“一村一辅警”的湖南实践与完善

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确规定，“推进农村防控体系建设，加强农村警务工作，大力推行一村一辅警机制”。2021年4月，《中共中央、国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》明确要求，“全面推进‘一区一警、‘一村一辅警建设，打造平安社区、平安乡村”。从“大力推行”到“全面推进”，“一村一辅警”成为加强基层社会治理、建设平安乡村的重要组成部分。

实践

自2016年起，湖南省邵阳市便开始探索“一村一辅警”农村警务工作试点。在每个行政村建立辅警工作站，配备一名辅警，驻村辅警吃住在村里，工作在村民身边，开展治安巡逻，提供法律咨询，就地解决群众矛盾和问题。在试点取得明显成效的基础上，邵阳市在3299个行政村全面推行“一村一辅警”，实现辅警工作站全覆盖，打通了农村警务“最后一公里”，在实践中探索出一条乡村治理、警务改革的破题之路，为建设平安乡村提供了可供借鉴的“邵阳样本”。2018年起，“邵阳样本”便在湖南省全面推广。2020年7月，邵阳“一村一辅警”机制获评全国“法治政府建设示范创建项目”。

实践证明，“一村一辅警”用看得见、摸得着的显著效果赢得了人民群众的肯定和赞誉。

一是开辟了农村警务体制改革的新途径。自2018年11月到2021年10月底，湖南省已配备专职驻村辅警24418人（含部分“村改居”的农村居委会），建立驻村警务室21472个，全省“一村一辅警”基本配备到位。驻村辅警占全省各类辅警总数的40%，直接增强了基层一线警务力量。如邵阳市农村派出所的警力比从万分之5.8提升到万分之19.9，增加了万分之14.1，长期困扰基层警力不足的问题得到有效缓解，极大提高了农村地区见警率和出警速度。

二是提升了基层乡村治理的新境界。明确驻村辅警“治安防范组织员、矛盾纠纷调解员、情报信息收集员、法律政策宣传员、便民利民服务员、警务下沉联络员、交通安全协管员、乡村义务消防员”的“八员”职责，要求扎根农村，实现了对基层矛盾纠纷的调处由“事后处置”到“事前预防”，及“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”“有人管、管到位”的全面转型。2018年11月至2021年10月底，湖南省农村地区刑事案件、治安案件同比分别下降22%、17%，农村治安环境持续向好。

三是搭建了服务群众发动群众的新桥梁。驻村辅警常年吃住在村里，扎根在基层，成为守在老百姓身边的“警察”和全天候的“服务员”。无论刑事、治安案件或突发事故灾害，警辅人员都能第一时间赶到现场，第一时间处置。驻村辅警开展全天候巡逻防控，配合乡、村工作，参与村务管理。推行“户籍代办制”，及时发布警情通报、预警提示、法律宣传和咨询，密切了党群、干群关系，提升了群众满意度和安全感。2019年和2020年“一村一辅警”连续两年被写入湖南省的《政府工作报告》，被列为“湖南省重点民生工程之一”。根据湖南省民意调查数据显示，人民群众对社会治安等的评价从2019年起逐年向好。

思考

湖南省以“一村一辅警”机制打造平安乡村建设取得了巨大成效，但在此过程中仍有一些方面需要完善。

一是法律依据需要完善。目前，我国有关“一村一辅警”的法律法规依据位阶较低、约束力较弱。国家层面，仅有一部国务院发布的规范性文件《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，其中对辅警的法律地位规定不明确、权利义务规定过于原则化。地方层面，各地立足本地实际、经济状况、警务需求制定了地方性法规，或者出台了有关政策、文件，这其中既有创新之处，也有与上位法或上级规定不协调之嫌，集中体现为辅警录用条件、是否配备警械、执法越权等问题。

二是管理体制需要清晰。公安机关是驻村辅警的直接管理使用主体。部分地区实行县公安局、县综治中心双重管理体制，还有的实行乡镇政府和派出所双重管理模式，因而经常发生派警重叠、管理边界模糊的现象，不可避免地产生以“条”为线的部门管理与以“块”为单元的属地管理之间的冲突，如驻村辅警与当地乡镇或村干部职权有交叉，造成或相互争权或相互推诿的现象;驻村辅警囿于其职责范围，有时不愿将资源信息共享，难以与当地基层治理形成整体合力;驻村辅警与村干部之间待遇的差别，容易造成相互攀比，产生内耗。

三是工作机制需要健全。“一村一辅警”在实际运行中还存在诸多问题，如辅警流动频繁，队伍不稳，目前流动率达到17%，严重影响驻村警务工作的延续性，在经费投入、业务培训等方面造成较大浪费，在辅警流出与新招之间常常出现农村治安防范工作空档期;培训形式单一，内容针对性、实战型不强，体系不够科学合理，参训时间难以保证，效果不理想。

四是保障机制需要到位。目前，驻村辅警工资水平低，待遇差距大，导致辅警生活压力大，工作积极性不高，流失严重。农村经济基础薄弱且地区差异大，“一村一辅警”给地方特别是贫困地区财政带来巨大压力。

建议

如何更好地发挥“一村一辅警”机制的功效，助力基层社会治理、平安乡村建设？针对以上问题，笔者认为应该从如下方面发力。

一是加强规范化建设，完善“一村一辅警”相关法律法规。法治是治国理政的基本方式，具有固根本、稳预期、利长远的优势，是基层社会治理的重要保障。驻村辅警的工作职责如何确定，“一村一辅警”制度如何能够不因领导人的更迭而改变，驻村辅警的职业保障、经费投入如何能够不因政策改变而变化，必须要有法律保障。可以从中央和地方两个层面、从规范依据的立改废三个环节入手，建立健全各层级辅警法律法规。中央层面，制定一部辅警行政法规，确定辅警“行政助手”的法律地位，合理规定其权利义务，并从授权性和禁止性入手确定辅警职责范围。地方层面，各地根据区域发展需要，制定辅警管理的地方性法规、规章。同时，对现有的规范性文件进行整合清理，對有瑕疵或有违上位法的地方规范性文件及时修改或废止。

二是加强系统化建设，理顺“一村一辅警”管理机制。系统化强调社会治理的动态性、关联性、协同性，要求社会治理系统既与其他系统相协调又自身良性运转。为此，一要坚持党和政府的统一领导，保证工作导向正确，减少盲目性。二要明确“一村一辅警”建设的责任主体，形成责权清晰、条理顺畅的管理体制。三要协调驻村辅警与基层组织和相关部门的关系，形成横向到边的联动体系，建立合作机制，共同促进乡村治理。

三是加强科学化建设，健全“一村一辅警”工作机制。辅警培训要注重导向性原则，围绕驻村辅警工作职责，重点进行公安业务、勤务、法律、消防、禁毒等知识培训;注重适宜性原则，拓展培训方式，设置岗前培训、骨干培训以及专项业务培训等多种不同形式，有针对性地重点培养、补齐短板，实现辅警队伍素质的总体提升;改进辅警考核机制，科学制定考核细则，把“软任务”量化为“硬指标”;引入外部评价，重点考核群众安全感、满意度，促进辅警工作落实落细;运用科技手段，增强动态考核、实时考核，提升考核效能;建立“以奖代补”激励机制，对成功调解纠纷、提供重要线索等给予奖励，提高辅警工作积极性。

四是加强长效化建设，强化“一村一辅警”保障机制。建立“省、市、县分级保障体系”，既确保驻村辅警经费有政府全额保障，又减少贫困地区财政压力。建立工资动态增长机制，使驻村辅警的待遇随着经济发展而有科学合理的逐步提高，确保“一村一辅警”制度长效发挥作用。建立驻村辅警抚恤政策，纳入从优待警范畴，提高对辅警的关爱程度。