公办中小学临聘教师问题治理研究

摘      要 田野调研及政策分析发现，各地公办中小学校使用临聘教师的原因既有共性，又表现出一定的区域和城乡差异;尽管总体资质不低于正式教师，工作任务等同于正式教师，但因同工不同酬、流动更频繁、缺少专业发展资源和机会，临聘教师的工作积极性和责任心普遍低下，极易引发中小学内部的复杂劳动矛盾，甚至影响地方政府的公信力。应基于临聘教师常态存在的必要性和管理的科学性，尽快制定省级公办中小学临聘教师管理办法，用以规范约束临聘教师的管理和使用。同时，最大可能盘活编制内的存量师资，尽量减少临时师资缺口。对于通过盘活存量师资不能补充的临时师资缺口，建议在确保临聘教师的权益和有序退出的前提下，建立县级临聘教师管理服务中心，逐步实现临聘教师的统管共享。

关 键 词 公办中小学 临聘教师 问题治理

引用格式 孙来勤.公办中小学临聘教师问题治研究[J].教学与管理，2022（07）：12-16.

本研究基于山东、江苏、吉林、黑龙江、青海、河南6省18县（市、区）的调研，结合对海南、广东、广西、湖南、云南、四川、福建、北京、江西9省（自治区、直辖市）19县（市、区）已公开的官方临聘教师管理政策或招考政策的分析，对公办中小学临聘教师的队伍现状、使用过程中的问题表现、问题成因和治理策略，加以分析探究。

一、公办中小学临聘教师的使用现状

1.临聘教师的主要类型和分布情况

（1）临聘教师的类型和区域分布

公办中小学临聘教师主要包括劳动合同型、政府购买服务型和劳务派遣型三类，在山东的某些地方，还存在一定数量的“志愿服务型”临聘教师，当地政府出台了专门政策，要求“采取志愿服务的方式解决教师编制不足问题”[1]。①劳动合同型，这是公办中小学临聘教师数量最大的类型，普遍存在于各地城乡的公办中小学。合同甲方主要为公办中小学校，其次为县（区）教育局（如广东新兴县、海南三亚市天涯区），少数地方为乡镇或街道办事处的教育管理部门（如东莞沙田镇教体文局、北京房山区燕山教育委员会）。②政府购买服务型，该类型主要分布在政府购买公共服务行为较为成熟的东部沿海地区，其购买主体主要为公办中小学校，其次为县（区）教育局。承接主体多为学历达标、教师资质完备、学科专业对口的自然人。只有少数地方要求承接主体为第三方人力资源服务机构，如深圳市颁布了《深圳市公办中小学购买教育服务实施办法》，要求承接主体必须为资质达标的第三方人力资源公司[2]，青岛市印发《青岛市公办中小学校临聘教师管理办法》，确定了首批入库的14家第三方教育人力资源服务机构[3]。③劳务派遣型，该类型临聘教师主要分布在劳务派遣活动较为频发的城镇地区，或个别农村地区的公办中小学。此类临聘教师需跟劳务派遣公司签订劳务合同，被分配到有需求的公办中小学后，再跟学校签订用工协议。如三亚市海棠区委托三亚惠民人力资源公司、东莞市南城街道委托南城实业投资集团有限公司、潍坊市寒亭区委托潍坊德信劳务派遣公司，开展各自的临聘教师招考、使用和管理业务。

（2）临聘教师的城乡和年级分布

就城乡分布而言，临聘教师主要集中在随迁生源较多的城镇学校、班额较大的城市学校和农村小规模学校（教学点）。调研发现，烟台、青岛、深圳、东莞、北海市等随迁生源较多地区的城镇公办中小学均在不同程度地使用临聘教师，甚至发布了2020年的临聘教师招考公告;四川双流中学、哈尔滨工农小学、东北师大附小等省城较大规模的公办学校正在使用临聘教师，以东北师大附小为例，受正式教师“产假式缺岗”影响，除使用临聘教师外，该校还考虑通过建立“临聘教师储备库”[4];在四川康定市、云南宁蒗县、广西巴马县等集中连片贫困地区和三州三区的不少农村小规模学校，临聘教师约占到了当地教师总数的四分之一。就同一所公办中小学的不同年级而言，临聘教师主要集中在考试竞争和学业压力较小的低年级，如小学的一、二年級和初中的一年级。

2.临聘教师总体专业素养及教学能力情况

（1）临聘教师总体学历达标、资质完备

各地在公办中小学临聘教师的招聘过程中均发布了招聘或招考公告，基本做到了程序规范、择优录取。调研发现，临聘教师的总体资质和入职条件不低于正式教师，一般需具备以下条件：当地户籍、身体健康、未受过党政纪处分和刑事处罚、无信用瑕疵;年龄一般不超过35周岁，全日制普通高校毕业，普通话达标;小学临聘教师需具有大专及以上学历，中学临聘教师需具有本科及以上学历;专业对口，拥有教师资格证书。为吸引报考者去偏远贫困地区任教，个别地方适当降低了学历标准，如大专毕业、在当地公办中学工作三年以上者，或大专毕业、属于紧缺学科者，均可报考中学临聘教师岗位。为招聘到更多临聘教师，有些地方还临时聘用了一批身体状况允许的退休教师（如潮州市潮安区、广西巴马县）。

（2）临聘教师工作能力不低于正式教师

通过对各地招聘或招考公告的分析，以及对同一所学校不同类型教师工作能力的调查发现，临聘教师多为22-30岁的本地青年教师，相较于通过特岗教师支持计划、地方公性费师范生政策、年度招考获得了中小学事业编制的年青正式教师，临聘教师同样总体学历达标、专业对口，且接受过严格规范的教学实习。在既定的学校管理体制机制架构下，临聘教师的工作能力并不低于年青的正式教师，甚至在一定程度上超过了第一学历偏低、教育教学理念相对落后的老年正式教师。

3.临聘教师的用因呈现区域城乡差别

从区域和城乡的视角审视，各地使用临聘教师的原因呈现出明显的区域和城乡差异。

（1）东部大中城市主要因为随迁生源而使用临聘教师

这种情况在外来务工、经商人员集中的东部沿海地区的大中城市尤为突出（如青岛市、烟台市、深圳市、广州市、东莞市）。为应对外来务工、经商人员随迁学龄子女就读学位的增加，为克服其无序流动造成的师资增减困境，东部沿海区的大中城市多在公办中小学招聘使用一定数量的临聘教师。gzslib202204011429

（2）中小城镇学校主要因为减小班额而使用临聘教师

受农村学校布局调整和农村学龄人口向城镇快速流动的影响，各地城镇中小学的班额在急剧增加。各地主要采取新建、改扩建学校的做法，用以增加学位。由于学校工作安排以“学年”为时间单位，而正式教师招考工作以“年”为时间单位，这种“错位”造成了学校工作安排滞后于编制管理、人社和财政部门的工作安排，导致不少因“减小班额、增加学位”而有教师增加需求的学校在第二学期无新招正式教师可用，多通过临聘教师来填补师资缺口。受县级财政困难和新招正式教师主要向农村学校倾斜的影响，近年来城镇中小学临聘教师的数量呈现上升之势。以山东省为例，相对贫困落后的鲁南、鲁西南、鲁西等地的某些脱贫任务较重县而言，因为地方财政难以支撑新增学位和教师编制所需经费，为迎接严控大班额检查，多在城镇学校使用临聘教师。

（3）西部农村主要因为开齐开全课程而使用临聘教师

这种情况主要出现在西部农村地区的中小学，尤其是在西部集中连片贫困地区的小规模学校（教学点），如广西巴马县、云南宁蒗县和四川康定市等地。此类地区多为少数民族聚居区，由于历史、现实、民族、气候和学校地理分布的原因，当地正式师资和近年来通过各种方式补充进来的外来正式师资的流出流失现象较为严重。同时，这些地区又是义务教育阶段“控辍保学”和均衡发展任务最为严峻的地区，为推动“控辍保学”工作开展，上述地区依旧保留了大量的小规模学校和教学点。为迎接义务教育均衡发展的国家级验收评估，当地农村中小学正通过使用临聘教师的方式，以确保小规模学校和教学点能开齐、开全、开足国标课程。

二、公办中小学临聘教师的问题与原因

1.公办中小学临聘教师存在的主要问题

（1）同工不同酬现象造成工作积极性不足

除海口市、中山市、潍坊市奎文区、徐州市经开区等少数地方明文规定临聘教师与正式教师同工同酬外，大多数地方临聘教师的薪酬待遇远低于正式教师。同时，绝大多数临聘教师不能享受编制身份带来的评职晋级、评优树先、年度精神文明奖、工会福利等“隐性”编制福利。但是，临聘教师的资质和入职条件并不低于正式教师，工作任务、日常管理、绩效考核却完全等同于正式教师。因此，各地普遍违反了《劳动法》《劳动合同法》有关同工同酬的规定，临聘教师普遍产生强烈的不公平感，导致其职业倦怠现象严重，工作积极性低下。

（2）流动频繁造成组织认同感和责任心低下

目前，《劳动法》《劳动合同法》对“临时性工作”并无期限规定，虽然各地宣称依据《劳动法》《劳动合同法》跟临聘教师签订了“劳动合同”，但对单次合同期限的设定，主要参照了《劳务派遣暂行规定》有关“临时性工作是指存续时间不超过6个月的工作”的规定。为规避《劳动合同法》有关“两次固定期限合同后再续签时，应签订无固定期限合同”的规定，临聘教师的单次合同期限多为一学期，只有少数优秀者才能获得同一学校的二次续签机会。以上做法导致临聘教师对就职学校的组织认同感和工作成就感低下，工作责任心不强。更严重的是，造成中小学生疲于适应不同性别、年龄、工作经历和教学风格的临聘教师，极不利于良好稳定师生关系的形成。

（3）缺少职内培训且专业发展难以保障

近年来，教育部制定了多项文件，要求公办中小学教师的培训费用不低于学校公用经费的5%，各地教育管理部门和财政部门在划拨公用经费时，要考虑到学校规模和学校运营实际。但对河南、吉林、黑龙江多地的调研发现，各地主要依据在校生的数量为中小学划拨公用经费。2018年教育部对全国义务教育均衡发展情况开展了督导，发现不少地方没有安排足够的教师培训专项经费，没有落实公用经费5%的培训经费[5]。以上做法导致公办中小学的教师培训费用普遍不足，有限的费用只能优先用于主科正式教师和中层以上领导。同时，各地临聘合同对培训主体、培训经费来源、培训次数和时长等缺少明文规定，导致临聘教师难以获得跟正式教师一样的专业发展资源和机会。当临聘教师要求获得跟正式教师一样的培训资源和机会时，教育管理部门、学校、劳务派遣公司或第三机构往往在培训责任和费用的分担上相互推诿。

（4）聘用合同杂乱极易引发劳动纠纷

就临聘合同的性质而言，既有公办中小学跟临聘教师签订的普通“劳动合同”，又有公办中小学跟“自然人”身份的临聘教师签订的“政府购买服务合同”，还有劳务派遣公司跟教育局或公办中小学签订用工协议后，再跟临聘教师签订的“劳务合同”。以上做法造成教育局、中小学、劳务派遣公司或第三方合作机构对临聘教师的多头监督管理，导致各方的责权利关系重叠交叉，难以清晰理顺。同时，跟临聘教师签订“劳务合同”却让其从事教学工作的做法，违背了《劳务派遣暂行规定》关于“被派遣劳动者只能在非主营辅助性岗位上工作”的规定;把“自然人”身份属性的临聘教师当做政府购买服务承接主体的做法，违背了《政府购买服务管理办法（暂行）》关于承接主体只能是“在登记管理部门登记的社会组织、公益二类事业单位或企业”的规定。当发生劳动权益纠纷时，临聘教师的诉求既难适用于《劳动法》《劳动合同法》，又难适用于《劳务派遣暂行规定》《政府购买服务管理办法（暂行）》，极易在教育系统内引发复杂的劳动纠纷。

2.公办中小学临聘教师问题的原因分析

（1）曲解“扩编红线”政策精神，有缺不补

党的十八大及十二届全国人大一次会议以来，党和国家针对地方政府机构庞大、工作效率低下、冗员充斥、吃饭财政严重等问题，明确要求在本届中央政府任职内，地方政府必须“严控机构编制总量、确保财政供养人员只减不增”。自此，“财政供养人只减不增”这一刚性政策精神成了地方政府继续强化编制改革、严禁财政供养人数量無序扩张的“扩编红线”。该要求实施以来，地方政府在创新编制配置方式、盘活存量编制人员等方面，取得一定的成绩，一定程度上均衡科学地配置了政府履职所需的编制内人力资源。但该刚性要求的双刃剑效应同样明显，不少偏远县（区）政府为掩盖编制改革工作中的弊端，减少地方财政的工资性支出，已经把“财政供养人只减不增”政策精神曲解为有缺不补的权威政策借口，长期堂而皇之地低薪使用临聘教师。gzslib202204011429

（2）县级政府教育财力不足，空编难补

《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》显示，受经济下行影响，不少地方2018年的教育经费下滑，一般公共预算教育经费增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。不少县区的教育费附加管理不规范，征收数与教育部门实际使用数差距较大，未建立教育行政部门统筹管理教育费附加的机制，财政部门未将教育费附加及时告知并足额拨付给教育行政部门[6]，导致不少县区的教育财力不足，难以通过正式教师年度招考的方式填补中小学教师编制空缺。

（3）编制管理工作不规范，岗编分离问题严重

2018年1月，中共中央、国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，严禁挤挪教师编制，严禁非教学单位与学校混编混岗，严禁长期借调教师，要求各地严查教师吃空饷问题，着力解决教师“岗编分离”问题[7]。三年多以来，以上乱象尚未较好解决。以鲁西南某县为例，截止到2018年底，该县在校生14余万人，在编教职工6912人[8]，生师比率总体符合国家对应的标准。但15个镇级教育管理办公室依旧与学校混编混岗，教育局依旧长期借调教师，在编教师从事非教学工作的现象突出，违规审批在编教师长期病假的现象突出，违规办理在编教师停薪留职和离岗创业的现象突出。同时，还有相当数量的在编教师在民办学校和高考补习学校“支教”。据不完全统计，目前该县“岗编分离”教师约380余人。

（4）权威管理办法缺位，“招管用”缺少规范监督

目前，《教师法》《劳动合同法》尚未为公办中小学临聘教师的身份性质、责权利、合同性质、合同内容做任何权威规定。虽然中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》[9]中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》对临时师资缺口的填补和临聘教师问题的治理做了原则性、指导性的要求，但目前依旧缺乏权威的全国性或全省性《公办中小学临聘教师管理办法》。调研发现，除海口、廊坊、青岛、湛江等地制定了市级临聘教师管理办法，湖北通城县、长沙岳麓区、江西玉山县等地制定了县级临聘教师管理办法外，绝大部分地方对临聘教师的“招用管”缺乏权威统一的规范约束，各地对临聘教师的“招用管”极其随意，其政策制定缺少人社部门、财政部门、公办中小学、临聘教师等多元利益群体的参与，其政策实施缺少纪检机关的有效监督，其政策内容的科学性不足。如北京房山区燕山办事处和东莞南城街道的政策未规定合同期限，江苏昆山花桥经济开区的政策甚至没规定薪酬数量及发放方式。

三、公办中小学临聘教师问题的治理思路

我国在实施“代课教师清退政策”后，并未同步培育起常态的临时替代师资队伍，更未建构起权威科学的临时替代师资队伍管理办法，这是当前我国公办中小学教师队伍建设的一大机制性缺陷，是造成各地公办中小学临聘教师管理使用过程中问题频发的最根本动因。当前，各地公办中小学临聘教师问题看似均指向“教师编制”，但问题的实质并不在于“教师编制不能增加”，而在于各地没有科学合理、弹性统筹、规划落实教师编制，在于对临聘教师问题缺乏科学、客观的认识，在于对临聘教師队伍缺乏科学、规范、人文的管理。同时，本届中央政府所刚性要求的“财政供养人员只减不增”并非严禁各地增加教师编制，而是督促各地严控机构编制总量，杜绝随意增加编制，减少工资性财政支出。因此，该刚性要求不应成为各地有教师编制增加需求却“有编不补”的借口，更不应成为某些地方掩盖教师编制管理工作滞后且混乱的幌子。基于以上判断，建议基于以下对策思路开展公办中小学临聘教师问题的治理。

1.制定权威管理办法，规范约束“招管用”

就公共政策制定而言，参与主体的多元性、法理依据的充分性、政策知识的科学性是其最基本的原则[10]。但各地临聘教师的招聘工作普遍面临政策参与主体单一、法理依据不当、政策内容科学性不佳等问题。建议由省（自治区、直辖市）的教育行政管理部门牵头，会同省人社、财政、纪检等部门及教育管理专家，开展省级临时聘用教师“招管用”现状调研，摸清临时聘用教师的供求现状、工作生活现状及管理使用过程中的主要问题。同时，基于科学预测、数量严控、程序规范、公开公正、择优选聘、合同管理、确保权益、有效退出等原则，制定省级《公办中小学临时聘用教师管理办法》，作为本省（自治区、直辖市）临时聘用教师管理的教育行政法规，以及指导、规范、约束县（市、区）临时聘用教师管理使用工作的权威依据。

2.强化编制管理和教育督查，盘活存量师资填补临时缺口

对不少地区而言，公办中小学临聘教师问题的背后往往是教师编制管理混乱，岗编分离问题突出，且不能充分盘活编制内的存量师资。建议地方政府继续强化对公办中小学教师编制督查工作，规范编制管理，严控岗编分离;建议省级教育督导机构继续开展省域内公办中小学教师“岗编分离”问题专项督查，重点督查各地挤占、挪用和截留中小学教编制问题、有编不补问题、混编混岗问题和吃空饷问题，对违反编制管理规定的单位和责任人应依法依规严肃处理;建议各地继续创新教师编制配置机制，建立教师编制动态调整机制，加强学校间编制的调配力度，采取按班师比核定编制和设立临时周转编制等措施，尽可能减少临时聘用教师缺口的出现。对于确实难以有效填补的师资缺口，建议利用绩效杠杆，鼓励身体状况允许的中青年教师、学校领导和党员教师超工作量上课，最大可能利用编制内存量师资加以填补。

3.建立临聘教师管理服务中心，实现区域内统管共享

对于难以通过调剂编制和盘活存量师资来填补的临时师资缺口，建议基于人力资源共享服务的理念，由县（市、区）教育管理部门牵头，会同财政、人社和纪检部门，建立县级临聘教师管理服务中心。鼓励拥有教师资格证的公益人士、培训机构教师、身体允许的退休教师加入临时师资库。同时，通过临时聘用教师供求信息平台建设、薪酬福利保障机制建设、注册-申请-甄选-配置机制建设、监督-管理-考评机制建设，建构县级临时师资综合管理服务体系，实现区域内临时聘用教师统管共享。目前，英国建构“代课教师资源库”的做法、我国台湾地区建构“国中小代课、代理教师人才库平台”的做法[11]、福州市教育局设立并上线运行《福州市临聘教师供求信息系统》的做法[12]，值得各地参考借鉴。gzslib202204011429

4.规范劳动合同，维护劳动权益

早在2002年7月，人事部曾发布过《关于在事业单位试行人員聘用制度的意见》，要求事业单位可根据岗位性质和工作内容，在协商一致的基础上，与受聘人签订短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同[13]。基于“以完成一定工作任务为期限劳动合同”具有“不受签订次数限制、解除容易、利于用工单位成本最小化”的特征[14]，鉴于公办中小学无独立经费支配权、无独立人事调配权、不具备实践意义上的完全法人地位等现状[15]，建议县（区）教育管理部门作为合同甲方，跟临时聘用教师签订“以完成一定工作任务为期限劳动用工合同”;建议参照《企业职工患病或非因工负伤医疗期的规定》《女职工劳动保护特别规定》中有关病、产、婚假时限的规定，把“临聘时间”界定“3个月至6个月”，临聘教师的工资待遇参照当年新入职正式教师的标准发放，在合同有效期内，享有跟正式教师同样的培训资源和机会。同时，在有效沟通的基础上，规划目前存量临时聘用教师的退出路径，要么给予合理补偿，鼓励其自愿退出;要么在正式教师招考时，优先招考优秀临时聘用教师。

参考文献

[1]嘉祥县人民政府.嘉祥县教育高质量发展三年行动计划（2019—2021年）[EB/OL].http：//www.jiaxiang.gov.cn/art/2019/9/6/art_2576

2_2409128.html，2019-09-06.

[2]深圳教育局：今后公办中小学不得新聘临聘教师[EB/OL].http：//news.cctv.com/2016/07/29/ARTIPKBg2JweEM35k20gZcun160729.

shtml，2016-07-29.

[3] 青岛市教育局.青岛市公办中小学校临聘教师管理办法[EB/OL].

http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24625415/n24625429/

n24625443/190625083509382501.html，2019-06-25.

[4] 王小野.建议建立“临聘教师人才储备库”[J].吉林人大，2017（01）：23.

[5]教育部.介绍2018年全国义务教育均衡发展督导评估有关情况[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415/twwd/201903

/t20190326_375413.html，2019-03-26.

[6]教育部.2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t

20200519_456057.html，2020-05-19.

[7]新华社.中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_52

62659.htm，2018-01-31.

[8]嘉祥县统计局.嘉祥县2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.jiaxiang.govcn/art/2019/3/27/art_25771_145855

5.html，2019-03-27.

[9] 中央编办、教育部、财政部.关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A10/tongzhi/201412/t2

0141209_181014.html.

[10] 罗峰.公共政策[M].上海：上海人民出版社，2014：05-08.

[11] 孙来勤.发达国家或地区代课教师现象研究——以美国、英国、日本和中国台湾地区为例[J].教师教育研究，2016（03）：122-128.

[12] 福州市教育局.关于启用《福州市临聘教师供求信息系统》的通知[EB/OL].http：//www.fjjszk.org/news_show.aspxid=13966，2017-08

-24.

[13] 人事部.关于在事业单位试行人员聘用制度的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61651.html，2002

-07-06.

[14] 蒋月.以完成一定工作任务为期限的劳动合同之探析[J].法治研究，2011（09）：25-30.

[15] 彭虹斌.作为政府下属机构的公立中小学法律地位研究[J].中国教育法制评论，2014（00）：163-170.