内部控制视角下的工程项目前期风险管理

储呈春 毛晔

工程项目建设是企业的高风险业务领域，工程项目前期阶段存在诸多风险点。针对工程立项、工程招标这两个项目前期的重点控制环节，在梳理控制流程的基础上，分析了企业工程项目前期的风险点，提出了相应管控措施。

企业在发展战略和发展规划实施过程中，需要进行生产、生活和办公设施的新建、改建、扩建等业务活动，该类业务活动就是工程项目，而工程建设领域将拥有在建工程的企业称为“建设单位”。因此，企业工程项目控制实际上属于建设单位内部控制的重要内容。工程项目建设是提高企业再生产能力和支撑保障能力、促进可持续发展的重要手段。与企业其他业务活动不同，工程项目专业性强、投入资源多、占用资金大、建设工期长、交易方式独特、计价模式特殊、涉及环节多、多种利益关系错综复杂，而我国建筑市场一直是违法违规问题多发、损失浪费较严重的经济领域。因此，针对工程项目这一高风险领域，建立完善的企业内部控制制度至关重要。财政部、证监会、审计署等部门早在十余年前就联合发布了《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》，可见工程项目内部控制的重要性。

规范化的制度体系和全方位的控制体系是防范工程项目风险的基石。企业有关工程项目的制度体系包括岗位责任制度、检查监督制度、工程管理制度、财务管理制度等一系列管理制度。而适当授权、内部牵制、不相容职务分离是以上管理制度的安全运行的保障。给不同部门和岗位以不同授权，将有关责任进行分配，不同部门、不同岗位互相验证、互相制约。与规范化的制度体系相辅相成的是全方位的过程控制体系。在工程项目前期各个环节，包括决策、计划、设计、物资采购、招标等过程，需要加强过程控制。

一、工程项目决策风险管理

（一）流程与风险点

工程项目从构思产生到项目获批都属于决策阶段，是分析工程的可行性和必要性，并进行方案比选的过程。拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，对不同建设方案进行技术经济比较并作出判断和决定的过程。它不仅对工程建设过程、将来的运营状况和使用寿命起着决定性作用，而且对企业生存发展有极其重要的影响。前期研究论证、项目评估、决策、获取相关行政许可是工程立项阶段的四项主要工作。不遵循科学的决策程序或分析论证不充分、不客观、不准确，都会导致决策失误。例如，某工程项目建设的目标是提高生产能力及竞争力，但投资决策草率，项目分析论证不充分、不准确，对项目资金承载能力考虑不充分，未合理预测项目风险，从而導致决策失误，无法按期偿还贷款。再如某公司在进行项目可行性研究时，仅就考虑了净现值等经济指标，未充分考虑外部大环境影响，导致项目已投资建设过半，却因国家政策调整，被发改委列为停建处理的违规项目，给企业造成巨大的经济损失。

（二）风险管控措施

《国务院关于投资体制改革的决定》实施后，企业投资项目不再需要向政府部门报批项目建议书和可行性研究报告，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制或登记备案制，企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。在“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则下，决策控制的内容也相应发生转变。企业不再需要编制原来标准格式和内容的项目建议书和可行性研究报告，企业投资项目前期研究论证应当回归其本来面目，没有必要为争取立项而编写 “可批性报告”。 企业应根据决策需要，自行决定开展前期研究论证的内容、形式、深度要求，从实际出发，客观地开展前期研究论证工作，克服主观片面性和“长官意志”的干扰，形成真实、客观反映论证依据、论证过程、建议结论的论证报告，供企业决策部门参考。具体控制方法（报告文本形式和名称、编制内容、编制方法）应当视企业和项目特点，以规章制度形式明文规定。项目前期研究论证报告可视情况由主办部门自行编制，也可以委托咨询公司编制，报告文本的名称和形式，可以采用原来“项目建议书”、“可行性研究报告”的名称，也可以采用“商业计划书”等。编制步骤可以采取先有项目建议书或预可行性研究、再进行正式可行性研究的分阶段研究论证，也可以不分阶段，一次完成。内外部环境分析（行业分析等）、实施方案（含方案比选和优化）、经济分析（投资估算、融资方案、财务评价、风险分析等）等是必须具备的内容。

企业投资管理部门或决策机构收到业务主办部门提交的项目论证报告后，应当组织项目评估。项目评估可以采用专家论证会的方式，也可以委托专业咨询机构进行。项目评估重点考察拟投资项目是否符合企业发展战略和主业发展方向，是否有利于企业长远发展、拟投资项目的预计经营、收益目标等主要经济指标是否可行、企业的投资利润是否能够保证、投入资金是否能够收回、企业是否具有相应的资金能力和项目监管能力、方案是否可行、主要风险是否可控、是否采取相应的防范措施。企业应根据项目规模，建立授权（限额）审批制度，授权投资管理部门对业务主办部门提交的项目建议文件和前期研究论证文件进行审批。工程项目内部批准立项后，企业还需办理相关行政许可，包括环境影响评价（环评）、项目审批/核准/备案以及建设用地、城市规划、环境保护、安全、施工等方面的许可。该阶段工作是否顺利，直接决定项目是否可以顺利开展。因此，企业应当加强行政许可办理控制，委派专门机构和专人负责办理。例如，某企业集团授权（限额）审批制度如图1所示。

二、工程招标风险和控制活动

（一）流程与风险点

对于建设单位来说，工程招标控制属于工程采购控制的一部分。工程项目需要选择招标代理、勘察、设计、监理、审计等咨询机构和施工单位，采购材料和设备，这些工作统称工程采购。工程采购是不正当交易行为多发的环节，因此，企业依据有关法规，对工程项目施工、装饰、监理、勘察、设计以及重要材料和相关设备采购等业务的发包，采用公开招标、邀请招标等方式，通过评标择优选定中标人。通过招标活动，可以提高工程项目建设相关工作公开性、公平性、公正性和透明度，以实现竞争择优，可以在一定程度上防范和遏制工程领域不正当交易行为。可见，招标是企业工程采购的一种重要模式。招标控制实际上就是采购控制。工程采购方式的选择是工程采购策划的首要内容。

在现行招投标体制下，除了某些具有自行组织招投标资格的企业之外，企业工程招标活动通常会委托招标代理机构代为办理，包括编制招标公告、资格预审文件、招标文件、评标定标办法和编制标底等技术性文件、组织开标评标活动等，而开标、评标、定标工作一般均需按工程项目管理权限在各级政府部门建立的建设工程交易中心进行，评标委员会成员从专家库中随机抽取，整个开标评标过程由政府行政主管部门负责监督。所以，一切招标程序性问题诸如开标、评标等均不属于企业招标控制的范畴。从遏制工程建设领域的不正当交易行为的角度出发，各级政府和企事业单位内部，颁布了大量关于招标投标的法律、法规、规范性文件，规范招投标活动，对实施招投标的范围、招投标程序、评标方法、合同签订等等制定了详尽的标准。合法合规性以及开标、评标等流程问题也不是企业招标控制的重点。企业工程招标流程控制不是对项目管理领域所指的发布招标公告、资格预审、发售招标文件、开标、评标、定标这一程序性流程的控制。而是采购计划、采购模式、资格审查、招标文件、部门沟通的控制。工程采购控制的主要内容详见表1。

在工程采购计划阶段，要针对項目实施计划确定采购计划，防止两者脱节，造成采购进度滞后于工程进度，导致工程延误。采购模式决定了竞争性的强弱，例如公开招标的竞争性显然大于邀请招标。招标文件和合同条款是招标控制的重要环节，如有不妥之处，将导致合同签订和实施困难、造价失控。

在采购实施阶段，采购部门需要和工程技术部门紧密沟通，保证采购标的符合工程要求，在某企业曾经发生自动喷淋系统发生设计变更而采购部门仍按原设计型号采购导致重大浪费的事件。在招标过程中，可能会存在暗箱操作（明招暗定等串标行为）和不正当交易，导致招标有失公允。工程项目招标关键控制点详见图2。

（二）主要管控措施

在采购计划阶段，要加强采购策划控制，通过加强招标策划和计划工作，选择合适的发包方式、合同模式，合理划分标段，确保工程实施适应企业工程管理目标和工程管理能力。合理安排招标进度计划，确保工程实施不受招标工作影响。加强招标文件和合同文件审核控制。不论是自行组织招标情况下的自行编制招标文件和合同文件，还是委托招标代理机构情况下的代为编制招标文件和合同文件，企业都要加强对招标文件和合同文件的审核力度，确保招标文件和合同条款的完善程度，从根本上杜绝因招标文件和合同条款不完善造成的合同管理困难、结算纠纷、投资失控现象。

在采购实施阶段，要加强制度建设防止暗箱操作、不正当交易。通过建立完善的招投标管理制度，设置分级审批和分权制度，防止权力集中，防止内部人为控制、限制工程管理部门和现场管理人员权限，防止发生违反招标投标法规的现象发生。通过建立集体决策机制和审计监察制度防止人为干扰正常招标工作、内部人员违法违规。通过合理组织招标工作小组或择优选择招标代理机构，为招标工作提供组织保障。也可以通过招标方式选择招标代理机构。加强与招标代理机构的沟通，将企业招标意图和要求传达给招标代理机构。加大招标公告力度，确保尽可能多的优秀单位参与报名竞标，最大可能地防止围标、挂靠等不正当竞争行为在本企业项目中的存在。

结 语

正如《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》所要求的那样，企业在开展项目建设时，在项目前期的投资决策环节，至少需要特别防范不开展可行性研究或者没有进行深入的可行性研究，而是走形式、流于表面，导致决策失误，项目盲目上马，从而可能导致项目没有取得预期效益，甚至面临项目失败的风险。在项目招投标阶段，至少需要着重关注工程招投标活动中存在围标串标、暗箱操作等舞弊行为，关注其中可能存在的行贿受贿等违法犯罪行为，这些都可能导致中标价偏高，中标的承包商实质上难以按照合同约定完成工程项目建设工作，企业有关人员因违法犯罪受到惩处。立项和招标等项目实施前期阶段工作质量，在很大程度上决定了工程项目的建设成本和投资效益，所以，这两个阶段是工程项目控制的重中之重。企业进行工程项目建设时，应当充分认识到前期阶段工作的重要性，结合本单位及具体项目的特点，针对立项和招标等前期工作的关键风险点，采取相应的管控措施，保证工程项目的顺利实施。