智慧政府视域下政府治理效能提升研究

田子麒

摘   要：我国数字化政府建设正快速步入智慧政府阶段。智慧政府能够提供多方位、个性化的公共服务，突破了时空和地域的限制，将逐渐提升我国政府治理效能。通过审视电子政府、移动政府和智慧政府在数字政府建设不同阶段的特征，得出智慧政府发展重心的转变是客观环境发展和社会需求转变的必然结果，政府治理模式从注重职能到注重社会需求的转变是智慧政府建设的必然要求。该阶段需要政府针对智慧政府构建的目标和需求，逐一审视智慧政府建设中存在的问题，制订出合理可行的对策方案，也需要理论工作者不断地总结实践、升华成果，在求得共识基础上鼓舞学者们做出更积极的努力，以实现智慧政府的理想目标。

关键词：智慧政府;公共服务;治理效能;社会需求

中图分类号：C935       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）08-0134-03

智慧政府的概念起源于20世纪末。21世纪以来智慧政府得以快速发展，与大数据、物联网等新兴科技的快速发展密不可分。随着信息与通讯技术产业的发展，目前国内外电子政府正如火如荼地向“智能模块集成化、需求响应人性化”的智慧政府阶段过度[1]。我国数字政府发展经历了三个阶段。第一阶段是电子政府。该阶段主要是以政府门户网站为主，政府将传统的文书办公搬到网上，对外发布公告和信息，依托于政府门户网站单向渠道与公众交流和互动。在互联网背景下政府网站也集中体现了电子政府的建设与发展水平[2]。第二阶段是移动政府。该阶段的主要特征是以政府门户网站为载体，搭建了一条政府与社会公众沟通的桥梁，双方可以在线双向沟通和交流，公众可以在网上直接办理规定的社会事务等。第三阶段是智慧政府。我国数字政府目前正处于该发展阶段，政府可以提供多项个性化的公共服务，突破时间、空间、地域的限制，实现实时受理、事事受理。该阶段的特征是实现万物互联、万物互动、万物互通、万物互融，整合和优化政府内信息资源[3]。智能治理模块集约化和集成化融入政府治理活动的方方面面，深刻改变政府治理模式。

一、智慧政府治理的框架设计

Gil-Garcia认为，智慧政府治理是指在现代信息技术发展背景下对政府的战略和投资进行创造性开拓[4]。新兴信息技术的快速进步及其在政府领域的广泛应用，正深刻改变着政府的运作方式和创新模式[5，6]。在智慧政府视域下，政府治理应强调智能化、科学化和透明化。在坚持为人民服务为宗旨的基础上，注重政府治理效能的提升，全心全意建设服务型政府。

（一）基本原则

智慧政府治理的原则主要分为注重顶层设计的原则、强化统筹联合的原则和坚持以人为本的原则。

1.顶层设计原则

重视顶层设计关键在于智慧政府的制度建设。顶层设计需要规范的法律法规的保障和约束，应建立健全统一的治理规范和标准，推动智慧政府治理走向高效化和透明化。整体优化的治理体系也是顶层设计重要的一部分，是随着信息智慧化发展，建立起资源共享、協同联动、互联互通的交互模式，形成人人平等、协同高效的治理新常态。

2.统筹联合原则

强化统筹联合有助于提升政府治理的透明度，增强公众的社会满意度。强化智慧政府统筹联合，既可以促进社会主体与政府数据信息的开放共享和协同发展，也可以更好保护社会主体的隐私权，这不仅是政府职能转变的内在要求，也是提升政府治理水平的必由之路。因此，我国应尽快健全统筹联合机制，更好推动智慧政府治理协同发展。

3.以人为本原则

智慧政府治理要摒弃电子政府中以政府部门为中心的理念，注重社会公众和其他社会主体的需求，以公众为中心，高效便民，全心全意为人民服务。智慧政府的建设要解决传统的线上服务互不联通、交互体验差、程序重复等问题，切实坚持以人为本的原则来推动智慧政府服务。

（二）框架设计内容

1.强化智慧政府治理理念

在大数据、人工智能等发展冲击下，亟须转变智慧政府治理理念。政府治理不仅要注重效能的提升，更要树立高效便民理念，让人民群众充分享受高科技发展带来的便利。政府在处理日常事务过程中，能在线上办理的尽量不要在线下办理，做到上下联动，协同配合，整合政府职能，使政府组织的结构走向扁平化。政府要高效运用科学技术，力争逐步全面实现跨层级、跨部门、跨区域协同发展;政府也要注重公众的个性化需求，从全面无差别的公共服务供给向创新化公共服务供给转变，鼓励公民积极参与智慧政府治理过程，监督政府行为，迫使政府在治理过程中行为公开化和透明化，坚持以人为本的思想，建设透明廉洁的政府。

2.建立健全智慧政府治理体制机制

传统的政府治理模式是金字塔式的结构，权力体制自上而下运行。政府工作人员秉持对上负责的原则，领导者往往忽视下属的工作动机和感受，而下属的真实情况也不能如实反映给上级领导。伴随着科学技术的发展，政府治理体制也发生了重大变化，信息技术突破传统治理体制机制的屏障，组织结构也向更加灵活高效的扁平化发展。

3.创新智慧政府治理方式

大数据时代的到来、人类社会高速发展，面对的不确定性因素也随之增加，因此，需要创新智慧政府治理方式。首先，要打破治理主体单一化的传统，建立以政府为主导的多元主体协同治理新格局。其次，要推动治理手段的多元化，应综合利用大数据、人工智能等新兴科技的优势，辅之以法律经管等专业治理手段来创新政府治理方式。

二、智慧政府治理存在的问题

我国智慧政府起步较晚，但发展迅猛，势头喜人。虽然我国在智慧政府建设中取得一定的成绩，但由于我国自从电子政府以来数字化政府建设的基础较为薄弱，智慧政府的发展阶段也面临问题和不足。

（一）法律法规体制机制不健全

从电子政府到智慧政府，政府治理边界模糊的问题一直存在，导致各部门相互推诿，责任界定不清。尤其是传统的以政府为中心的电子政府治理模式下，政府既是“运动员”又是“裁判员”，弱化了社会主体的功能，降低了社会主体参与治理的积极性。同时，智慧政府治理缺乏明确统一的标准，相应的法律法规制度建设更为滞后。社会发展新问题层出不穷，法律法规空白和缺口有待填补。主要问题有以下几个方面。一是平台建设机制分散。不同部门各自为营，都是自下而上以地方政府为主导建立的数据平台，这就造成了部门之间沟通不协调、平台技术标准不统一，不能够实现互联互通。伴随信息技术的高速发展，碎片化的信息服务不能够满足需要，亟需各部门联合建立起统一高效的综合服务平台。二是政府数据开放共享能力有待提高。智慧政府的建设主要依靠公共部门，缺乏政府与社会多元主体的合作。在社会主义市场制度发展的今天，仅依靠政府单方力量难以构建协同高效的政府信息服务制度，要求政府必须依靠自身有限的力量，通过加强与社会多元主体的合作，发挥社会主体资金和技术人才优势，共同完善智慧政府治理制度。

（二）信息共享与协同治理体系不匹配

智慧政府建设覆盖面广、层级复杂，受到地理因素、经济发展水平等多种因素的影响。不同地域智慧政府建设不均衡，而且这一不平衡仍处于不断扩大趋势中，智慧政府建设呈现出“发达地区强，老少边穷地区弱”的特点。比如，长三角地区已经实现智慧政府治理跨区域跨部门协同发展，政府信息资源互融互通。但在全国范围内，不同地域的智慧政府建设水平差异较大。如何推动不同地域、部门和不同层级政府信息资源共享并构建系统治理体系，这将是政府面临的重要问题。智慧政府信息的标准化存在差别。一些政府部门很早便采用规范的政务公开形式，便于全社会信息资源共享，但仍有一些部门存在数据更新不及时，操作不规范等诸多问题。如何形成平台多元化、分类科学化、标准规范化、流程制度化是不同层级政府部门面临的又一重要问题。

（三）人力资源专业化水平不高

智慧政府实践研究表明，工作人员处理政府信息的方式仍然是被动的，其能够深度参与智慧政府治理的机会比较少，即便在参与的过程中，能否有效地表达需求和传达声音，也关系到能否提升智慧政府治理水平。虽然智慧政府已经摒弃了以往仅以单向信息发布为主的模式，但在政府平台上，工作人员专业化办公的职能设置有限。甚至在有些部门的智慧政府平台上，供专业人员办公的栏目仅是为了满足规定而设置的形式工程，存在信息回复不及时和信息回复机械僵化的现象，鲜有针对性解决问题的办法。同时，智慧政府建设中也缺乏规范的责任机制。政府线上办理的模式虽然减轻了政府部门的工作量，但一些政府部门自由裁量的空间也被压缩，随着社会知情权的扩大，社会舆论对政府的监督变强，这都对政府的诸多行为起到限制作用，使一些工作人员不愿主动积极地开拓网上智慧政府服务，有必要建立起规范的责任机制，使工作人员免除后顾之忧，提高工作的主动性和积极性。

三、智慧政府治理的路径优化

基于智慧政府治理发展过程中存在的问题和不足，本文提出三条路径优化意见以提升智慧政府治理效能。

（一）建立健全法律法规体制机制

智慧政府的良好运行需要建立健全法律法规，这是智慧政府治理开放化、高效化和透明化的重要保障。然而我国法制建设相对滞后，智慧政府法制建设更是落后西方发达国家。所以，如何构建具有中国特色的智慧政府法律体系是我国智慧政府建设的当务之急。尽管一些地方政府制定了一些规范智慧政府建设的法规，但法规的框架范围仍然边界不清、相互交叉，一些法规没有约束力，仅可以规范智慧政府的治理，但对于违法犯罪活动没有强制力。制度优势还有待于转化为治理效能，治理能力还有待于进一步提高[7]。同时，我国仍缺乏相关的上位法律的规定和约束，缺乏自上而下统一的智慧政府法律体系。鉴于此，首先，我国应当在国家层面统筹推进智慧政府法律法规体系建设，地方各级政府逐级在上位法律的框架内制定和完善本地法规。其次，在经济发达的地方进行试点，学习发达国家和地区的智慧政府法律体系建设经验和成熟模式，逐步在全国大范围推广，并及时跟踪反馈，因地因时制宜，合理调整。

（二）创新信息共享与协同治理模式

信息开放共享是智慧政府治理的重要内容，也是建设开放型政府的先决条件，其重点在于健全数据开放与整合机制。科学技术的发展为政府信息的开放提供了技术支撑，健全数据整合机制可以提高技术标准化和规范化程度，有效解决数据分散、标准不一致和信息不对称等问题。具体来说，可以建设一个面向整个政府的跨部门和层级的构架平台，以改正各部门各自为营、闭门造车的缺点，在不同层级不同地域的政府部门之间搭建一个桥梁，以优化资源配置，提高政府办公效率，实现政府信息共享和协同治理。比如，先建设一个合理可行的智慧政府平台框架，作为整体智慧政府大生态体系建设的基础，后以实际需求为导向，搭建子系统和子框架，但要着重注意后期的维护和管理，实时更新智慧政府治理平台，及时发现并改正问题，做到与时俱进，系统的整合可以为数据开放提供更有价值的资源[8]。目前我国一些地方政府已经建立了一套科学成熟的智慧政府协同治理模式。例如，北京市基于物联网和区块链等新兴技术，对不同辖区内环境质量监测、对污染排放治理实施科学化网格化的监管，并建立统一的治理平台，实现对食品药品全方位无死角的监管，其成熟的经验和模式值得不同地方政府学习和借鉴。

（三）加快智慧政府人力资源专业化建设

智慧政府治理并不意味着不再有人员的参与，实际上更需要高层次专业化人员队伍的参与，包括智慧平台的建设、运维等都需要更为专业化的人员。政府需要建立健全人力资源激励和保障体系，提高政府人员的工作积极性和主动性，并切实保障工作人员的合法权益。专业化的人力资源建设是一项庞大的工程，既具有与其他人力资源建设相似的人员考核、选拔、任免、培训、评估、监督等一系列程序和内容，又对专业智慧政府人力资源建设提出了更高的标准，要求公务人员具有前瞻性的管理理念，学习国外先进的智慧政府建设经验，具有专业化操作水平，能够熟练处置各种突发事件。我国可以借鉴发达国家智慧政府人力资源管理先进模式，取其精华，结合我国自身发展条件，建设具有中国特色的智慧政府人力资源管理模式。

参考文献：

[1]   于冠一，等.电子政务演化模式与智慧政务结构分析[J].中国行政管理，2016，（2）：22-26.

[2]   朱作杰，等.黑龙江省政府门户网站的“网上办事”[J].中国信息界，2008，（10）：58-59.

[3]   牛力.政务信息资源“云服务”整合模式研究[J].情报杂志，2013，（1）：160-163，149.

[4]   Gil-Garcia J R， Helbig N， Ojo A. Being Smart： Emerging Technologies and Innovation in the Public Sector[J].Government Information Quarterly，2014，（31）：1-18.

[5]   孟庆国.政府2.0——电子政务服务创新的趋势[J].电子政务，2012，（11）：2-7.

[6]   胡海波.政府2.0的国际经验及其对我国的启示[J].现代情报，2012，（2）：39-42.

[7]   李景治.积极促进我国制度优势转化为治理效能[J].理论与改革，2020，（1）：55-65.

[8]   王春梅.开放与整合：治理能力现代化视野中的智慧政务建设[J].治理研究，2019，（10）：15-18.

[责任编辑   興   华]