城乡融合背景下郑州市县域治理能力现代化的研究

中共新密市委党校 于亚鑫

县域是以县级行政区为中心、包括所属的乡镇（街道）和村庄（社区）在内的一个区域性整体。

从地理位置上看，它连接着城市和农村。从组织架构上来说，在地方和基层政府中起着承上启下的作用。因此，县域就成为实施乡村振兴战略和推进城镇化建设的结合点，也是促进城市和乡村融合发展的关键点，县域治理的好坏是衡量国家治理体系和治理能力现代化实现程度的重要指标之一。从实际发展中来看，郑州县域面积占比约86.4%。2019年，郑州县域常住人口占比约49.5%、经济总量占比约31.2%，在全市发展大局中起着一定的作用。

同时2019年郑州县域常住人口城镇化率达到57.5%，城乡关系发展到了新的阶段。由此，基于城乡融合的不断发展，推进县域治理能力现代化，不仅是实现现代化强国的重要支撑，也是未来众多县域经济的发展道路。

一、城乡融合发展下影响县域治理能力的因素分析

（一）经济发展水平

一个国家现代化水平的高低是衡量国家治理现代化的重要基础和前提。生产力水平是判断一个国家是否实现了现代化以及在何种程度上实现了现代化最直观的衡量标准，推进国家治理能力和治理体系现代化，是要以现代化的经济体系和生产能力为基础的。同样地，县域治理亦是如此。县域经济发展对于县域治理能力现代化也有着直接的影响。经济发达的县域能够为治理提供人才、物资和资金的支持，使其治理主体拥有一定的自主支配权，为治理提供物质基础和经济支撑，这也是我国东部沿海地区县域治理能力高于中西部地区的原因。

（二）体制机制

科学合理的体制机制对县域治理作用的发挥有着重要的影响。当前，影响县域治理水平最主要的因素是自上而下的领导型体制。在这样的行政体制之下，县级政府面临着上级政府的管理考核压力，一方面，县级政府既要保证上级布置安排的各项任务指标，推动政策落地实施，另一方面又要因地制宜地，结合本地实际情况创新和探索。因此，协同合作治理体制，引导不同层级政府之间、政府与非政府组织、政府与公民等治理主体，更新思维方式，通过协同协作，转变治理和服务的方式，从而更有利于治理效能的提升，更有利于更新治理理念、提高治理效率。

（三）政治精英

在县域治理当中，首要问题是谁来治理。在党委领导下，县域治理的主体形成以县委书记为主的政治精英。在县域治理过程中，基层领导干部与群众的交流沟通是最直接最密切的，他们的治理水平和能力是决定县域治理能力的关键因素。县级治理中，政治精英们的思想政治素质、科学文化素质、领导水平、思维方法、工作能力直接影响县域政府的决策制定、政策实行等，也关乎着县域治理能力和治理效率的高低。

二、郑州市县域治理能力分析

（一）郑州市县域发展现状

郑州市县域主要是指其下辖的六个县（市），具体包括新郑市、中牟县、巩义市、荥阳市、新密市、登封市。六个县（市）下辖共74个乡镇、20个街道办事处。2019年末县域行政管辖面积为6435平方公里，占郑州市行政区划面积的比重为86.4%。2019年末县域常住人口512.9万人，占全市总人口的49.5%。县域经济总量为3617.1亿元，占郑州市的31.2%。根据中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告》，2020年全国“百强县”中郑州市有4个县（市）入选，即：排名52位的新郑市，73位的新密市，74位的巩义市，80位的中牟县。

2020年7月14日，《中共郑州市委关于加快推进县域经济高质量发展的实施意见》中围绕强县富民、改革发展、城乡贯通、绿色发展等四个方面，明确指出了要统筹协调发展，推进城乡融合。布置了全面提升县城综合承载能力、实现城乡基础设施互联互通、推动城乡公共服务一体化等6个方面任务。经过调研和数据分析，发现郑州市县域治理能力取得了一定的成效，主要体现在：

第一，党建引领作用不断加强，党组织发展愈发成熟。党组织作为城乡发展的领头羊，在社会治理中发挥着主要的带动作用。2016年以来，各县市开展了农村党员进党校培训工程，同时大力推进无主管楼院整治提升，加强机关单位人才入驻乡村、社区，加快建设“红色物业”，打造美丽“自治家园”，强化了党建的引领。

第二，县域环境治理取得明显改善。随着《郑州市加快推进乡村振兴战略2018年实施方案》的推出，各个县都深入推进了农村人居环境整治工作，结合各地实际建设有特色的美丽乡村，开展城市老旧小区改造工程，进行环境治理等工作。经过治理发展，郑州市六个县市的生态环境有了极大改善，实现了环境治理与政治、经济、社会相协调的治理格局。

第三，创新社会治理，逐步探索“互联网+治理”。各县市德治自治法治三者融合发展程度逐步加深，尤其是在矛盾纠纷治理上有着明显成效，创新性地运用“枫桥经验”，将基层信访与社会治理、大数据深度融合，搭建多元衔接的“大调解”平台，对口调解简易民事、交通事故、医患纠纷。另一方面，逐步加快大数据赋能，建设智慧社区、智慧公共服务平台、智慧城市，运用“互联网+”的思维，逐步适应新业态发展。

第四，城乡要素流通融合有所加速。目前郑州市的城镇化建设兼顾质量和数量，城市群与都市区建设正在引领城镇化形态优化，新型城镇化水平明显提高。城市体系空间组织效率、城市综合承载功能、城乡融合发展水平、城乡社会治理水平都有了进一步提升，同时也不断尝试探索城市和乡村之间的人口、资本、土地等要素双向流动的制度保障，在深化城乡融合发展中实现治理水平的不断提升。

（二）郑州市县域治理的不足之处

1.县域经济实力不强，治理基础薄弱

郑州市的县域面积大、人口集中，但发展水平参差不齐。通过选取GDP、人均GDP、一般公共预算收入、城镇化率等四个主要指标，对县域经济发展情况进行比较，结果如表1。可以看出，郑州市六个县市从地理位置、交通条件、资源优势等方面都有着很大的优势，在省内经济发展中位于前列，但从《中国县域经济发展报告》中可以看到，虽然郑州市县域经济发展水平较之前有了很大的提高，但与其他发达地区的县市相比，还有很大的差距，尤其是江苏、浙江等地的县域治理水平还略显不足。

表1 2019年郑州各县（市）主要指标对比

县域经济发展水平是县域治理的基础。尤其是在城乡融合发展的背景下，县域经济有着城市经济和乡村经济共同的特征，对推动经济社会发展具有关键性、战略性和基础性作用，也关系着整体的经济发展质量。但由于郑州各县市经济发展水平不均衡，经济实力不强，这就使得在推动现代化治理进程中缺乏足够的物质、人才、技术的支撑，导致治理的基础不够坚实，也缺乏推动治理能力现代化的持久动力。

2.治理主体单一，治理效率不高

多元主体共同参与是治理现代化的一个基本特点，也是治理能力现代化的内在要求。社会文化的多元化、社会价值的多元化、利益诉求的多元化等社会存在多元化决定了治理方式多元化。目前，郑州市社会组织发展不够成熟，多元主体协同参与治理的模式还未建立起来，根据发达地区治理模式，目前县域治理中参与主体主要包括基层党组织、政府、村民和居民委员会、社会组织、协会组织、能人群体等。其中，社会组织是治理中不可或缺的重要力量，在提供民生服务、化解矛盾纠纷上发挥着重要作用，但郑州市2020年社会组织数量较少，深入到县市提供专业化服务的寥寥无几。大多数社会组织、志愿者参与治理缺乏热情和主动性，几乎都是政府主导的“任务型服务”，并且政府和各社会主体之间还未充分联合，都是独立运转、各自为政，缺乏紧密的治理联系。

3.缺乏专业人才，治理精细化水平不够

县域治理内容千头万绪，是个复杂而艰巨的工程，需要一个强有力的社会治理支撑系统，这个体系中需要人力、物力、财力投入为基础。其中，人力资源的投入是关键。但郑州市县域治理面临着突出的两点问题：第一，乡村治理人才老龄化。村党组织和村集体经济组织多是由五十岁以上的当地人带领，多数人思想和学习跟不上时代进步，导致经济发展始终是困扰农村基层的根本性问题尤其是在互联网快速发展下，不能熟练运用大数据、物联网等信息技术，存在着粗放经验式的管理思维；第二，社区治理人才缺乏职业化。随着城镇化进程的发展，现代化的社区越来越多，服务的要求和种类越来越多，缺少提供专业化服务的专业人才。

4.大数据意识不够，治理智能化欠缺

当下县域政府治理能力中，运用大数据的思维和水平还很欠缺。思维是行动的先导，就县域政府来说，他们所缺少的既不是治理中的数据、信息资源，也不是收集这类数据信息资源的技术，而是意识与思维。由于缺乏这种思维与意识，使得县域政府在收集数据方面的意识淡薄，分析数据和利用数据的能力也很欠缺，从而制约着县域政府治理能力的提升。

三、提升郑州市县域治理能力的路径选择

（一）健全城乡融合机制，创新县域治理体系

健全城乡融合机制体制，就是要促进城市和乡村的要素双向流动，建立健全社区治理和乡村治理体系。城乡融合不断深化的背景下，不断深化基层管理体制改革是创新县域治理体系的关键环节。首先是优化整合机构的职能，坚持系统治理、整体治理。通过建立统筹各方的组织机构，构建统一指挥、权责一致、简约高效的综合治理体制，实现基层高效治理；其次要赋予基层更多的自主权，消除原有的管理体制惯性，把治理重心向下移动，形成多层级共同参与治理的模式；；此外，也需要进一步优化服务能力，要树立为民服务的理念，从“管理者”转向“服务员”，用心用情用力解决好群众需求，增强县市政府的公共服务能力，不断深化“放管服”改革，通过简政放权、改革创新服务方式，将公共服务的职能下沉到社区和乡村，更好为基层群众提供高效优质的服务和精准有效的治理内容。

（二）发展特色优势产业，增强县域经济实力

县域经济的发展水平直接影响着县域社会治理的实施效果，倘若县域经济不是健康有序的，那么县域治理也缺乏基础支撑。正是经济基础决定上层建筑，那么实现县域经济高质量发展，发展特色产业也是增强治理支撑的重要途径。对于郑州各县市来说，具有发展特色产业的基础和条件，第一，具有丰富的资源优势。在农业资源、林业资源、文旅资源、劳动力资源等方面具有比较优势；第二，具有区位优势。六个县市靠近郑州，公路、高速公路、航空等交通条件得天独厚。这种地理位置上的发展优势，能够与郑州市的产业、人才、技术、资金等实现有效衔接。随着郑州市国家中心城市的深入推进，为周边的县域发展带来了机遇；第三，具有政策优势。政策是经济发展的重要因素，在郑州国家中心城市的建设中，六个县市围绕着郑州市“东强、西美、北静、南动”的发展布局，依靠特色资源，借助政策优势发展自身。比如中牟县围绕“东强”，优化产业结构，构建都市田园新城新形态，通过优化产业布局、推动产业转型，建设具有地域特色、国际品质的都市田园新城；新郑市依靠航空等优势条件，以建造现代临空产业新城为发展思路；巩义市贯彻“工业立市”的发展战略，积极融入郑州、洛阳产业分工体系，构建以平台为核心的智能制造和工业互联网生态圈，打造制造业基地；荥阳市以打造新材料、先进制造业和健康产业为重点，建设富有文化特色的园林城市；新密市围绕“西美”，注重文化、生态建设，打造美丽宜居的旅游之城；登封市以少林寺、嵩山等文化、旅游资源为主，提升文化旅游产业发展水平。

（三）培育多元参与主体，优化公共服务供给

构建多元治理体系，首先，县域政府需要注重对社会公众尤其是乡村村民的政治参与意识的培育，采用多样化宣传方式，既接地气又能让他们意识到参与进社会治理中来是自身权利和义务的一种体现，也能够充分实现自身价值；其次，县域政府还应畅通公众参与渠道，通过听证会、线上问政等现代化技术手段，广开言路，并且注重持续性和制度性，鼓励公众积极表达意见；同时，应该注重吸引社会组织，充分发挥我国的民间组织比如各种地方社团和行业协会等，以及大量的社会中介组织和非营利性机构的重要功能，为社会提供公共服务和公共产品。

（四）应用互联网大数据，实现治理现代化

在新的时代背景下，县域政府更应充分发挥大数据的优势，通过大数据建设完善信息政府、服务政府的转型，实现公共治理能力的不断提升。首先要完善总体规划，细化数据信息方面的法律法规，制定科学统一的政府信息化标准。同时推进电子化政府建设，通过智慧平台的运用，为实现政府服务全面、高效、现代化提供技术平台和技术保障。基层治理中运用这些大数据、智慧平台能够及时监测到问题、矛盾纠纷等，有效地将矛盾问题化解在萌芽中，实现治理“智能化”；其次要培养专业的信息工作人才，基层工作人员更需要不断掌握信息化使用技术，熟练地运用大数据、人工智能等工具提供现代化专业化的服务。