开发区土地集约利用管理方向探究——以松江经济技术开发区土地集约利用评价为例

上海市松江区土地储备中心 庄春涛

一、前言

土地集约利用评价工作是国家为加强土地资源精细化管理和管理转型的重要手段。通过土地集约利用程度，作为土地利用状况的有效监督方式，并根据评价结果，综合审批监管园区落户企业新建扩建需求，以便对不符合集约利用标准的作为整改依据，要求整改[2]。

二、开展土地集约利用评价的意义

经济技术开发区在地方区域空间规划中充当着领头羊和压舱石的角色，对地方经济发展意义重大。同时，开发区占据了许多良田，在土地供需矛盾不断加剧的当下，其土地集约利用问题必然成为各方关注的焦点。土地集约利用评价根据目标区域的土地供给、开发和相关经济效益等多方面的综合考量，判断目标区域土地集约利用状况，推断土地集约利用可发展深度，从而有助改变目标区域用地粗放的局面。同时，借助于土地集约利用评价体系和结果利用，对进一步加强地方政府对开发区土地资源管理行政掌控力度具有较强的现实意义。

三、开展土地集约利用的综合分析

为探讨开展土地集约利用对于开发区土地资源精细化管理过程中的实际意义，本文以松江经济技术开发区评价为例进行探究。

（一）松江经济技术开发区土地利用现状

松江经济技术开发区原名上海松江工业园区，根据国办函〔2013〕41号公告，2013年3月2日，上海松江工业园区由市级开发区升级为国家级开发区，并更名为松江经济技术开发区（文中以“园区”代称）。园区批准范围5729.7236公顷，实际管理范围6040.7177公顷。

为有效评价松江园区土地开发情况，根据相关规范对园区用地供地情形以及相关经济效益等几个方面展开详细的土地利用状况资料收集分析。经总结归纳和整理分析，总结园区土地集约利用数据（见表1）。

表1 松园区土地利用数据调查表

（二）土地集约利用分析评价

1.评价类型

根据用地调查评价成果，松江经济技术开发区工矿仓储用地与住宅用地面积分别为2588.2881公顷与104.4648公顷，根据在园区占中相关占地比例数据和标准，园区类型是工业主导型。

2.现状土地利用结构分析

园区总用地面积为5729.7236公顷，在开展土地资源集约利用评价工作之前，园区内土地按土地利用类型划分，不同类型土地占地大小和比例如表2所示。

表2 开发区土地利用状况统计表(I)-按建设状况划分 单位：hm²、%

3.规划用地结构及规划实施状况

对松江经济技术开发区空间数据进行汇总分析后，得到松江经济技术开发区规划用地结构（见表3），综合分析园区现状已建成城镇建设用地与规划用地状况发现，已建成开发区交通运输用地与规划用地结构的符合度最高，为100.24%；工矿仓储用地规划实施度相对较低，为60.14%，说明松江经济技术开发区工矿仓储用地的规划建设方面略显滞后，结合开发和建设情况分析，说明松江经济技术开发区内规划的可供未供工矿仓储用地较多，下一步应根据该现状针对性地加强土地供应管理工作，增加土地资源利用效率。

表3 园区规划实施情况一览表 单位：hm2、%

4.评价结果分析

根据《开发区土地集约利用评价规程》有关内容，在对园区用地等指标展开数据摸底，随后将相关数据分门别类、归类整理。根据《规程》中相关方法，得出指标理想值、权重，对园区展开集约利用定量分析和评价。

通过对国内土地集约利用研究文献的检索与进一步分析，为使评价结果与实际集约利用水平有明确的对应关系，确定了衡量集约利用水平的区间，具体如表4所示。

表4 园区土地集约利用水平分级

根据园区最终计算数据，园区的土地利用集约度为71.64分。按照土地集约利用水平分级表，园区土地集约利用为Ш级，表明园区土地集约利用水平虽已满足现有标准，但是还存在较大的可开发空间。

四、土地集约利用管理中存在的问题与探究

（一）土地潜力未充分释放

园区土地集约利用结果显示，利用率水平虽已满足现有要求，但是还存在较大的可开发空间，现存部分土地还没有完全挖掘形成有效资源。

建议优化开发机制，将集中成片的存量工业用地进行优化开发。引导园区平台等专业企业参与原土地业主方的方式，通过一定合法用地行政手续，实施产业转型。其他未成片的工业用地，建议结合规划和产业导向，在承担相应公益责任的基础上，让原土地业主用地行政手续，实施产业转型。同时加强未成片土地所归区域的区域主导整合作用，将零散分布土地进行有效整合，再统筹转型开发。

（二）重审批、轻监管

土地集约利用虽进行了科学的评价工作，但在现行的土地审批机制中，土地供应给企业以后，到底用得怎么样？还有多大潜力可挖？以及未达到集约节约利用标准的后续管理等问题未有效纳入土地监管范围中，缺乏强有力的监管措施。

在后期的土地监管过程中，应将整个土地利用年限纳入管理期限，并充分利用土地出让合同的法律约束力，提升土地利用效率管理和管理期限内的及时管控。在土地出让合同签订前，将企业行业、土地投资效益以及绿色节能环保经济等要素进行明确规定，并纳入合同约定范畴，通过要素标准规定，形成土地准入和退出的强制机制，已形成全面系统的土地利用精细化和强制性管理。

五、评价成果的应用

就本次园区评价结果和土地集约利用的指标来看，主要还是反映土地容积率、用地效益较低的问题。所以，园区今后土地利用应着重提高这两个指标值。一是继续加强招商引资力度，接洽有意入园、符合产业发展的优质项目，严格项目评审制度，通过优质企业带头提升园区土地集约利用效益；二是对于那些占地面积大而容积率低、用地效益差的企业，采取“腾笼换鸟”或建设标准厂房等方式，增加用地效益、提高容积率；三是对于有进一步扩大规模需求的企业，建议其增加厂房层数，或充分利用企业内部的部分绿地及其他用地，提高容积率和建筑系数。

六、结语

面对日益加剧的土地供需矛盾，加强土地集约利用评价对改变开发区土地粗放利用现状和加强土地潜力挖掘提供信息支持，是贯彻有限资源科学发展观的有力保障，对构建资源节约型园区具有较强的现实作用。长效机制的开发区土地集约利用评价工作将逐步营造节约用地的良好社会氛围，同时协助政府加强土地高效利用，制定完善相关用地标准、政策提供理论依据和实践样本，为开发区自身长远发展指明努力的方向。