈弃“农民”身份的自卑感和“落后”标签，挖掘乡村的各种资源，使村民能更好地认识乡村的历史、文化和自然风光，增强乡村的自我认同感和自豪感。

3.构建城乡资源之间的利益联结机制

实现城乡之间资源的协同及其双向互动，除了引导城市资源下乡和提升乡村资源的价值外，还应构建二者之间的利益联结机制。乡村振兴是一个长期性、持久性的国家战略，只有做到城乡之间优势互补、互惠互利，发挥各自的优势和协同效应，才能使这种协同持久和稳定。因此，城乡资源的协同和互动需要兼顾不同要素主体之间的利益，使城乡共享乡村发展成果，实现双赢。应完善风险防范机制，提高共同抗风险能力，寻找城市资源与乡村及农民利益之间的平衡点，使二者的利益紧密联系在一起。

(四)要素与要素：打破碎片化、提高协同效率

1.树立资源的总体观、综合观和大局观

根据协同学理论，资源的各个子系统共同构成了一个完整的系统，子系统通过相互协同和整合，能够产生超过各子系统能量之和的能量，使资源得到最优配置。实际上，资源之间是相互联系、相互影响的，因此应该要从整体上将各种资源要素纳入通盘考虑，既重视经济物质要素的持续投入，也要加大精神文化要素的供给，并让二者发生化学反应，实现协同。

2.构建新型农村集体经济平台，提升要素之间的聚合和控制能力

当前，农村资源要素的聚合效率低、控制能力弱，原因之一是缺少一个平台，将分散的资源和原子化的农民集聚起来，进而与外在力量进行平等对话和博弈。因此，构建一个聚集效率高、控制能力强的农村经济平台显得特别重要，它不仅可以将分散的农民个人的外在资源以及农民的内源性资源聚集在这一平台，而且也为城市各种资源下乡搭建了交易和合作平台，同时，也为返乡创业的各种人才搭建了施展才能的平台。

3.加大精神文化要素的投入，改变重经济物质、轻精神文化的现状，改善乡村振兴要素的结构

通过与科研院所、企业和政府合作，不断提高乡村居民的科学文化素养，使其掌握符合市场经济和时代发展的知识、技术和管理方式。丰富农民的精神文化生活，提升农民的生态环保意识，践行绿色生活和生产方式，打造绿色环保、生态宜居的社会主义乡村。通过加大精神文化要素的投入，使经济物质和精神文化同向同行，为促进经济物质要素和精神文明要素的整合和协同打下良好基础，同时，也提升了乡村发展的内生性和持久性的动力。

(五)乡村振兴与扶贫脱贫：有效协同和有机衔接

从资源角度来看，应该推进乡村振兴和脱贫攻坚资源的有效协同和衔接，互利共赢，优势互补，提高资源的使用效率，实现1+1>2的效应。

1.加强“上下”“左右”“前后”政府间的协同和衔接

“上下”指的是从纵向角度来看，要强化中央、省、市、县政府对乡村振兴和扶贫脱贫资源的有效整合；“左右”指的是从横向来看，要加强同级部门间对乡村振兴和扶贫脱贫资源的协同和衔接，发挥协同合力，打组合拳，实现资源的精准滴灌和流入；“前后”指的是要保证历届政府之间的统筹衔接，不因领导干部的更替而使二者之间的协同出现断裂和失去动力，而是一以贯之。

2.制定和完善监督考核机制

“落实责任和考核制度，是推动精准扶贫与乡村振兴高效接续和稳定过渡的有力保障”[24]。应落实中央统筹、省级负总责、县抓落实的管理体制，进一步明确目标，把责任落实到不同的部门和个人身上，做到奖罚分明，通过考核监督机制强化部门间的协同和衔接的意识和动力，将二者资源的有效协同和有机衔接纳入政府的考核之中，作为干部奖惩和职务升迁的重要依据，对在有效协同和统筹衔接方面表现优异的政府和个人予以表彰，对缺乏协同和统筹衔接的政府和个人予以惩罚。

3.建立有效协同和有机衔接的评价指标体系

通过制定科学的评价指标体系，能有效地提高乡村振兴和扶贫脱贫资源的协同效率和动力，减少资源的重复浪费，降低乡村发展的成本，最终促进二者的协调。

4.引导市场和社会资源的有效协同和有机衔接

政府要发挥引导和协调作用，建立联动机制，使二者有关乡村振兴和扶贫脱贫的资源能够有效协同。