乡村振兴视角下闲置宅基地的开发利用研究

六盘水市自然资源局 王晓光

一、乡村振兴背景下闲置宅基地的现状

改革开放以来，我国的经济得到迅速发展，伴随城市化水平的提升，城乡差距也越来越大。1978年城市化率为17.92%，而在2020年，迅速攀升到60.65%。为追求更多的就业机会和更好的生活水平，大量的农村人口被吸引，不断进入城市。在此期间，大约有6.7亿农民从农村进入城市[1]，农村的人地关系以及人对宅基地的需求发生了极大的变化，农村的闲置宅基地情况因此越来越普遍。

一方面，农村大量人口转移至城镇，但是这些人的宅基地却没有同步“转移”，依旧存在于农村，无人使用的宅基地闲置浪费严重。另一方面，随着农民收入的提高和对居住环境改善的需求提升，受农村传统观念“大宅”的影响，农民不断扩大宅基地面积和住宅面积，超标准建房情况严重。新《土地管理法》修订后，明确了农村村民的宅基地须保证一户一宅，且人均宅基地面积有严格限制，不能超过各地制定的标准。但是在现实生活中，超标准建房、一户多宅、未批先建、占用基本农田建房的问题时常发生。这些低效利用土地的方式严重影响了农村的发展。

2020年，我们取得了脱贫攻坚的伟大胜利，现在的工作重点是推动巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴可有效衔接。乡村振兴这一伟大战略为盘活闲置宅基地、高效利用农村土地带来了政策红利。在新时期，如何利用乡村振兴的政策红利，改变低效的宅基地利用方式，解决存量的闲置宅基地，建设宜居宜业乡村，帮助农民富裕富足，是当前农村发展的核心。

二、宅基地闲置的调查研究

乡村振兴重大战略提出已有3年时间，现阶段宅基地的闲置情况如何？农村对闲置宅基地的如何处置？农民是否愿意对闲置宅基地进行处置？本文通过对六盘水市农村宅基地情况调查研究，基于对四个县区抽样调查的22个村庄120户农民的数据分析获得以下结果：

（一）农村宅基地分布情况

六盘水市位于云贵高原贵州省西部乌蒙地区，山清水秀，气候宜人，有“凉都”之称。六盘水市的地貌以高原、山地、丘陵为主，境内有多条河流湖泊，自然村的分布以低洼土地及河流两岸为主。近年来，六盘水市全面脱贫，广大农村地区获得了翻天覆地的变化。除部分村庄易地扶贫搬迁、地质灾害避险搬迁到政府统一规划的安置点之外，大部分村庄在原址上修建了“组组通”道路，很多重新选址的宅基地，基本分布在新修的道路两侧，交通便利。

（二）宅基地超标准建房的情况

目前，宅基地超标准情况在广大农村非常普遍，通过对六盘水市120户农户的实地调查发现，该地区的宅基地也存在大量超标准情况。根据宅基地申请面积规定，城市郊区、坝子地区：每户不得超过130平方米；丘陵地区：每户不得超过170平方米；山区、牧区：每户不得超过200平方米。住宅原则上不超过3层，建筑面积控制在320平方米内。但是实地调查得知，大量农村住宅均超面积，其中宅基地超面积的为78户，占比65%。因为在过去，农户选址宅基地建房几乎不会受村委会限制，现有超面积的住宅，乡镇和村里也不会对其进行拆除。

（三）“一户多宅”的情况

在农村，“一户多宅”的情况非常普遍。经过对六盘水市的调查研究，该地农民“一户多宅”为48户，比例高达40%，即有2/5农户拥有2处或多处宅基地。虽然文件规定农村村民一户仅可申请一处宅基地，但在实际生活中，因亲属去世子女无偿继承其原有的宅基地导致了“一户多宅”；其次，因嫌弃原宅基地交通不便或居住环境不好而违规在自家承包地重新选址建房导致了“一户多宅”。

（四）宅基地及住宅闲置的情况

经过对六盘水市农户的超标准建房、“一户多宅”情况调查，该地两种情况较为严重。根据实地走访，六盘水市的农村中青年外出务工非常多，农村基本都是留守儿童或老人常住，因此宅基地闲置的情况不可避免。宅基地及住宅全部使用仅29户，占比24%，这部分农户以农业生产为主，全部的宅基地和住宅都在使用；宅基地及住宅部分使用为70户，占比最大为58%，这部分农户以外出务工为主，通常在春节等重大节日才返回农村居住，其造成了宅基地的季节性闲置；全部闲置的为21户，占比相对最少为18%，这部分农户已在外定居，常年不返回农村居住，同时也不拆除旧房，从而造成宅基地和住宅的全部闲置。

（五）对闲置宅基地的处置情况

当前，农村闲置宅基地的面积巨大，分布广泛，这些闲置的宅基地对乡村振兴战略的实施、实现美丽乡村农民富足有很大的影响。虽然在近几年，国家特别重视农村宅基地的管理，中央一号文件和国发一号文件多次提出宅基地管理的相关意见，但是在现实调查过程中，六盘水市的闲置宅基地处置基本没有大规模统一开展。在与农户的访谈中发现，除部分靠近旅游景区或者政府确定的开发项目的宅基地会被征收或征用外，其他的闲置宅基地依旧荒废于农村。六盘水市虽然是“三变改革”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）的发源地，但是以闲置宅基地和住房入股获得的收益却寥寥无几。大部分闲置的宅基地无法使用或无使用价值，目前政府也没有统一的处置措施，因此闲置的宅基地和住房无法再利用。

三、造成宅基地闲置的原因

从闲置宅基地的现状分析，宅基地闲置是一个长期性现象，深入剖析造成闲置的原因，主要有经济原因、制度原因、规划与管理原因和文化原因。

（一）经济原因

改革开放后，随着经济的飞速发展，我国的城乡差距进一步扩大。为了追求更多的工作机会、更便利的生活条件和更优质的教育医疗资源，大量的农村人口，背井离乡，进入城市。从外出务工的时间和空间分布来看，可分为两类。一类是长期外出务工并在城镇中买房定居的，虽然他们在农村外已有住房，但是在农村内的住房和宅基地一般都会继续保留；二类是周期性外出务工，农民工无法在城市定居，在外租房或居住于单位宿舍，仅在春节或家中有事时才返回农村暂时居住。宅基地承担了农民的重要保障功能，是进城务工农民的最后的住房保障，即便他们在农村生活的时间很短，他们也不愿放弃农村的宅基地和住房。两类情况是宅基地的长期闲置或者季节性闲置的原因。

表1 农村宅基地或住房超面积情况

表2 “一户多宅”情况

（二）制度原因

一是新《土地管理法》中，涉及宅基地的管理和使用条文并不多。宅基地本身就具有保障性和福利性，取得宅基地几乎不用成本，农民可以无限期地使用，而且其具有继承性。长此以往，每户拥有的宅基地越来越多；二是宅基地的退出制度也存在缺位情况。宅基地的退出规定、退出程序、退出补偿标准及退出后农户保障措施均没有统一的标准，导致闲置宅基地退出困难；三是宅基地的流转限制在本村中进行，但是村内流转的市场很小，造成真正需要宅基地者无法获得理想的宅基地，现有的宅基地却闲置的情况；四是宅基地管理和监督的制度不健全。国家虽然对宅基地出台了相关的规定和政策文件，但是到乡镇、村一级执行时，存在工作人员不足、政策解读不够和执行力度不强等情况。如一些地区明确规定“一户一宅”，不可一户申请多处宅基地，但在现实生活中，有有很大一部分农民除自己申请的宅基地外，还会继承父辈留下的宅基地，导致“一户多宅”情况发生。现有的制度仅能限制其新宅基地的申请，但是无法解决因继承导致的“一户多宅”现象。制度的缺位和不健全同时也加剧了宅基地的闲置。

（三）规划与管理原因

虽然我国从改革开放初期就讨论过村庄规划的概念，但是真正大规模开展村庄规划是近十年的事。民政部发布的《中国的民主》白皮书显示，截至2020年，中国有49.2万个村民委员会，这些行政村多是由多个自然村合并而成的。纵观自然村的出现和发展，基本都是按照当地的水源、地貌等因素形成，并不是统一规划而成，所以功能分区凌乱，不规范。导致大量宅基地闲置的原因是无规划或者规划不当；另外对村庄监督管理的不足。在宅基地的实际管理过程中，农户的法律意识淡薄，对宅基地的政策了解不到位，按照老一辈的思想，只要是自己家族承包的土地均可以建房，不会转变思想按照规定向上级申请审批宅基地建房。与此同时，村“两委”对宅基地管理的政策解读不够，常出现“一户多宅”、超标准建房的情况。但是乡镇、村级组织对此无惩罚措施，导致宅基地闲置的情况屡屡发生。

（四）文化原因

一是受农村的传统观念“大宅”“家大业大”等影响，宅基地和住宅的面积攀比在农村非常普遍。即使现在居住农村的人口大为减少，或者在外务工的农民仅季节性返回居住，但是农户依旧会修建很大面积的住宅，超标准建房导致宅基地闲置的情况非常严重；二是因“落叶归根”观念影响，已在城市定居的农户不拆除农村建房，他们考虑年老时返回居住导致，造成宅基地闲置的现象。农民认定宅基地是世世代代居住的区域，承载着家族的过去、现在和未来，即使现在无人居住，也要保住存在过去记忆的祖宅；三是因农村思想观念守旧，选择宅基地建房是农民的一件大事，要通过查验“风水”选址，“风水”好预示着家族兴旺，家人健康，但是“风水”不好就会放弃原宅基地重新选址。因“风水”思想另建房导致一户多宅、建新不拆旧的现象较为常见。

四、宅基地闲置的开发利用对策分析

乡村振兴战略是党和国家顺应时代的发展，根据城乡发展的规律制定出来的重大战略，为盘活闲置的农村土地提供了制度保障、资金保障和人才保障。利用乡村振兴的政策红利，盘活存量的闲置宅基地，改变低效的宅基地开发利用方式，需要从三个方面入手。

表3 宅基地及住宅闲置的情况

（一）建立健全完备的宅基地管理制度

宅基地是农民安身立命的最后一道保障。在宅基地的管理过程中，要充分保障农民的权益，每一项工作都要依法而行，有法可依。一是制定和完善宅基地使用和管理的法律法规，从而确保宅基地管理工作的规范开展。对新申请的宅基地，要严格按照“一户一宅”，不超过规定的面积审批，全程督促农民按批准面积建房，对违规的建筑要及时进行拆除并做好政策解读；二是健全宅基地的收益制度和补偿标准，在宅基地的开发利用过程中保障农民的权益不受侵害；三是制定完善的宅基地有偿退出制度和一系列救助帮扶政策。对完全闲置的宅基地，引导农民自愿退出，并做好相应的赔偿和保障措施，确保农民的权益不受损失四是做好宅基地相关政策的宣传和解读，让农民真正了解政策、使用政策，并获得利益。

（二）培育开放的宅基地流转市场

建立开放、不局限于本村集体内宅基地流转的市场，发挥宅基地财产性功能，让市场这双“看不见的手”盘活存量的闲置宅基地。一是加快农村产权交易平台的建设，利用大数据功能将可交易的闲置宅基地信息录入平台，同时将个人投资者或公司的信息录入平台，实现信息对称，便于交易完成。另外，政府要对平台进行宣传，引导买卖双方通过平台交易。此外，还应增加法律服务、资金监管等功能；二是以经济为导向，吸引社会资本进村，给予市场充分的灵活性。政府要做好服务者的角色，建立下乡投资的“绿色通道”，降低投资者的门槛，给予投资者优惠政策，简化手续审批的流程，缩短等待的时间。建议由小区域试点先行，成熟后扩大至更广范围；三是注重平台的监督管理，开放民意测评和监督，让农民直接参与到宅基地的管理和市场交易过程中，不得损害农民权益。

（三）促进城乡融合的产业发展

产业兴旺是乡村振兴20字方针的一个重要任务，农村造血式发展需要依靠产业带动。促进城乡融合的产业发展，转变农村第一产业为主的小农发展思维，完善一二三产业的规划布局，多途径盘活闲置的宅基地。改变传统小农耕作方式，因地制宜打造“一村一品”，加快农业现代化，推进农业及农产品加工业发展，加快升级农村产业结构，以实现农产品的“一条龙”生产机制。引入“互联网+”销售模式，从农产品生产、运输、销售等多环节盘活闲置宅基地，提高农业产出。大力推进农村服务业发展，因地制宜引入乡村旅游、休闲农业、养老养生产业等新型产业，吸引本村农民就地就业，从而进一步盘活闲置宅基地。