县级政治生态评价指标体系构建探究

朱东锋，庞美蓉，蒋建平

1.浙江省标准化研究院（之江标准化智库）；2.浙江省知识产权保护中心

加强县域政治生态建设，全面提升县域范围内政治生态质量与区域治理效能，是新时代中国特色社会主义思想的应有之义、必要之举。政治生态，是参照自然生态系统而描述的一种政治状态，是政治生态内部各组成要素之间以及政治系统同其他社会系统之间相互作用、相互制约、相互影响所形成的生态耦合系统，是一个组织或地方政治生活状况、政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现[6]。2013年1月，在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记第一次提出政治生态概念，并在相关重要讲话中明确强调：“政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染，如出现问题再想恢复就要付出很大代价。”党的十九大报告也明确指出，要营造风清气正的良好政治生态。中央纪委工作报告也特别强调，良好的政治生态不仅是涵养党的优良传统和作风的土壤，是党的生机活力的源泉，是推进改革发展稳定的重要保障。

一、构建县级政治生态指标体系的意义

建设风清气正的县级政治生态是一项长期而又复杂的系统综合性工程，须建立与之相对应的科学的指标体系、完备的工作体系、协同的保障体系、精准的评价体系。其中，评价指标体系是政治生态建设的“牛鼻子”和“指挥棒”，其实质就是评价政治生态建设要求和建设成效的标准。构建政治生态评价指标体系，对于科学客观评价政治生态建设成效，引领和推动清廉县域建设，具有重大现实意义。

一是科学评价县级政治生态离不开标准化的评价指标体系。以标准化的思维和方法构建评价指标体系，充分发挥标准化可复制、可推广、可评价、可监督的特点以及考核评价体系的“指挥棒”作用，有助于统一认识、厘清责任边界、明确责任内容、强化责任担当、规范责任考核和严肃责任追究，形成“靠制度管人，按程序办事”的良好运行机制，推动政治生态建设主体责任由“虚”到“实”、从“定性”向“定量”、从“软任务”向“硬指标”转变，促进县级政治生态建设工作科学化、规范化、制度化。

二是精准研判和引导我省政治生态建设需要科学的评价指标体系。通过构建系统全面、重点突出的评价标准指标体系，采用权重赋值、指标量化等手段，精准测量和全面评估政治生态建设的基本状况，评判县级政治生态建设目标设置是否科学合理、举措是否有效得当，从而客观真实地体现我省政治生态建设水平及工作成效。同时从综合评判结果和各项分指标的变化趋势中，精准预测出县级政治生态建设的基本态势和走向，是补短板、找差距的重要工具和方法。

三是构建长效的政治生态评估工作机制需要系统的评价指标体系。目前浙江省已构建了党内的政治生态监管、评估、报告互相衔接的一体化工作机制，还需要有涵盖政府和整个社会，有效反映政治生态建设对党风、政风和社会风气全面影响的纲领性指标体系引领，更需要有与之匹配的可量化的能反映政治生态建设目标、趋势和成效的综合性工具实施。按照统一、简化、协调、最优的标准原理来固化政治生态建设的经验做法，可及时总结、提炼区域政治生态建设经验，形成政治生态建设的“县域样板”，并以指标体系和标准的方式加以固化和推广。

二、建立县级政治生态评价体系的设计原则

政治生态考核评价指标体系是由多个子指标体系集合而成，各个子指标体系还有一些相应的观测点，这就必须遵循一定的原则，使考核评价指标体系能实现整体综合考察、系统联动考察和动态常态化考察，全面客观地表征县级政治生态的情况[3]。

一是突出问题和目标导向的原则。评价指标体系的构建过程中，注重聚焦政治生态面临的突出问题，着力从解决具体问题入手，推导出优化县域政治生态的具体指标[1]。要考察县域政治生态存在的问题，紧盯党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力和管党治党宽松软等问题，以问题为导向，对问题进行全面梳理，筛选出关联性最强的指标[4]。采用层次分析法，在党内政治与行政执法、效率与价值、过程与结果、政府与公众之间找最佳平衡点。

二是注重系统性和整体性的原则。强化系统建设思维，准确把握“树木”和“森林”的关系，既要正歪树、治病树、拔烂树,更要护森林,查找深层次原因，提高“森林”和“树木”的免疫力，做到查防一体、标本兼治。政治生态评价体系作为一个完整的系统，既要体现政治生态的总体状况，又要反映系统内各要素优化的情况，这就要求各指标之间体现内在逻辑关系。纵向应有层次性和内在联系性，横向应反映行为主体的价值等主要特征以及政治生态建设的要求和目标，其构建既要突出整体性、系统性和联动性，又要避免指标间内容上的重复和冲突，确保评价体系的全面准确[3]。

三是坚持定性与定量相结合的原则。政治生态评价系统的各个要素指标有些易获取可量化，有些难以量化。对于可量化的，要以可获得、透明的统计数据为基础，通过定量评价指标方式直接表征政治生态状况。对于难以量化的，可通过调查、建模和分析、相关主管部门打分等非量化手段，用定性评价指标进行表征。综合采用定性和定量指标相结合形式，确保评价指标的选择更加全面有效、科学合理。[1]

四是坚持有效性和可操作性原则。政治生态评价系统的指标体系构建应以相关政治生态理论来指导和支撑，同时充分考虑政治生态建设实际需求，并将两者有机结合起来，从而提高整个体系的科学性和实用性[1]。构建县级政治生态评价指标体系只是手段，而达到县级政治生态良好发展才是目的。总之，在政治生态评价指标体系的构建形成中，既要考察当前政治生态存在的突出问题，根据现实基础条件综合设计评估指标，解决现实问题。

三、县级政治生态评价指标体系构建

（一）构建思路

以全面营造风清气正的良好县域政治生态为目标，在系统深入分析当前政治生态建设面临的新情况和新问题基础上，结合习近平新时代中国特色社会主义思想及十九大相关精神文件要求，从全过程、全要素出发，综合运用马克思主义、政治生态平衡论[4]、可持续稳定论及政府绩效评估[2]等方法论，全面梳理并筛选出能全面、真实反映影响良好政治生态的主要指标，并根据指标的层级关系和衔接度，将政治生态指标体系设计为党风、政风及社会风气三大模块，再从各要素的微观角度出发，选取基本要素及有代表性的观测点构建二级、三级指标目录。

（二）基本框架

根据以上设计原则和构建思路，充分结合《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于加强党的政治建设的意见》与县域政治建设实际需求，构建了由党风、政风及社会风气3大模块组成，涵盖10个二级指标和29个三级指标的政治生态评价指标体系，可综合评判一个单位或地方政治生态水平。

（三）评价指标

政治生态评价指标体系（详见表1）包括党风、政风及社会风气3大子体系模块，10个二级表征指标和29个三级分项指标。

表1 县（市）政治生态评价指标体系

党风模块提出了政治思想、政治文化、政治生活、“关键少数”、政治监督和党内制度6个维度的评价指标，全面体现了从严治党要求。其中，全面从严治党是以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，通过全面推进党的政治、思想、组织、作风、纪律建设，进而把制度建设贯穿政治生态建设全过程，持续深入推进反腐败斗争，不断提升党的建设质量与水平；加强党内政治文化建设，是马克思主义政党建设的本质要求，是解决党内政治生活突出问题、深化全面从严治党的治本之举；党内政治生活是党组织教育管理党员和进行党性常态化教育锻炼的重要平台；营造良好县域政治生态关键是要坚持正确用人导向，紧抓“关键少数”，严格明确细化标准，重点为从严把关、从严管理、从严监督干部的党风建设。

政风主要从建设廉洁高效政府和服务型政府要求出发，着力聚焦“强谋划、强执行，提高行政质量、效率和政府公信力”，提出了廉洁从政、行政质量、行政效率及政府公信力4个维度的二级评价指标。其中，廉洁从政主要包括依法行政符合性、廉政风险管控体系完备度和政纪处理情况等指标；行政质量主要包括行政决策力和行政执行力两个方面；行政效率主要包括“最多跑一次”实现率、数字化转型率2个监测点；政府公信力则主要包括政务公开透明度、政务诚信度、政商关系“亲清”指数3个方面。

社会风气主要是指社会上大多数人的价值观念、行为取向、生活模式的综合体现，可主要从社情、民意2个维度来综合评价。社情基于从可观测、可量化角度出发，重点选取社会矛盾纠纷化解率、事故发生次数等2个监测点。对于民意则主要从政治生态群众满意度、信访生态指数两个综合指标来衡量，其中，政治生态群众满意度指人民群众对党风、政风及社会风气的满意程度，通过设计专用的满意度调查问卷，运用网络平台、电话访问及现场访查等方式获得；信访生态指数指社会舆论或公众监督途径的通畅程度，体现民有所呼的重要信息渠道来源，也做好党和政府必有所应、以人为本的微观体现。

四、营造县级良好政治生态的对策建议

遵循普遍规律、立足现实需求、强化问题导向、综合精准施策[3]，从中观角度系统审视及研判县（市）范围内的整体政治生态状况。以政治建设为统领，以建设廉洁政府和服务型政府要求出发，以营造群众满意的社会良好氛围为目标，开展创新探索与应用实践，精准统筹“树木”和“森林”的生态系统关系，构建可透视、可监测、可量化的政治生态评价体系,运用“大数据，信息平台使政治生态评估实现由“估计”迈向“统计”，由“模糊”走向“精准”，进一步完善县域政治生态建设评估、监督报告、修复净化、相互衔接、良性循环的工作机制，推进全面从严治党常态化制度化，营造风清气正的良好政治生态[1]。

一是构建良好政治生态建设长效机制。与一般的考核绩效评价不同，县级政治生态建设评价是“最综合的党内政治性评价”“政风评价和社会风气评价的结合”，是政治生态建构的重要内容，因此应对实施做出明确的规范要求，同时以有效的运用为导向，保证良性运行[3]。各责任单位形成合力，对政治生态评估指标体系进行实际运行测试和调试，不断完善指标体系，力求评估结果的客观性和准确性最接近实际情况。政治生态考核评价是一项创新性工程，要根据各方面的反馈意见，根据在考核评价导向下不断变化的新形势、新要求，对考核评价指标体系进行适当修订[3]。

二是明确实施主体。考核主体主要由纪委、组织部等负责，评价可引入第三方机构进行评估，由领导小组严格审核、批准并备案。建议信访、案管、巡视、党风、监督检查的各相关实施单位要密切配合，明确由专人负责，严格审核把关，确保评估报告的科学合理、采集数据及时真实有效。通过宣传让广大党员、干部、群众了解情况、熟悉内容、把握要求，让人民群众都感受到是政治生态建设的主体，从而积极认真地参与[3]。

三是运用好考核评价结果。在年终评优、干部选拔、目标考核等方面充分运用考评结果[3]，通过综合评价发现突出问题和薄弱环节，抓早抓小、防微杜渐，注重发挥指标评价体系在建设良好政治生态中的“指挥棒”作用，推进政治生态评价工作的实现精准化、动态监测及时预警等数字智治的功能，持续巩固营造风清气正的县域政治生态。