洛阳作为副中心城市承载力问题与对策研究——与上海等典例地区对比分析

姚方方

(洛阳市社科院，河南 洛阳 471023)

推进洛阳副中心城市建设，是紧抓高质量发展重大国家战略机遇，全面落实国务院批复的《中原城市群发展规划》，细化落实省委省政府《关于支持洛阳以开放为引领加快建设中原城市群副中心城市的若干意见》，顺应区域经济发展新趋势、在更大区域范围内实现统筹资源要素配置的客观需要。

洛阳市作为中原城市群副中心城市，亟待通过开放引领的发展理念，打通交通设施、产业创新、人才储备等经济要素向区域副中心城市集聚的屏障，发挥洛阳产业基础与文化优势，提升自身综合承载力，在与郑州都市圈实现联动错位发展中，成为辐射带动中原城市群、中西部地区乃至黄河流域实现高质量发展的新增长极。

城市承载力包括城市资源承载力、城市环境承载力和城市生态系统承载力、城市基础设施承载力四个模块。其中城市资源承载力包括自然资源承载力、经济资源承载力和社会资源承载力等。下文我们讨论的洛阳市作为副中心城市的综合承载力，主要指基于开放程度、交通设施、科技研发、人才与教育、综合经济实力等影响城市经济资源承载力指标的综合承载力研究。

一、提升洛阳副中心城市承载力的机遇与挑战

洛阳市近年来经济社会发展活跃，经济总量位列中西部非省会城市首位。虽然经受了严峻复杂的外部环境冲击与疫情的考验，但洛阳市2020年地区生产总值达到5 128.4亿元，同比增长3%，高于全省1.7个百分点，主要经济指标增速稳居河南省第一方阵。不断上升的经济实力为洛阳加快建设中原城市群副中心城市提供了有力支撑，也为辐射带动相关城市建设发展提供了自信与底气。作为老工业基地，洛阳还拥有中国一拖、中信重工等一批国内外知名的先进装备制造企业，在农机装备、矿山设备、轴承、光电连接器等领域具有领导地位，同时，近年来洛阳优化产业空间布局，加快新旧动能转换，夯实先进制造业基础，形成了先进装备制造、新材料与智能装备三个千亿级产业集群，具备产业转型升级的条件。

与此同时，洛阳市虽然是目前中西部地区生产总值唯一破5 000亿的非省会城市，但若要担起中原城市群副中心城市的重担，尚存在几点不足：一是开放程度较低，交通一体化等基建承载能力不足；二是传统产业占比较大，产业创新、动能转换亟需提速，科技成果转化率低，产业带动能力不强，地区综合经济实力较弱；三是高等教育院校数量少、层次低，人才红利不足，资源要素承载能力整体较弱等。

二、提升洛阳副中心城市承载力存在的主要问题

要想推动洛阳综合承载能力提速提质发展，充分发掘自身特色优势、潜力空间，融入新发展格局，就要锚定制约洛阳市高质量发展、高效能治理、高品质生活等方面面临的区域开放度较低，交通枢纽欠缺，产业创新升级、结构优化亟需提速，人口与经济要素集聚效应与承载能力不强等突出问题，着力固根本、扬优势、补短板、强弱项，全面打造洛阳区域中心城市新发展格局[1]。

(一)开放程度较低

判断一个区域经济开放程度的高低主要从两方面评价：一是进出口贸易，二是投资量。从发展空间与虹吸效应角度考虑，洛阳地处郑州、西安两个国家级中心城市之间，从发展成果与开放程度角度考虑，作为内陆城市的洛阳与上海等发达地区差距明显，因此本文选取上海、郑州、西安三个国家中心城市作为典例进行对比(见表1)，以研究提升洛阳综合承载能力所面临的短板与对策。

表1 2020年洛阳市与典例地区对外经贸对比概况

2020年上海口岸货物进出口总额87 463.1亿元，比上年增长3.8%，继续保持世界城市首位。而2020年洛阳市全年进出口总额为193.1亿元，仅为上海的0.2%；全年利用外资总额为31亿美元，仅占上海市利用外资金额的6%。虽然洛阳市作为分析对象中唯一的非省会城市，2020年进出口总值同比增长率领先于其他三个中心城市，但区域开放程度整体偏低的现状仍较为突出。

(二)交通基建承载能力不足

便捷的对外交通条件是地区对外经济发展的必要条件，对外交通条件不畅严重制约地区对外开放水平[2]。近年来洛阳市对内交通发展迅速，但对外交通网络不够密、方式不够优、机制不够通，缺少与发达地区直连直通的通道，这一现状使洛阳对外联系成本较高，无法有效实现以开放引领发展的副中心城市建设理念[3]。因此，加快洛阳市对外航空、铁路、公路、水路、物流枢纽等交通基础设施建设，构建对内畅通、对外通达的现代综合交通系统已迫在眉睫。

(三)综合经济实力较弱，支撑能力不够

地区生产总值、人均生产总值、财政收入、人均可支配收入、人均消费支出等指标是衡量一个地区经济实力强弱的重要标准。从2020年洛阳市与典例地区经济概况对比(见表2)发现，洛阳市2020年全年生产总值仅为上海的13.3%。综合表中各项指标，洛阳市对比其他三个区域中心城市而言经济实力尚有较大提升空间，对副中心城市建设支撑能力略显不够，无法很好地实现区域副中心城市的资源集聚效应，难以有效配合郑州都市圈实现更高起点的改革创新[4]。

表2 2020年洛阳市与典例地区经济实力对比概况

(四)科研经费投入不足，科技成果转化率低

洛阳市虽然自“十三五”以后实现了产业结构由“二三一”向“三二一”的优化转变，但作为国家“一五”时期布局的重工业基地，目前制造业仍存在传统产业比重高、高新技术产业占比低，产业外向度低、高端生产要素吸引集聚力不强的问题。

上海市2020年科研经费支出约1 600亿元，相当于上海市全年生产总值的4.1%左右；全年新认定高新技术企业7 396家；全年共认定高新技术成果转化项目845项，比上年增长2.8%。其中，电子信息、生物医药、新材料、先进制造与自动化等重点领域项目占83.6%。较上海等国内发达地区而言，洛阳市自上而下整体创新意识不强，财政支出中科技支出占比较低(见表3)，企业的科技投入占年销售额的比重也低于国家规定的l%，产业创新研发能力不强，总体缺乏高端制造业的竞争力。

表3 2020年洛阳市与典例地区R&D投入概况

根据2019年洛阳市科技局与洛阳市政协经济委员会所形成的加快科技成果转化调研报告得知，洛阳市科技成果转化率远低于发达国家40%—60%的平均水平。一项科技成果的转化，涉及技术、资金和市场三大要素，当前洛阳市科技成果转化率低与转化机制不顺、投融资环境不良、科技人才缺乏不无关系，但更与驻洛高校的科技成果就地转化率低脱不了干系。2019年洛阳市高校科研成果本地转化为39项，成交额936.04万元，仅分别占全市的7.94%、0.72%，成果产出与产业化不成比例。高校科研人才丰富，委托高校的横向课题多，最具备成果转化条件，但高校重论文、重评奖、轻开发、轻转化的现象长期普遍存在。同时，相关科技类的科研项目多为如毕业设计等重理论、重写作而忽略市场需求，缺乏适用场合、推广对象的“空架子”研究项目，缺乏应用性强、可落地的针对性研究，难以从实验室走向产业链条，转化为现实生产力。

(五)人才红利不足，高等教育发展滞后

洛阳市高等教育发展存在整体规模小、数量少、优质资源缺乏等不足，洛阳急需加快推进高等教育发展步伐，提升高校综合办学实力，向域内高端制造业等依靠专业人才的智慧创造产业、企业释放更多人才红利。

一是高等院校数量少，留不住人才。2020年洛阳市高校数量为7所，远不及郑州的65所、西安的63所、上海的63所，大量学生赴外地求学，无形中增加了人才流失的几率。加上缺乏人才服务平台、人才(团队)落户奖励制度起步晚、引进人才福利受众窄、福利申领申报流程繁琐、服务人才机制落地难等问题，引进人才的后顾之忧无法有效地解决，“配套设施”跟不上，引进的人才自然也难留住。

二是人才红利不足，科技成果转化难。目前驻洛科研院所、高校等科技人才聚集地，在与企业合作成果转化生产链上，主要采取技术转让等模式，转化方式单一、转化速度不及时，缺乏“科研院所+企业”“高校+企业”等自办企业的思维模式与创业环境，无法有效发挥科技人才对智慧产业的贡献作用。

三、提升洛阳副中心城市承载力的对策建议

洛阳市需在扩大内需这个战略基点上牢牢把握发展主动权，通过坚持开放引领、打造交通枢纽、提升核心带动、升级产业结构、注重科技创新、释放人才红利实现自立自强，着力畅通域内经济循环梗阻，强化生产要素吸引集聚能力，提升副中心城市自身“势能”，辐射带动地区生产总值稳步提升，形成一体化发展新格局。

(一)坚持开放引领，打造综合对外交通枢纽

坚持开放引领发展，让洛阳市成为内陆开放新舞台。站在经济全球化的今天，洛阳要坚持以开放引领发展的新思维，通过积极融入“一带一路”建设，深化与国际社会、发达地区的经贸金融、人文交流合作，补齐对外交通短板，降低流通成本，提升流通效率，吸引域外高新产业、高端人才、创新科技、先进信息等高端生产要素在洛集聚。具体而言，一是补齐交通短板，二是打造开放平台。

补齐交通短板,一是要构建复合对外交通廊道。打造集高铁、城际铁路、普铁、城市轨道、高速、普通国省干线及快速通道等多种对外交通方式为一体的联通东西、拓展南北的全方位复合型综合交通廊道。二是要优化交通枢纽布局。加快洛阳机场改扩建工程，加开国际、国内航线，协同航空物流建设，推进客货运并联发展，加快呼南高铁、沪洛银高铁等“十字”高铁布局建设。三是要提升物流枢纽承载能力。打造国际商贸货运枢纽平台与国内电商物流转运基地，促进保税物流、跨境物流发展，提升运行效率和服务品质，以枢纽撬动巨大的物流、人流、资金流，让交通大枢纽实现洛阳大开放。

打造开放平台就是要实现要素集聚，用大开放换来大提升，全面提高洛阳市对外贸易水平。一是建设国际人文交往平台，深化与“一带一路”沿线国家人文交往，吸引国内外文旅领域一流企业开展合作交流，发挥文化底蕴优势，打造国际知名文化旅游名片。二是建设国际科教共创平台。制定奖励机制，激发国内外优质资源主体来洛合作办会、办赛、办学的欲望。三是建设国际外贸服务平台，打造集跨境电商建设、运营、报关、物流、仓储、供应链金融服务等一体化综合外贸服务平台，为洛阳域内域外企业提供关、检、汇、税、商一站式进出口贸易服务。

(二)产业创新升级，提升核心经济

在经济下行压力加大、传统经济指标持续向下的情况下，洛阳市传统产业占比较大的现状制约了洛阳作为区域副中心城市的综合承载能力。洛阳市需充分发挥创新的第一动力作用，优化产业空间布局，加快产业升级与动能转换，统筹域内域外产业合作，吸引关联产业集聚融合，壮大自身经济实力。具体而言就是要一手抓传统产业转型升级，一手抓战略性新兴产业发展壮大。首先要做新传统装备制造业。要积极贯彻创新驱动发展战略，通过积极引进培育5G装备、数字装备等高端装备产品生产企业，加快技术改造与设备更新，提升农机装备、大型成套装备、轨道交通装备、轴承及基础件等传统优势产业竞争力，打造集设计、研发、制造、服务于一体的高端装备制造产业链，推动传统装备制造业转型升级，加速域内产业发展动能转换[5]。其次要大力培育发展新兴产业。要大力发展数字经济、电子信息制造、节能环保等新兴产业，依托洛阳大数据产业园和华为数字装备制造产业园区等，联动域外新兴产业园建设与合作，加速形成产业集群，打造智慧经济新平台。

(三)强化高等教育，加强人才储备

当前洛阳市整体仍处于人才外流状况，近年来也不断有中铁隧道勘测设计院等国家级科研院所“孔雀东南飞”。《河南省教育厅关于支持洛阳教育高质量发展促进中原城市群洛阳副中心城市建设的意见》明确指出，洛阳市需整合高等教育资源，增加高校数量，扩大办学规模，突出办学特色，提高办学水平，提升办学层次，推进教育现代化，建设教育强市，吸引人才要素集聚，为副中心城市建设提供强有力的人才保障与智力支撑。

第一，着力补齐高等教育短板，扩大教育对外开放程度。一要加强师德师风建设，保证教师待遇；支持骨干教师出国研修留学，参与国际交流。二要对实施中外合作办学、境外办学等国际合作项目给予指导，引进国内外高水平大学在洛建设研究院或校区。三要发挥优势，按照高水平综合性大学、特色骨干大学、应用技术型大学的不同定位，实现高校分类发展、错位发展、特色发展。四要自上而下解放思想，创造条件，深化科教融合、校企合作，切实提高科技成果转化率，推动科技成果产业化，加快域内产业升级与动能转换。

第二，引进人才，留住人才，打造人才高地。区域经济社会发展的竞争本质上是人才的竞争，一个具有优质政策环境、良好提升空间、完善服务机制等人才综合生态环境的区域，才会逐渐形成人才“虹吸效应”，不断吸引高层次人才向该区域聚集，最终实现区域发展与人才成长互利共赢的良性循环[6]。洛阳要打赢“人才大战”，引人是基础，用人是重点，留人是关键。做好新时代人才工作，首先要积极探索人才引进方式。当前洛阳市的人才引进工作多集中在体制内，在洛企业更要多下功夫。要切实制定针对适合各行各业不同类型的工作岗位和人才引进制度，分类施策地开展有针对性的精准招聘和选拔，在特定领域要大胆打破定式的限制引进特殊人才；要完善配套制度，用好人才发展专项资金，在人才引进、培养、奖励和扶持人才创新创业上实现专款专用，建立健全多元化人才发展投入机制；更要建立健全人才奖励制度，降低申请门槛、减少限制条件、便捷申请流程、加快落地速度，以最大诚意吸引人才，为产业发展带来创新活力。

做好新时代人才工作，其次要配套人才服务体系机制。人才仅引进来还不够，还要能留下来、用起来。要真正拴心留人，措施就要务实，全力提高引进人才在洛幸福感与归属感。经济保障到位是留住人才的基础。洛阳市域内各企业应重视人才引进工作，加大在专项人才引进方面的投入力度，用掷地有声的经济补助政策，让人才在基本待遇上看到自身价值、在福利补贴上感受关爱关怀。当然，用人到位才能铺就安业之路。洛阳市域内各企业要着力搭好干事创业平台，优先安排引进人才到关键岗位、重要岗位上去，打磨心智、磨炼本领；要注重人才培训提能，制定年度培训计划，实施分层、分级、分人、分类的精准培训措施；要畅通成长空间，建立引进人才跟踪成长机制，盯着抓、抓到底，成熟一个重用一个，激励引进人才用更大的激情为洛阳市发展干事创业。