乡村旅游地“公地悲剧”有效治理的路径与机制研究——以河南省重渡沟村为例

孟凯，张世泽

（1.海南大学旅游学院，海南 海口 570228；2.苏州大学中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215031）

1 问题的提出

从新制度经济学的视角看，由于公共物品产权具有难以界定和非排他性特征，最终会产生滥用并给他人带来负外部性，“公地悲剧”由此发生。“公地悲剧”的概念由Hardin 于1968 年提出［1-6］。在中国的研究语境下，乡村旅游地因土地、资源等方面的特殊产权属性，完全符合Hardin 描述的公共资源特征，所以“公地悲剧”的产生较为普遍，集中表现为公共资源无度利用、公共秩序混乱、公共福利短缺等问题［7-13］。随着乡村旅游地的发展演化，“公地悲剧”并非一成不变，在不同阶段的具体表现及其背后原因不尽相同。马道明等［14-16］认为，产权界定不清导致各利益相关者之间对公共资源的无度利用和缺乏有效制度约束机制是“公地悲剧”发生的主要原因。在此基础上，李厚忠等［17-19］将由于产权过度分割和资源碎片化而引致的公共资源浪费和利用不充分的“反公地悲剧”现象进一步理解为“公地悲剧”的重要表现。总体来看，现有研究已经证实乡村资源的产权属性决定了乡村旅游地发展过程中“公地悲剧”产生的必然性，并指出由于旅游地生命周期规律的存在，“公地悲剧”呈现出周期性的演化特征［20，21］。

“公地悲剧”的产生和演化阻碍了乡村旅游地的可持续发展，学者们围绕“公地悲剧”治理做了大量研究，主导治理主体的选择及其所发挥的治理作用是广大学者的研究出发点［22-26］。在已有的研究成果中，地方政府、外来资本、乡村居民等主体是被提及和探讨最多的。其中，地方政府被认为是较有能力和效力的治理主体，在乡村旅游地发展到一定阶段，需要政府层面及时干预和控制，因地制宜地出台相应约束机制［27，28］；外来资本的市场投入和企业化运作推进的企业竞争合作和产业融合发展带来的村民收入提升同样可以发挥强大的治理效力，并弥补政府治理在某些方面的乏力［29-31］；乡村居民既是被治理的对象，同时也可以成为乡村自治的有力团体，在特定阶段可能比政府和资本的治理更具有效力［32，33］。由此看来，广大学者普遍认为不同的治理主体代表了不同的治理路径，相关研究多从单一主体出发对乡村旅游地发展过程中出现的公共资源演化问题提出有效的治理模式。然而，我国乡村旅游地因开发模式、产品类型、所处阶段等不同特征，“公地悲剧”的表现形态也有较大差异。一种固定的治理模式在同一个乡村旅游地的不同发展阶段未必都能有效，单从政府、外来资本、乡村居民之中选择一个治理主体并不足以形成一种持续有效的治理模式［34，35］。乡村旅游地“公地悲剧”的有效治理一定要将其放置于乡村旅游地的整个发展演化过程中探索，而现有研究对这一点的关注是不足的。基于此，本文聚焦于一个典型乡村旅游地的发展历程和“公地悲剧”的治理路径，探索其背后的内在机制，以期丰富和完善“公地悲剧”治理的理论体系，为我国乡村振兴战略20 字方针中的“治理有效”这一具体要求提供参考。

2 研究设计

2.1 研究区概况

重渡沟村位于河南省洛阳市栾川县潭头镇境内，是潭头镇下辖的行政村，共有7 个自然片，8 个生产小组，370 余户，共1400 余人。重渡沟村距离洛阳市约118 km，距栾川县城50km，区位如图1 所示。重渡沟村于1999 年正式售票营业，20 多年来，从一个名不见经传的山村跃升为全国知名的乡村旅游地，经历了较为完整的旅游地生命周期，在发展过程中阶段性出现了如公共资金无法有效利用、经营秩序混乱、公共环境被破坏、公共空间被吞噬、产品同质化等典型的“公地悲剧”现象。从现实情况看，重渡沟景区在经历数次“公地悲剧”后仍能够保持旅游发展增量，说明地方政府、外来资本、乡村居民等主体能够相互协调配合，对“公地悲剧”的治理发挥了积极作用，因此选择重渡沟村作为案例地适用于本文对“公地悲剧”有效治理的探索研究。

图1 重渡沟村区位Figure 1 Location map of Chongdugou Village

2.2 研究方法

调查分为4 次，第一次调查从2015 年9 月2 日到9 月7 日，第二次调查从2015 年10 月17 日到10 月25 日，第三次调查从2018 年7 月16 日到7 月21 日，第四次调查从2021 年7 月15 日到7 月18日，总计25 天。采用观察、访谈和二手资料收集相结合的研究方法，共访谈34 人，整理录音约9 万字。在重渡沟村旅游发展的过程中，政府、企业、村委会、村民都是“公地悲剧”治理过程中的重要作用主体，通过多次的访谈、资料收集和整理归纳，力求呈现出多轮“公地悲剧”自产生到治理的详细过程。本文对当地官员、企业经理人、村委会负责人、村民个体进行了半结构式访谈，询问旅游发展历程并确定“公地悲剧”发生阶段，再根据“公地悲剧”的表现及治理过程等问题圈定访谈主旨，针对不同受访者的性别、年龄、身份进行灵活调整，或根据受访者的谈话内容做出合理回应，抓住关键人物和关键事件进行追踪，运用“滚雪球”的方式，整理出旅游发展和“公地悲剧”演化治理的线索信息，直到信息饱和后停止。此外，通过规划文本、统计资料、政府工作报告等，对所获取的信息进行相互印证，以求最大程度地逼近真实和支撑结论。

3 重渡沟村的旅游发展历程

3.1 精英引导的艰难创业

重渡沟村虽然具有北方乡村相对稀缺的旅游资源，但交通闭塞、经济落后，是河南省闻名的贫困村。1996 年，潭头镇希望通过旅游来帮助村民摆脱贫困，成立了“潭头镇旅游资源开发有限公司”，但旅游开发举步维艰。1998 年3 月，潭头镇政府再次牵头，将“潭头镇旅游资源开发有限公司”改组为“栾川县潭州旅游开发有限责任公司”，潭头镇政府和重渡沟村委会为公司的两大股东，新组建的公司通过拉赞助、向银行贷款等方式筹集到第一笔开发启动资金，逐渐步入正规化。1999 年7 月10 日，重渡沟景区正式开业。

3.2 农家宾馆的先驱探索

重渡沟村成为景区股东之后调动起村民参与旅游的积极性，但村民对什么是旅游没有明确的认识。1999 年景区开业之后，8 家农户开办了农家宾馆，经过了1999 年的国庆“黄金周”和2000 年的五一“黄金周”，8 家农家宾馆都尝到了旅游发展的甜头，7天就净赚几百元，而同时期洛阳市农村居民的年人均可支配收入仅为1905 元。在先驱探索的引领下，越来越多的村民在自家房屋基础上开办家庭宾馆，数量从1999 年的8 家发展到2000 年的40 余家，再到2004 年的120 余家，示范效应显著。

3.3 改制之后的快速发展

2004 年8 月，重渡沟景区进行了股份制改革，成为民营企业。新的资金注入有助于改善景区基础设施、开发旅游产品、保护当地环境，同时市场机制和企业管理理念的引入带来了景区品牌形象的提升和从业人员素质技能的提高，重渡沟景区步入快速发展阶段，游客量稳步上升。2005 年，重渡沟村被称为“中国农家宾馆第一村”，旅游带动村民脱贫致富的“重渡沟现象”得到了学界和业界的广泛关注。2006 年1 月，重渡沟景区被正式评定为国家4A 级旅游景区。近10 年来，重渡沟景区游客量和家庭宾馆数量呈逐年上涨趋势，直至2020 年因为疫情影响才出现了明显下滑，如表1 所示。

表1 重渡沟景区近10 年游客量和家庭宾馆数量（2011—2020 年）Table 1 Visitors and gamily hotels in Chongdugou Scenic Area（2011—2020）

（续表1）

4 重渡沟村“公地悲剧”有效治理的路径

历时纵观重渡沟村“公地悲剧”的治理路径，主要有理财小组对公有资产的有效利用，“四统一”管理对经营秩序的有效规范，民营资本对公共环境的有效改善，民建制度对公共空间的有效控制，宾馆协会对产品升级的有效激励这5 个重要的路径节点，如图2 所示。

图2 重渡沟村“公地悲剧”有效治理路径Figure 2 The path of effective governance of the“Tragedy of the Commons”of Chongdugou Village

4.1 公有资产的有效利用

2000年初，重渡构村面临房屋改造资金的短缺，旅游公司以门票收入做抵押的方式，向银行贷出4万元左右的扶贫贷款，但村民对4 万元资金的分配方式难以达成一致的意见，并屡次发生争执。扶贫贷款作为大家的共有财产却不能有效利用，是一种典型的“反公地悲剧”现象，因此可看作重渡沟村“公地悲剧”的首次呈现。为此，旅游公司和村委共同协商，4 万元不按人头，不按家庭，也不按是否已经经营农家宾馆来分配，而是以每张床位200 元改造基金的名义分发，农户在领取基金的同时要签一份书面协议，即基金使用要受到旅游公司和村委会的共同监管，必须把钱花在农家宾馆的开业或改造上，并接受实时的监督和最后的验收。与此同时，公司和村委会还成立了理财小组，共同掌控和监督使用扶贫贷款。

2000年，重渡沟村正在经营和准备经营的床位数不足200 个，因此4 万元的扶贫贷款以此种方式分配较为充裕。每家农户可根据自身经济条件决定床位数量和改造力度，经济相对困难的农户获得了一次自身发展的机会，同时也鼓励经济状况稍好的农户除领取改造基金外自筹经费追加改造力度。由公司和村委会组成的理财小组对扶贫基金的合理分配和使用不但能够有效激发村民参与旅游经营的热情，而且解决了因分配不均致使资金无效利用的“公地悲剧”。

4.2 经营秩序的有效规范

2002 年，在示范效应带动下，重渡沟村迎来了农家宾馆建设的第一个高潮，但此时的游客量并不多，过夜游客更少，如雨后春笋般涌现的农家宾馆出现了供过于求的经营问题，由此引发了恶性竞争、杀价拉客、秩序混乱等“公地悲剧”现象。面对这一问题，旅游公司和所有农户商议，出台了“统一登记、统一价格、统一结算、统一设施”的“四统一”管理办法，建立景区总服务台，将农家宾馆全部编号，由游客自己挑选、实地看房、登记交钱。公司按照统一接待和自愿选择的游客分配管理办法，统一收取每位游客（吃、住各10 元）的农家宾馆住宿费用，再通过每周一次结算的方法返还到各个农户，公司从每位游客20元/天的费用中提取1 元作为管理费。因为游客的食宿费用要先交由公司统一管理，所以如果出现村民私自接待、杀价拉客或游客投诉等事件，公司可按规定扣除本应返还给农户的收入，这样就有效规范了农家宾馆的经营秩序。旅游公司通过“四统一”管理办法和监督制度的实施，与各农户间均形成了合作关系，并通过利益管理手段规范了农户的经营行为，有效治理了这一阶段由于供过于求而引致的“公地悲剧”。

4.3 公共环境的有效改善

2004 年，随着重渡沟景区的稳步发展，仅有的门票收入已经不能支付景区后续发展的资金需要，村内生活污水和垃圾处理等基础设施问题亟待改善。潭头镇政府和旅游公司面临发展资金短缺的困境，单纯的行政管理模式和政府有限的财力物力已难以适应当地旅游发展的需要，由此引致的以公共环境破坏为主要特征的“公地悲剧”开始发生。在这种情况之下，原本由潭头镇政府和重渡沟村委共同持股的景区公司实行了股份制改革，由民营企业收购并接手景区的运营。民营改制后，公司累计投入资金1600 多万元对重渡构村乡村游览设施进行了全面的升级改造，共改造生态停车场2 个、旅游公厕8 个、旅游公路14.6km、游览步道约4800m，每年的垃圾和污水处理费用达到300 万元，整个重渡沟村实现了无线网路、语音导游、广播、数字化监控全覆盖，建设了多个数字化服务平台。在股份制公司的运营和管理下，乡村和景区内的基础设施得到了进一步的完善与提高，乡村公共环境破坏的“公地悲剧”现象得以有效解决，越来越多的村民参与到旅游经营活动中。

4.4 公共空间的有效控制

2005年，重渡沟村因“重渡沟现象”名声大噪，进入了家庭宾馆建设的第二个高峰期，越来越多的村民在自己的宅基地和已有房屋的基础上进行改造或者重建，迅速扩大的农家宾馆建筑蔓延并吞噬了乡村的公共空间，滥用土地、乱搭乱建等“公地悲剧”现象发生。为解决此问题，公司迅速制定了民建管理制度，所有在重渡沟村建房的村民都必须先向公司申请盖章，再将申请交由重渡沟村委会审批盖章，两章齐全后才能去土地所办理准建证进行建设，新建的房屋也要依照此程序申请宅基地证。有了建筑证和宅基地证审批的约束，重渡沟村的建设用地和建筑层高得到了有效控制。此外，为增强乡村的可观赏性，公司还把村内房屋建筑风格定位为明清时期北方民居的特色，并指导村民进行建设，这对乡村整体风貌的统一发挥了极大作用。民营公司通过制定民建管理制度，并和地方政府、村委会协作实施，有效解决了这一阶段表现为乡村公共空间被占用的“公地悲剧”现象。

4.5 产品升级的有效激励

2005 年末，重渡沟村的农家宾馆已经达到200余家，床位5000 余张，但当时的农家宾馆档次普遍较低，无法满足日益提升的游客需求。此外，随着景区游客量的增多，“四统一”管理办法已不适宜发展要求，2006 年初被废止，公司鼓励村民对房屋提质升级和自行定价。2006 年景区掀起了一场农家宾馆升级改造的热潮，80%以上的农家宾馆都完成了升级改造，村民们的收入也上了一个台阶。然而，随着农家宾馆的逐年增多，不少村民因投入了改造资金但经营价格没有提升而怨声载道。2006 年末，景区公司和村委会共同成立了农家宾馆协会，并随即启动农家宾馆的星级评定工作。农家宾馆共分4 星、3 星、2 星、不挂星4 个档次，按照档次制定最高限价，评定过的农家宾馆每年复核一次，根据每户的改造情况做升星或降星处理，价格标准如表2 所示。由农家宾馆协会制定和履行的评星制度不仅限制了农家宾馆的最高价格，解决了村民旺季乱抬价的经营乱象，还有效激发了村民对自家宾馆升级改造的热情，避免了因产品低劣化和同质化而引致的“公地悲剧”现象。

表2 重渡沟景区农家宾馆星级标准Table 2 Star rating standard for Chongdugou Scenic Farm Hotel

5 “公地悲剧”有效治理的内在机制

从重渡沟村旅游发展的历程来看，“公地悲剧”经历了不同的演化阶段，在不同阶段也有不同的具体表现，出现了由于公共资源滥用产生的公共环境破坏、公共空间占用，私权财产随意处置而产生的公共秩序破坏、公共品牌受损等问题。然而，在每次“公地悲剧”显现的时候，重渡沟村都能够找到不同的治理方式予以有效解决，为乡村旅游地的良性发展清除了障碍。根据分析，本文将重渡沟村对“公地悲剧”的有效治理总结为3 点关键性要素：主导性治理主体的灵活转换，治理主体之间的长期协作，制度规则的安排与应时调整。

5.1 主导性治理主体的灵活转换

重渡沟村面对不同发展阶段和不同表现形态的“公地悲剧”都找到了不同的治理方式并进行了有效的解决，关键的一点是灵活转换发挥主导性作用的治理主体。按照时间的先后顺序来看，有3 个治理主体发挥了主导性作用，在治理过程中经历了从地方政府到民营企业，再到村民组织的两次转换，每次转换都是面对新一轮“公地悲剧”的具体表现和特征所做出的灵活应对。

2000 年出现了共有资产的无效利用，2002 年出现了杀价抢客的秩序混乱，当时还属于乡镇企业性质的旅游开发公司扮演了主导性治理主体的角色。政府因为公司背后的行政主体是潭头镇，所以其实是发挥了较为明显的政府治理作用，分别通过出台理财小组制度和统一管理制度，对这两轮“公地悲剧”进行了治理。2004 年，乡村公共环境因为旅游的快速发展亟待改善，但当时的潭头镇政府没有财力和能力发挥主导性治理主体的作用，于是政府及时引入外来资本并推进景区民营化，使民营企业成为发挥主导作用的主体，完成了主导性治理主体的第一次转换，充足的企业资本和高效的企业运作，快捷和有效地解决了这一轮的“公地悲剧”。2005 年，村民乱搭乱建和乡村公共空间被占用的现象凸显，企业拿到政府授权，执行对建筑证和宅基地证的监督和审批职能，继续扮演主导性治理主体的角色，解决了新一轮的“公地悲剧”。2006 年，重渡沟村农家宾馆低端化和同质化的问题显现，企业治理没有权限干预村民的房屋、院落等私有资产，政府治理的弱激励特征也无法激发村民对产品升级的热情，此时作为村民自治组织的农家宾馆协会孕育而生。协会由公司和村委会共同成立，权力却凌驾于公司和村委会之上，对规范景区价格、推行评星制度等发挥了巨大作用，充分体现了村民自治的治理主体作用，完成了主导性治理主体的第二次转换，有效解决了因产品同质化所引致的“公地悲剧”。

5.2 治理主体间的长期协作

主导性治理主体的灵活转换是重渡沟村有效治理“公地悲剧”的关键内容。然而，任何一个主体的治理能力都各有优劣，即使是在发挥主导性作用的治理阶段，若没有其他治理主体的配合协作，也难以保障治理的有效性。

在2000 年和2002 年对“公地悲剧”的两次治理过程中，地方政府均作为发挥主导性作用的治理主体。除了地方政府之外，村委会同样发挥了至关重要的配合作用。理财小组由地方政府工作人员和村委会委员共同组成，保障了资金分配的公平性和可行性；“四统一”管理制度也是由代表地方政府意志的旅游开发公司和村委会、农户共同协商、制定和执行，才具备了可实施性，若没有村委会、农户的沟通协作，单靠地方政府一方是难以充分发挥效力的。在2004 年和2005 年对“公地悲剧”的两次治理过程中，民营企业均作为发挥主导性作用的治理主体，然而缺乏地方政府的行政效力支持，企业资本难以高效地投入到乡村建设中去，企业管理也不可能直接发挥行政干预职能去约束和限制村民的旅游经营活动。因此，如果没有地方政府的支持配合，单靠民营企业这一治理主体很可能会因为缺乏行政效力而治理无效。在2006 年的治理过程中，出现了农家宾馆协会这一自治组织，由村干部、组干部、公司人员三方共同构成，更体现了村委会和企业的沟通协作。这一组织由两个治理主体构成，但权力却高于两者之上，形成了一种共同协作并互相监督的治理机制，能够更加有效地发挥政府所缺乏的强激励作用，解决诸如产品同质化而引致的公共品牌受损的“公地悲剧”现象。

5.3 制度规则的安排与应时调整

主导性治理主体的灵活转换和治理主体之间的长期协作均是“公地悲剧”得以有效治理的结构性要求，在此种结构背后还需要一个体系来保证其结构的稳定。从重渡沟村这一具体案例来看，制度规则的安排与调整发挥了关键的保障作用。不论是哪个治理主体发挥主导作用，也不论是和哪些主体共同协作，一个合理的制度安排都是至关重要的治理支撑。在案例地中出现的理财小组制度设计、“四统一”的规章制度、环保押金的约束法则、民建管理的控制办法、农家宾馆的协会制度均属于制度规则的安排，正是这些制度和规则使得治理主体有机融合，共同发挥治理作用。此外，制度规则的安排也不是一成不变的，需要应时调整才能适应“公地悲剧”的演化特征，从而保证治理的有效性。在针对重渡沟村产品同质化的治理过程中，公司先从废止“四统一”的规则办法转向采用价格杠杆调控的激励手段，再到由农家宾馆协会牵头使用星级评定办法，体现了制度安排的应时调整。制度规则的安排与调整是“公地悲剧”治理的基本支撑，而应时性调整是有效治理的有力保障。

5.4 “公地悲剧”治理的有效机制解析

基于关键要素的分析，探索重渡沟村“公地悲剧”治理的有效机制。本文从治理主体的结构特征、有效功能的具体表现、有效治理的保障体系3 个方面进行了深入解析（图3）。①在重渡沟村“公地悲剧”的治理过程中，各治理主体的结构及其特征是有效机制能够形成的物质基础。首先，治理主体不是单一的，而是包含了政府、市场、村民等多个中心；其次，多方治理主体之中势必有一方需要发挥主导性作用才能使治理高效持续，但在此过程中治理主体间的关系不能割裂，而是要形成一个治理系统，不论是哪个主体发挥主导性作用，各主体间的沟通协作都需贯穿始终；第三，发挥主导性作用的治理主体不是一成不变的，而是需面对每一轮“公地悲剧”的具体表现和特征做出灵活应对转换来以适应新的现实发展需要。②结构决定功能，正是因为治理主体以“多中心”“多转换”“长协作”的结构特征存在，才能够发挥有效治理的功能。乡村旅游地在不同的发展阶段会表现出公共资产无效利用、公共空间占用、产品同质化、杀价抢客、公共环境破坏等不同形式的“公地悲剧”，针对不同问题所采用的治理手段和模式并非固定不变，这就需要各治理主体能够动态响应并迅速解决。③在整个治理系统之中，制度安排和规则制定是实现有效治理的有效保障。首先，合理的制度和规则安排可以发挥控制与约束能力，只有此种能力的发挥才能使治理主体间的结构和功能保持稳定；其次，随着乡村旅游地的发展演化，制度规则的安排也需要根据“公地悲剧”在不同阶段的表现与特征进行应时调整，才能保障治理的长期有效。

图3 乡村旅游地“公地悲剧”治理机制Figure 3 Governance mechanism for the“Tragedy of the Commons”in rural tourism destinations

6 结论与建议

6.1 结论

与重渡沟村相似，在我国很多乡村旅游地的发展中，“公地悲剧”经历了不同阶段的演化过程。在不同阶段，“公地悲剧”的具体表现和发生原因都不尽相同，因此想要保持治理的有效性无疑是一个难题。通过案例分析和归纳总结，本文认为乡村旅游地“公地悲剧”的治理存在一种有效机制，可解析为“结构—功能—保障”的圈层关系。主导性治理主体的灵活转换和治理主体之间的长期协作共同反映了治理主体的结构特征，这一结构所发挥的功能具体表现为能够动态化响应并解决乡村旅游地在发展演化的不同阶段所出现的“公地悲剧”。在治理主体背后还需要一个合理有效的制度安排作为有力保障，且这种制度安排并非一成不变，需要应时调整才能最大程度地发挥治理效力。

然而，任何一个乡村旅游案例地都有其发展演化的特殊性，在“公地悲剧”的体现和治理中不可能详尽所有的表现形态，因此后续需要通过更多的案例研究来对此问题进行补充和完善。本文对重渡沟村的发展演化保持着较长时间的持续性关注，发现近年来村民面临一个普遍性困境，即在市场需求迅速变化和宾馆协会有效激励的双重作用下，村民被动甚至无奈地需要对自身产品进行升级改造，且大多是连续性的（平均3—5 年就需进行一次），产品升级过程中较高的改造费用无疑成为村民较大的经济负担，甚至有较早通过旅游脱贫致富的村民因为升级改造回到负债状态，这一现象同样有必要纳入到未来对有效机制的分析中做进一步深化。

6.2 政策建议

随着我国乡村旅游的快速发展，乡村旅游“公地悲剧”现象也频频发生，围绕乡村治理，本文提出以下政策建议：①确定一个主导性的治理主体（包括政府主导、企业主导、村民主导等），并选择一种所谓最有效的治理模式是存在逻辑问题的，而将治理重心放在合理的制度安排和应时调整上要远比放在治理主体的判断和选择上更具有效性。②不同的治理主体应认清自身优劣，学会扬长避短，随着“公地悲剧”的演化而适时转换主导角色，并在主导主体的引领下辅以其他主体协作，再配以合理的制度安排，方能发挥治理效力。③乡村旅游地最好以合同、规章等形式形成具有约束性的治理制度，以控制各治理主体的权力，协调各治理主体功能，从而使治理结构更加持续有效。