我国财政转移支付制度与地方政府间财政关系相协调的问题研究

李浩琛

摘   要：现代社会中财政转移支付制度的首要任务是解决一个国家中央层级同地方层级以及地方政府间财政收支不平衡的矛盾，旨在构建社会基本公共服务均等化的状态，是市场经济体制中各国处理政府间财政关系问题、平衡各地财政状况的有力工具。我国自1994年开始实施分税制改革就提出了建立统一的财政转移支付制度的主张，经过20余年的探索，该项举措为改善地方经济实力、公共服务能力等方面起到了至关重要的作用。但经过长期实践，现行制度中的问题也逐渐暴露出来，如结构不科学、分配方式和分配规模不合理、法律法规不健全等。因此，立足于我国现状，结合现有研究，提出转移支付制度的有效运行需要协调好制度与政府间财政关系，并在此基础上采取有效措施进行改革。

关键词：财政转移支付;地方政府;财政关系;协调

中图分类号：F821.2        文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2022）08-0130-04

引言

全世界范围内各个国家政府治理的首要任务，就是探索更公平、更有效率地发挥政府各项职能的途径。在我国确立以财政分权为体制、建立了相应的考核办法、实行财政转移支付制度之后，在某些领域中地方政府的积极性被调动了起来，从而增强了其竞争力，也缩小了地方经济的差距。但因我国的财政分权体制和转移支付制度尚不完善，容错机制和应急分配制度缺位，并且在其他形式多样的地方政策的综合加持下，某些地方政府间的竞争状态从良性走向恶性。恶性竞争使政府做出了一些凌驾于法律和市场规则之上的行为，这类行为严重阻碍了当地乃至周边地区的经济社会高质量发展，甚至形成恶性循环。因此，我们要立足现行财政政策体制背景下，认真思考摸索出一条完善财政转移支付政策，促使我国地方政府间财政关系逐渐走向良性发展的道路。

一、相关概念及实情分析

（一）中央集权和分权

中央集权的力度直接影响到一个国家整体与地方权益的多寡。高度的中央集权能够使中央政府获得充足的财力进行再分配，而分权则给予地方政府更多自主发展的动力。财政关系是政府间关系的重要组成部分，财政关系中也同样存在集权和分权的现象，具体表现为财政收支的集权和分权。

（二）财政转移支付

财政转移支付（Financial transfer payment）是以国家各级政府之间所客观存在的财政基本状况及财力差异为依据，以达成全国各区域公共服务水平均等化为首要任务，执行的一项财政资金地区间拨转和财力区域间高低均衡政策。它是上级政府对同级或下级政府无偿性划拨财政性款项的行为。

（三）财政转移支付主要类型

1.税收返还

税收返还是上级政府依据政策规定进行先征后返（退）、即征即退等方式向下级政府、企业、个人返还已征税款的行为，属于以税收优惠的形式拨付的一种财政补助，是我国执行财政转移支付的主要手段之一，占据了地方政府财政收入的60%以上比例。可以说，税收返还相关政策制度的科学完备与否，是我国财政管理体制合理性的直接表现。因此，较好的税收返还制度不仅能够体现对税收较高地区的奖励，而且还能增加欠发达地区财政收入，起到反哺作用。

2.财力性转移支付

我国地域辽阔，地区发展水平呈现出不均衡的特征，中西部地区财政实力薄弱、资金缺口较大。为改善该状况中央有针对性的提出了一揽子政策，财力性转移支付政策就是重要措施之一，它也是我国财政转移支付的最重要部分。该项支付资金没有限定使用方向，由资金接收方自行决定。目前，我国执行的财力性转移支付政策主要以一般性转移支付为主、民族地区转移支付等多种形式为辅。

3.专项转移支付

专项转移支付主要是上级政府为实现特殊的规划或战略补助给下级政府的专项支出，款项接收方必须按照规定的用途和方式运用资金，不得自行变更资金投入方向，也就是我们常说的“专款”，专款专用是其最基础也是最重要的特征。

二、政府间财政关系与财政转移支付

（一）我国政府间财政关系的历史演变

1.分税制前后我国地方政府间财政关系的演变

在分税制改革前，我国财政体制从集中统一的计划经济模式到构建五级财政分层管理模式，按照政府层级逐级设立，使得各级政府权责分明。1994年分税制改革后，各级政府逐步建立并实行“政府、财政、预算同级设立”的财政管理模式，使我国政府间的财政关系迈上一个新的台阶。

2.财政转移支付中税收部分对政府财政的影响变化

我国税收制度改革经历了分税制、营改增等多个重要环节，税收在各级地方政府财政收入中所占比例也出现了很大变化，特别是地市级以下财政对税收数额表现出较高的敏感性。以下选取国家三线工业城市湖南省株洲市的统计数据，说明税收对地方政府尤其是地市级财政产生的影响变化。表1显示了株洲市2016—2018年税收与地方财政收入关系结构情况。

从表1可以看出，虽然三年内年财政总收入绝对额几乎没有变化，仅增加0.3亿元，但税收收入呈现大幅增长，留存本级收入出现明显下降，说明有部分原归属于地方的税收分配给了中央，相關联的是导致地方财政净收入锐减，中央税收返还配给问题再度凸显。从集权和分权的角度看，税收制度改革其实在某种意义上加大了集权的程度，不利于中等以下城市实现社会基本公共服务均等化目标的实现，引发了政府间财政关系矛盾的滋生。

（二）政府间财政转移支付制度实施过程中存在的问题

1.财政转移支付的规模结构不合理

各级政府间财政关系矛盾的症结就在于各项财政转移支付资金的分配使用，因为各地政府的运行目标通常存在一定的差异，所以财政转移支付规模的合理匡算在理论上与实践中一直是学界寻求突破的难题。一方面，若财政转移支付数额过大，鉴于该资金拨付的无条件性，地方政府也许会降低税收工作的重视程度，甚至耗费更多人力物力财力用于争取财政转移支付资金，滋生“等靠要”的心理，丧失促进自身发展最重要的内生动力：产业的培育;另一方面，若财政转移支付规模偏小，就会导致欠发达地区因缺乏资金使得亟需实施的项目停工甚至社会保障层面出现问题、造成社会动乱，最终国家意志与目标难以实现。

2018年，中央对地方政府的税收返还总额为7 987.86亿元，仅占财政转移支付总额的11.46%，税收返还比重较低。经过数次税收制度改革后，税收逐步提高了上划中央政府比例，且返还数额上出现了地域差异，东部沿海地区发展充分、底子好，税收规模较高、增速稳定，得到的税收返还远远高于中西部地区，加剧了区域间财力上的两极分化。

2.财政转移支付的模式过于单一

当前，我国财政转移支付方式主要是以纵向转移支付为主，即上级政府对下级政府的直接拨款。而同级政府之间的横向转移支付占比较小，这种以垂直纵向为主的方式会因为划拨层级的增加而导致资金使用效率不断降低，甚至还会出现被多级政府“层层截留”的现象。最终下级政府实际收到的财政转移支付资金远远少于预期数额，进一步加剧了地方政府的资金压力。

3.财政转移支付相关法律法规不健全

在财政转移支付相关法治建设滞后的背景下，我国于2014年出台了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，虽然明确了分派方式、强化了预算管理，并对专项转移支付进行了优化。但没有按资金性质进行细分，分别制定使用和管理细则。

三、完善我国财政转移支付制度和政府间财政关系协调的对策

（一）完善财政转移支付的表现形式和分配方式

为了实现区域间基本公共服务均等化和科学有效的宏观调控目标，财政转移支付中要取消对实现宏观调控目标没有积极作用甚至起反作用的项目，如差异化调整税收返还。一是差异化取消税收返还。税收返还的初衷是在分税制改革中为了维护纳税地区的既得利益而做出的政策安排，一些发达地区税收较高，得到的返还也高，而经济欠发达地区则得到的返还微乎其微，长此以往，拉大了地区贫富差距。这样的结果既违反了转移支付的公平性原则，又不利于经济欠发达地区提高发展水平，使政策效果大打折扣。因此，可以采取对落后地区采取加大税收返还比例，甚至可以视情况拨付税收扶持补贴，发达地区减少税收返还甚至取消税收返还的政策。二是合并一般性转移支付。目前，一般性转移支付名目多、涉及面广，五花八门的项目使用方向不同，难以在分门别类的基础上做到统筹兼顾，可以探索将若干个子项目进行统一合并为一个项目，通过数学建模等科学手段设立经得起推敲的计算公式，秉持公正和绩效同抓共管的統筹兼顾原则，针对不同层级、不同地区分别计算资金数额，如对经济落后地区可以适当提高转移支付比例。

（二）健全财政转移支付相关法律法规

财政政策与法律是密不可分的，所以作为财政工作中不可或缺的一部分，财政转移支付需要依托强有力的法律体系。因此，完善财政转移支付的立法应是确保政策和工作流畅的首要环节，更是稳定资金流通安全和维护社会公平的稳固基石。一方面，通过构建并完善相关法律体系切实解决这几个问题：转移支付目标是什么？转移支付有哪些基本原则？转移支付的资金从哪里来？有几种支付的形式？等等，使得转移支付工作能够在合理的法治框架内有序高效进行。另一方面，为保障法律法规的落实，建立完备的监督制约制度也非常有必要，使各级政府能自觉按要求按规定获取并使用财政转移支付资金。再者，近年来社会各行各业的发展进入充满变革的新时代，财政转移支付的立法和监督要适应改革形势，在改革变化之中求发展、求增效，实现中央与地方的利益一体化;考虑实际情况，确保可实行可操作，不乱提要求、不空喊口号。在此基础上，把握宏观发展趋势，能承受一定范围内的社会变动，灵活适应此时甚至于今后的社会发展。只有这样，才能实现我国社会主义市场经济要求，真正实现政府资金的科学调配、保障地区财政公平、规范地方政府行政行为和提升业务能力。此外，建立一个具有权威性的财政转移支付政策监督委员会，该机构独立于财政部，可隶属于全国人大常委会。在法律层面建立权责明晰的监督制约机制，赋予政策监督委员会关于财政转移支付的监督权、处罚权，并为其开发一套各省通用全国联网的财政转移支付管理监督信息系统，该系统能对全国财政转移支付资金实行全流程监控，发现不合规情况会及时预警，从而破解资金监管追溯的滞后性难题，切实保障财政转移支付政策真正起到预期的积极作用。

（三）充分运用横向财政转移支付

目前，我国财政转移支付政策执行的是以纵向为主、横向为辅的模式，在分税制背景下，地方财政缺口日益扩大，这就对中央了解地方经济发展状况的程度提出了更高的要求。但因层级过多、支付路径太长、拨付过程中相关成本较大，使得中央难以把控资金链末端的使用效率。所以，为补齐这个短板，横向财政转移支付起到了关键效用。我国国土幅员辽阔，区域间经济发展水平差距较大，富裕地区的高财政收入有能力对贫困地区给予资金支持。要充分用好横向财政转移支付必须要做好制度设计，与灵活的市场机制和科学的宏观调控相结合。一是运用市场规律，谋求地方政府间发展上的“双赢”，支持有条件的地方政府用自愿性的人财物等资源向经济落后地区换取一二三产业的合作。以我国施行20年以来的对口援疆政策为例，众所周知，新疆地处偏远边疆，为改善其人民群众生活条件、缩小同其他省市的差距，中央政府安排多个经济较好省市对新疆进行人财物全方位的扶持支援。我国在“十二五”期间，共开展援疆工程5 161个，拨付经费580.3亿元。在此期间，500多万当地老百姓住房条件得到改善，提供了20多万个就业岗位，新建各类学校222所，自治区的环境面貌焕然一新、生活水平跨越式提升。从对口援疆政策实施的目的和效果来看，转移支付的目标并不是要达到地区经济、人均收入的绝对平等，而应当要让我国全域的基本公共服务水平达到均衡。二是在中央层面，以财政部牵头设立“区域均衡发展基金”。鉴于实施自愿性横向转移支付的地方政府都有自身潜在利益的驱使，使得真正缺资金、缺人才、缺技术、缺产业的资源匮乏枯竭型的“四缺”地区得不到合作机会。此时，“区域均衡发展基金”就能够有效弥补这一空白。该基金的资金来源主要是比较发达的地区每年向该基金无偿注入一定比例的可支配财政收入，经济落后的地区每年从该基金中获得资金拨付，通过“削高补低”来缩小区域发展差距。

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Research on the Coordination Between China’s Financial Transfer Payment System and the Local Governments’ Financial Relationship

LI Hao-chen

（Hunan University of Technology， Zhuzhou 412000， China）

Abstract： In modern society， the primary task of the financial transfer payment system is to solve the imbalance of financial revenue and expenditure between the central level and local level of a country and between local governments. It aims to build the state of equalization of social basic public services. It is a powerful tool for countries to deal with intergovernmental financial relations and balance local financial conditions in the market economic system. Since the implementation of the tax sharing reform in 1994， China has put forward the idea of establishing a unified financial transfer payment system. After more than 20 years of exploration， this measure has played a vital role in improving the local economic strength and public service capacity. But after a long period of practice， the problems in the current system are gradually exposed， such as unscientific structure， unreasonable distribution mode and distribution scale， imperfect laws and regulations. Therefore， based on the current situation of our country and combined with the existing research， this paper puts forward that the effective operation of the transfer payment system needs to coordinate the relationship between the system and intergovernmental finance， and take effective measures to reform on this basis.

Key words： financial transfer payment; local government; financial relations; coordinate

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