新冠肺炎疫情背景下我国地方政府公共危机管理问题研究

刘欣浩

摘   要：2003年，一场非典型传染性病毒肺炎在我国的多个省份集中爆发，许多省市深受影响，包括我国的香港、台湾地区，这是一次对全国各级地方政府在应对突发重大公共危机管理能力的严峻考验。2020年初，新冠肺炎疫情突然出现，让疫情最初的爆发地点武汉市、湖北省政府以及全国各级地方政府再次接受了严峻的考验，也带来了深刻教训与反思。现如今，危机的发生已经不仅仅是简单的意外，或许会成为生活中的一种常态。因此，重视公共危机的管理可以理解为地方政府在可持续性发展中所面临的一种常态化管理。虽然在全国人民的共同努力下，疫情防控有了非常大的进展，但是疫情这次在全国范围内的传播暴露出了地方政府在公共危机管理中存在的许多问题：法律制度不完善、危机意识缺乏、预警机制不健全等一系列问题。因此，应该及时采取相应措施以提高地方政府在危机中应对的能力。

关键词：新冠肺炎;地方政府;公共危机;管理能力

中图分类号：C936       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）08-0137-03

引言

2020年初，在湖北省武汉市华南海鲜市场周围发现了一种感染性极强新型冠状病毒，短短几个星期这种病毒就在全国四散开来，对社会造成了极大的影响，并危害着公众的生命安全。这是一场波及范围广并产生了深远影响的典型突发公共卫生事件。面对这次来势凶猛的疫情，以习近平为核心的党中央迅速作出统一部署，全国各地携手共抗疫情。习近平总书记指出，要“团结带领广大人民群众坚定不移把党中央决策部署落到实处，坚决打赢疫情防控阻击战。”[1]在抗击疫情过程中，地方政府作为解决危机的领导者，在面对危机时的能力水平直接影响着危机的解决与否。因此，及时对地方政府在疫情中的所暴露出来的问题进行梳理，并且找出切实可行的解决办法，对于今后地方政府危机管理能力的提升至关重要。

一、我国地方政府在危机中存在的问题

（一）危机管理意识的缺乏

众所周知，政府在制定各项决策时需要大量全面的信息作为基础，同时也必须让人民群众了解实际情况，这对于政府的管理以及维护社会稳定至关重要[2]。而我国地方政府在公共危机管理过程中存在的普遍现象便是不重视信息传播的作用。一方面，政府内的各个部门之间有效的信息资源共享可以极大提高工作效率。新冠疫情爆发后，作为大量重要信息的掌握者，个别政府官员不承担责任，而是选择了封锁重要信息以及虚报瞒报的方式，以致疫情在初期没有得到及时控制，从而导致疫情迅速传播，防控难度不断升级，最终形成了全国范围的爆发[3]。另一方面，社会舆论作用失调。尽管各级地方政府定期召开新闻发布会，并及时公开防疫的最新进展以及相关措施。但由于地方政府轻视了媒体舆论的重要作用，未能充分发挥媒体舆论的积极作用，在一定程度上影响了防疫工作的效果，对社会秩序产生了一定的负面影响。

（二）公共危机意识的淡薄

改革开放以来，在我国社会经济取得了长足进步的大好形势下，许多官员和人民群众缺乏居安思危的意识。尤其是部分地方政府官员还没有意识到潜在的危机将要发生，从而为日后的病毒迅速蔓延埋下了伏笔。因此，应当在平时工作生活中给政府官员和公民树立起危机意识。大多数地方政府官员将公共危机管理简单理解为危机的应对，往往对危机的应对比较重视而疏忽了早期的危机预警及后期的善后处置。在此之前，社会的普遍意识即为公共危机事件属于不可能发生事件或发生几率很低，没有充分意识到公共危机管理是一个完整的环节，从早期的预警、中期治理到后期的善后每个环节都极为重要。在疫情爆发初期，中央督导组赴武汉市了解具体情况，来到当地后在询问相关部门领导疫情的具体情况时得到的回答含糊其辞、模棱两可。可见，各部门没有各司其职，导致大家推诿扯皮，严重影响了防疫工作的效果。地方政府也未充分认识到社交媒体在现代社会中的重要作用。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展水平和民众受教育程度不同，导致了不同的人对公共危机的理解也各不相同。特别是在一些经济发展相对较差的地区，大部分年轻人外出务工，留守的多是老人和儿童，由于受教育水平相对较低，社会危机意识会更为淡薄。更为重要的是，尽管有些人事先就知道危机将会对个人和社会产生严重的影响，但他们仍然固执己见，抱有侥幸心理，忽视了对危机的防范。在疫情防控中，在一些外来流动人口较多的老旧住宅区、出租屋房集中的部分地区，仍有部分群众抵触政府采取封闭管理的措施等。随着防疫工作取得了一定的成效，又发生了部分人群开始在公共场所不戴口罩、聚众游玩等现象。这些现象是个别公民对社会大众一种极其不负责任的行为、不珍惜来之不易的抗疫成果的表现，同时也是地方政府监管不严的表现。部分人群在疫情时期置身事外，仿佛抗击疫情完全是政府的行为与自己无关，究其根本无论是地方政府和社会民众的危机意识都很淡薄。

（三）危机预警机制不健全

与西方发达国家相比，我国地方政府公共危机预警体系尚处于发展的初级阶段，成熟的预警体系还未完全建立起来，现有的预警体系在面对危机时，预警和预防能力相对较弱。此次疫情也暴露出我国地方政府预警机制存在的诸多问题：个别器械设备年份较长，并且未能及时检修，使得地方政府很难监测到真实有效的数据。由于缺乏专业的技术团队和先进的技术设备，在制订应急预案以及危机管理过程中效果大打折扣，难以对危机的未来发展情况做出合理判断，从而导致应急预案重形式轻实际，这对于应急预案的制订是极其不利的。而且，许多地方政府事先制訂的预警方案，未能充分结合当地的实际情况，不具备太多的可行性。而所谓的预警方案只是空中楼阁，所提出的为应对公共危机的解决方案也是徒劳的。

（四）各部门之间缺乏协调性

习近平总书记指出，疫情防控要坚持全国一盘棋[4]。在新冠疫情发生后，党中央召开会议决定成立专门的工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展疫情防控工作，并马上派出专家组前往湖北省等疫情重灾区，配合当地疫情防控人员专门加强一线的防疫工作。然而，专家组只是临时成立的工作小组，不是危机管理中的常设机构，并且在工作中还要耗费大量的精力在部门间进行工作的协调，浪费了宝贵的工作时间，在一定程度上降低了工作的效率。由于各部门间缺乏有效的配合，在疫情初期出现了地方政府管理相对混乱的局面。因为医疗物资的匮乏，个别省份在医疗物资途经本省时竟然出现了截留应急物资现象;而个别地区在未经上级部门许可的情况下，采取相对极端的封闭方式，造成严重的拥堵，致使救援物资不能及时送达。在防疫的第一线，各部门之间缺乏有效配合、各自为政的局面屡见不鲜，这是极其不利于防疫工作展开的。

（五）相关法律法规不健全

在公共危机管理过程中相关法律法规是不可或缺的。在疫情爆发时我们所依据的是《突发公共卫生事件应急条例》。该条例是在针对“非典”带来的危机治理所制定，该条例制定的时间较早并且相关细节规定也不是很明确。目前，我国还没有就部门间在公共危机发生时如何相互配合工作的法律法规。宪法只是规定了地方政府在政治、经济、文化中的基本职能和作用，但对于不同的政府部门如何相互配合，则没有与之相对应的法律依据，这会在一定程度上影响公共危机管理工作的顺利进行。

二、提升我国地方政府公共危机管理能力的对策

（一）加强信息公开

在危机爆发时，各种信息铺天盖地袭来，传递速度快且影响范围大，任何错误的信息都可能引发社会恐慌。在此次危机管理过程中，地方政府对于信息的公开存在两大问题，一是在前期对疫情进行了隐瞒，二是对负面新闻不进行公开报道。这是一种典型的不尊重客观事实、不尊重公民知情权的行为。在危机管理过程中，应该做到尊重客观事实、正视公共危机，实事求是公布危机信息，积极主动进行正面宣传，让公众第一时间了解疫情进展。这样，既有助于引起上级政府对公共危机事件的重视，也有助于在初期就将疫情及时制止住。地方政府可以通过广播、网络、电视、报纸等媒介，对媒体和舆论进行引导，尽最大可能地降低其负面影响。及时举行新闻发布会是政府主动向外界公布消息的重要方式和手段。特别是在公共危机发生期间，政府如果不能及时发布信息、通报具体情况，就极易在社会上滋生谣言[5]。事实上，也正是由于政府在新闻媒体上及时公布每天的最新情况，才避免了引起大范围的社会性恐慌，使抗疫工作逐渐步入正轨，保证了公民可以有序生活。

（二）提升公共危机意识

长期以来，在公共危机教育方面，我国都只是流于形式，直到2003 年非典疫情爆发对整个社会造成了巨大冲击，我们才意识到危机教育普及的重要性。虽然在经历非典疫情后政府对公共危机意识有了初步认识，整个社会的公共卫生危机意识和危机应对能力也有了一定程度的提高，但仍旧存在危机意识淡薄、危机思想意识不到位等问题。随着近些年国内经济高速发展，我国忽视了对政府公共卫生危机意识的宣传教育，缺乏居安思危的意识，同时对危机发生的可能性和破坏性怀有侥幸心理。如果不能在平时树立防范意识，在危机发生时就很可能会手足无措甚至临时抱佛脚。因此，积极树立公共危机防范意识和开展危机演练，无论是对地方政府官员还是普通民众来说都是非常必要的。通过教育途径来普及相关知识是最为直接有效的，这可以在潜移默化中提升政府官员和公民的危机意识。要提高地方政府的公共危机意识，首先要把地方政府对公共危机相关专业知识了解和危机意识培养作为日常培训内容，并且还要充分了解当地实际情况，从根本上提高對危机的管理能力。地方政府还应当邀请专业的技术人才对政府公共危机管理的技术方面问题进行讲解指导，组织当地政府官员参加会议、讲座，广泛听取社会各界的建议。在完善自身知识储备后，借鉴国内外地方政府公共危机管理的先进经验，并结合当地的实际情况，形成切实可行的公共危机管理模式，并将其应用于实践当中。

（三）完善公共危机预警体系

习近平总书记强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。[6]”在应对此次疫情考验中，政府应做好完善公共危机事件的预警体系，在危机发生前、发生时、发生后根据不同阶段建立高效可行的监测系统，收集宝贵的信息数据，不断完善预警体系。在整个公共危机管理过程中主要分为三部分，危机的预防、危机的治理和危机的善后，一个完整高效的危机预警体系可以极大地降低在危机中所造成的损失，预警体系效率的高低直接影响着在处理危机时所要花费的代价与成本，一个完整高效的预警体系是防止危机发生和降低损失的重要因素。

（四）设立专门的公共危机管理机构

许多西方发达国家都设有专门的公共危机管理机构，在危机发生时往往会产生很重要的作用。因此，我国也应该设立专门的危机管理机构。机构的设置应该根据当地的实际情况，并借鉴国外的先进经验。机构可以设置一个的专门的领导小组，由多个部门共同牵头，可以起到充分沟通和协调的作用，方便部门之间无障碍地沟通协作、进行深入的探讨，以此来提升工作效率。此外，该管理机构还要广泛吸纳人才，从专业的角度，利用专业的知识和先进的技术设备，制订出切实可行的应急预案，确保在面对危机时可以做到临危不乱，以减少对社会的负面影响。

（五）完善相关法律法规

我国目前处理公共卫生危机时所依据的《突发公共卫生事件应急条例》详细规定了公共卫生事件的应对与管理工作。但是该条例宏观指导有余、细节规范不足，加上预案的实操性和时效性没有迭代升级[7]，在制定应急预案时没有充分考虑到社会、经济、环境等方面的因素，导致在面对突如其来的公共卫生危机时，虽然有应急预案但是仍然会造成较大的损失。因此，应该在政府主导下，广泛听取社会各界人士的建议，根据当地的实际情况，将相关法律法规细节落实到位。

结语

政府作为公民的领导者在面对危机时起到了至关重要的作用。新冠疫情在我国广泛传播，再次暴露出危机意识淡薄、公共危机预警体系不健全、相关法律法规不健全等一系列问题。这也促使我们去研究提高地方政府公共危机管理能力的对策。疫情对社会产生了严重影响，危机带来的不仅仅是困难与挑战，也是机遇。在危机中发现问题，然后加以解决，这才能从根本上提高我国地方政府在面对公共危机时的管理能力。

参考文献：

[1]   汤菊平.让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬[EB/OL].求是网，（2020-02-13）[2020-03-24].http：//www.qstheory.cn/11wx/2020-02/13/c-1125567405.htm

[2]   李书巧，王超.大数据时代地方政府公共危机管理存在的问题研究[J].中共桂林市委党校学报，2020，（79）：57-61.

[3]   路艳明.新冠肺炎疫情背景下地方政府公共危机管理能力的研究[J].产业与科技论坛，2021，（1）：207-208.

[4]   人民网.疫情防控要坚持全国一盘棋[EB/OL].[2020-03-03].http：//tj.people.com.cn/BIG5/n2/2020/0205/c375366-33765700.html

[5]   沈正赋.突发公共事件的危机管理、舆情应对和共情传播[J].社会科学文摘，2020，（51）：13-15.

[6]   习近平.完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL].新华每日电讯，2020-02-15（1）.

[7]   高静，高献波.突发公共卫生危机多元主体协同治理困境及对策[J].经济师，2021，（4）：23-25.

[责任编辑   兴   华]