“先行探索”语境下海南省公共图书馆法人治理结构改革路径思考★

王小会 罗昌华

(1.海南大学图书馆 海南 海口 570228; 2.海口图书馆 海南 海口 570102)

0 引言

我国事业单位法人治理结构改革是政府转变职能的重要途径。国内学界多年来一直关注公共图书馆治理机制问题。徐引篪研究团队(2002年，国家自然科学基金 “制度创新与图书馆的可持续发展”)从理论上先行探索，发表系列研究文章[1-4]，使图书馆治理问题进入学界视野。2008年，蒋永福教授提出公共图书馆法人治理结构的理论模型——委托/代理模式[5]，即政府作为所有权代表者(即图书馆主办单位)与图书馆法人治理结构中的理事会之间不是传统行政管理关系，而是一种以法律/政策规约、责权边界清晰的契约关系(委托/代理)。以此为先导，蒋永福研究团队(2009 年，国家社会科学基金“我国公共图书馆治理结构优化研究”)对公共图书馆法人治理结构问题展开了集中性研究[6-11]，使相关理论研究渐趋系统与成熟。随后，学界同仁从不同角度就其运行实践展开深入探讨。

2007年，公共文化领域事业单位法人治理结构试点正式启动，深圳图书馆被列为中央机构编制委员会办公室与深圳市共抓的法人治理结构试点单位[12]， 公共图书馆法人治理结构改革从实践层面迈出第一步。经过多年运行实践，公共图书馆法人治理结构改革已取得积极成效，现已有数百家省市级公共图书馆完成了理事会组建工作。根据其实际运行状况，有学者提出：法人治理是一项“涉及政府职能转变、政事关系改革、社会治理模式转型、公共图书馆权力运作模式重构的系统工程”[13]，但在政府作为单一投入主体前提下，政府的绝对“控股”地位造成制衡机制的弱化，因而出现“突破创新有限、相关配套制度缺位、社会参与度及理事会决策支撑度不够等问题”[14]。

海南省公共图书馆法人治理结构改革始于2018年。根据《海南省公共文化机构法人治理结构改革试点工作实施方案的通知》(琼文化﹝2018﹞34号)文件，要求海南省市级以上图书馆先期试点。海南省图书馆、三亚市图书馆两馆已相继于2018年9月和12月召开首届理事会成立会议。时隔一年，海口图书馆、儋州市图书馆于2019年11月也召开首届理事会。经过两年多的探索与实践，上述公共图书馆法人治理结构改革已初步搭建多元化治理的运行框架。但是，其实际运行仍未跳出传统“一元化”行政管理的窠臼，因而离实现实质性转型还有很长的路要走。这一改革如何达到预期目标，尚需在实践层面进行深入探讨。

1 可依循的相关法规体系有待完善

公共文化领域法人治理结构改革首要条件是法制环境建设。自1986年以来，国家层面相继颁布了一系列有关法律、法规。2002 年，中共十六大提出深化文化企事业单位内部改革，图书馆学人开始了对图书馆治理制度的理论探讨；2006年我国发布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》[15]，标志着我国公共文化服务机构体制改革全面铺开；2011年国务院办公厅发布《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》[16](下称《意见》)，对事业单位建立法人治理结构提出了明确、具体的指导意见。2017年，中宣部等7部委联合下发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》[17](下称《实施方案》)，为全面推动公共文化机构法人治理结构改革提供了政策指南。实施方案明确要求到2020年底，全国市(地)级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆，建立以理事会为主要形式的法人治理结构。2018年实施的《中华人民共和国公共图书馆法》[18](下称《公共图书馆法》)首次从法律上明确要求在公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收多元主体参与共治。这表明法人治理结构在事业单位的治理成效获得国家层面的认可，具备在更多公共服务领域推进治理结构改革的可能。上述系列法规为全国公共图书馆法人治理结构改革提供了适用法律框架。从实施层面上看，《实施方案》系此次全国公共图书馆法人治理结构改革的指导性法规。该方案提出一系列实施原则，但也留下若干可能引起争议的模糊地带。

1.1 理事会职能

《实施方案》明确规定公共图书馆应建立以理事会为主要形式的法人治理结构，理事会是其决策机构。而《公共图书馆法》表述为国家应“推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”[18]，其更注重软法作用，引导多元协作模式，而非强制[19]。在此，尚未提及公共图书馆理事会，也未论及理事会职能定位。

1.2 理事会架构与权限

《实施方案》明确规定：举办单位(即行业行政主管部门)指导公共图书馆组建理事会和管理层，对理事会的重大决策进行审查以及整体运营的监督和评价；理事会对本馆运行重大事项作出决定前应征得党组织同意；与此同时，对馆长等人的任用积极探索党管干部原则，与理事会行使人事管理自主权有机结合的途径和方式。

上述条规作为原则性规定可以有“留白”空间，但它们依然从不同的角度消蚀着学界理论探讨中提出的“委托/代理”框架下理事会自主决策权的边界。因此，如何最大限度保障理事会自主决策权限是此项改革的关键之所在。

2 “先行先试”期实施路径对比

2007年以来，各省公共图书馆法人治理结构改革经过“先行先试”后全面展开。由于各地经济文化发展水准不尽相同，遂使其实施成效参差不一。而法人治理改革试点起步较晚，地处中央赋予全面深化改革开放试验区重任的海南省的公共图书馆不仅有“后发优势”，还有“先行探索”的制度环境，理应在先行者基础上进一步有所突破与创新，但从上述四个图书馆(海南省图书馆、三亚市图书馆、海口图书馆、儋州市图书馆)确立的法人治理改革框架与实际走向来看难言如此。

2.1 理事会职能定位

2007年，深圳市图书馆、温州图书馆、成都市成华区图书馆等5个单位拉开公共图书馆法人治理结构改革序幕。上述地市级图书馆理事会被分别赋予议事决策型(深圳图书馆：对本单位重大事项进行商议和决策 )、决策监督型(广州图书馆：对本单位重大事项进行决策和监督)等不同的职能定位。2014年，文化部遴选了10个国家级公共文化机构试点，其中7个为公共图书馆。而《实施方案》颁布以后，省级公共图书馆将其理事会定位为决策机构成为主流趋势。王冠璐[20]在文中阐明：2017年10月至2018年8月期间所收集的13份省馆章程文本，发现除首都图书馆和山东省图书馆仍保留传统的政府集中控制的管理模式外，其余各省馆章程文本中均明确本馆设立理事会作为决策机构。而前述海南省四家公共图书馆此项改革基本将理事会定位为仅拥有部分决策权限的决策咨询机构，显然与全国公共图书馆法人治理结构改革的主流方阵尚有一定差距。

2.2 理事长人选

各省公共图书馆理事长既有举办单位代表出任，也有不少图书馆选择非政府代表作为理事长。如上海图书馆理事长由著名学者余秋雨担任；浙江省图书馆、宁波市公共图书馆等理事长均由当地知名企业家担任。作为文化部10家“全国公共文化机构法人治理试点单位”之一的温州市图书馆首届理事长、副理事长均来自社会人士。而海南省图书馆理事长、副理事长分别由省旅游文化厅文化处处长、馆长出任；海口图书馆理事会的理事长、副理事长分别由市旅游文化局副局长与馆长出任。相形之下，前述各馆图书馆理事会主要负责人遴选机制，在推动原有的“政府—馆长”一元化运行管理制度向多元化治理机制转型方面比海南省更为彻底。

2.3 理事构成及咨询委员会

理事成员构成被视为考量决策自主程度的又一维度。《我国公共图书馆理事会构成的现状及思考》一文阐明“23个副省级以上图书馆理事会代表来源及构成统计，政府代表所占比例均值为23.5%，本馆代表占28.9%，社会公众代表占47.6%”[21]。此外，由于“本馆理事+外部理事”中政府代表均与行政管理体系关联度高，通常可将这两者合为一类予以考察，所以，上述23个馆理事会中，受到行政因素制约的理事占比52.4%，社会公众代表理事占比为47.6%。23个副省级以上图书馆理事会代表来源构成中，浙江省图书馆社会公众代表理事占69%，内蒙自治区占76%，深圳市图书馆占63%，武汉市图书馆占69%，宁波市占77%。而海南省公共图书馆理事会构成则有所不同。例如，海口图书馆理事会9名理事中举办单位1名；本馆党政负责人均为理事，职工代表理事1名；社会代表理事5名(其中3人来自海口市政府下属职能部门)。如此计算，其社会公众代表理事占比仅23%。其他三个馆理事会构成基本准则也大体相当。

除此之外，在公共图书馆法人治理结构中，专业性决策应该交给咨询委员会，以为图书馆运行管理决策提供专业性建议。迄今为止，前述海南省四家公共图书馆章程中均未囊括此项内容；此外，各馆虽已建立了监事会，但在实际运行中的作用亦尚未达到预期。

3 拥有制度优势的海南省公共图书馆破局之策

显而易见，海南省公共图书馆法人治理结构改革现状是不尽如人意的，当下面临如何破局的问题。如果仅仅“镜像”处于前端的某省(如浙江省)公共图书馆理事会架构，达到与主流方阵同步水准并不困难，但作为拥有“先行探索”这一制度环境优势的海南省应该做的远远不止这些。

3.1 体制创新：海南法定机构“先行探索”的启示

如何突破现有管理体制，真正实现公共图书馆的法人自主决策权，取决于能否消解现有体制与法人治理结构的制度创新之间存在的生理排斥。肖希明教授在《构建中国特色的公共图书馆治理制度体系》一文中指出：“图书馆法人治理结构建设是一项涉及公共图书馆权力运作模式重构的系统工程，仅仅依靠法律条款的若干原则性规定显然缺乏可操作性。为此，在法人自主权支持方面，要加强与公共图书馆法人治理结构相关制度的顶层设计。”[22]就此而言，时下海南省公共图书馆具有业界同行们均不具备的体制创新环境。

2019年11月，为了构建与中国特色自由贸易港相适应的行政管理体制，中共海南省委提出了“完善和优化机构职能体系，巩固深化党政机构改革成果，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，稳妥开展法定机构改革”[23]的任务。在此前后，海南省推出了几大体制创新举措。

(1)2019年5月,在省级层面政府序列之外尝试设立海南国际经济发展局、海南省大数据管理局和海南省博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局三个法定机构。其中，海南国际经济发展局在全国首创登记为社团法人，由各发起单位建立理事会作为独立决策机构，履行出资人和管理责任，履行经济领域公共服务职责。

(2)2020年4月，海南省第六届人民代表大会常务委员会通过《关于海南自由贸易港洋浦经济开发区等重点园区管理体制的决定》，明确规定海南省十个重点园区设立管理机构，作为在园区履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，依法具有机关法人资格，具体负责园区开发建设工作；拥有相对独立的事权、财权、人事权，实行企业化、市场化的用人制度。

(3)2020年7月，在省政府的推动下，海南国际仲裁法院第一届理事会成立。理事长由省政府从现职公务员中任命；同时聘请11位境内外知名专家学者为理事。理事会履行职责：决定海南国际仲裁院院长、副院长人选；审定年度工作报告和财务预决算报告；审定内设机构和分支机构设置、变更的方案以及用人规模；对执行管理机构的工作进行监督。

上述案例均系通过体制创新实现多元化的法人结构治理。其治理范式核心要素为法人机构拥有独立运作的自主决策权。这一模式亦为海南省公共图书馆提供了自由贸易港建设背景下，通过体制创新完成法人结构治理改革的实现路径。2021年6月10日，全国人大常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》(以下简称《海南自由贸易港法》)，明确海南省拥有独立立法权。从理论上讲，特殊的体制环境为海南省公共图书馆实质性推动法人结构治理改革提供了一条独特的实践路径。

3.2 机制创新：“章程化”运行框架下实质性推动此项改革

如果在常态下通过体制创新实现法人结构治理改革，其政策法规调整成本高且周期长，因此，李国新教授提出的“管理和运行实现‘章程化’”[24]则是一个值得尝试的机制创新途径，即在现行法制环境下通过“章程化”运行进程，构建最大限度保障理事会自主决策权的法人治理结构。为此，首先需恪守两个原则：其一，就私权力而言，法无禁止即可为，通过章程对举办单位权力加以限定；其二，不同法规/制度体系相互掣肘时，力求找到其中的最大公约数，进而把握最佳平衡点。基于上述观念，在《意见》《实施方案》等适用法规政策的框架下，修订、完善海南省图书馆等现行的《章程》，进而通过《图书馆章程》规约相关各方的行为规范，从而形成新的运行机制。

(1)厘清举办单位与图书馆法人职权边界。明确公共图书馆决策层的决策地位，即把举办单位(行业行政主管部门)对公共图书馆的具体管理职责交给该馆决策层——理事会。据此，举办单位对下属公共图书馆职权边界可仿效企业化的“目标管理”模式简化流程。其主要职责可规定为：提出政策与管理目标、提供经费、指派委托/代理团队、成效评价；其他管理权限全部交由理事会代为履行。就厘清举办单位与图书馆法人职权边界而言，浦东图书馆法人治理制度的设计值得借鉴。该馆通过列明举办单位、理事会、图书馆管理层应规避行为的“负面清单”制度明确上述各方权力边界，以期达到限制权力，规范权力运行之目的。海南公共图书馆《章程》应照此对相关问题予以调整与规范。

(2)构架更具开放性的决策机制。理事会成员构成需遵循“各方利益不占优”原则，以确保理事会决策科学、公平、公正。故应改变现有理事会中行政因素制约理事占比过高的格局。在海南自由贸易港建设背景下，应以社会化、专业化、国际化为导向组建更具开放性的图书馆理事会。前述“海南国际仲裁法院”理事会构架[25]可供借鉴。如以海南省图书馆为例，设定理事人数为11人，社会代表占7-8名(64%—73%)；本馆党政负责人系当然成员；举办单位与其他政府部门1-2人。理事长、副理事长分别聘请省内外知名人士担任。馆长任执行理事。社会代表理事可邀请1-2名省内外或境外的图书馆界知名人士担任。与此同时，设立由若干专业人士组成的专业/咨询委员会作为决策支撑体系。理事会邀请社会贤达担纲以及国内外知名人士加入，势必带来更多社会资源与更为敏锐、精深的专业视野，从而将大大拓宽其发展空间。

(3)凸显党组织的主导作用。《实施方案》明确 “积极探索党管干部原则与理事会行使人事管理自主权有机结合的途径和方式，理事会作出决定前，应征得党组织同意” 。上述要求明确了党组织在图书馆运行重大问题决策上拥有一票否决权。有鉴如此，可通过决策机制创新，即将原本在理事会以外体现的党组织领导作用内化或移植到理事会内部决策流程之中。例如，引进科创板资本结构中包含两类或多类不同投票权的“表决权差异”机制。理事会在重大问题决策表决时，经党委书记同意方可有效(且在馆长任用问题上党委书记可以代为表达有关组织部门的意见)。据此，党组织领导作用通过“表决权差异”机制在理事会重大事项决策方面得以体现，同时又保证了理事会自主决策权的完整性。就《实施方案》要求的积极探索党管干部原则与理事会行使人事管理自主权有机结合的途径和方式而言，上述机制也是一种具有可操作性的选择。

(4)建立独立的外部监督机制。在最大限度地保障理事会决策自主决策完整性的同时，应建立独立的外部监督机制，即组建独立的监事会。监事会成员由举办单位选任，以监督理事会履行责任与义务。除此之外，可以考虑外部监事会制度。例如，镇江市图书馆引入了“图书馆市民评议团”作为外部监事会不失为一种可供借鉴的监督机制。

(5)建立多元化资源投入机制。国家办馆和社会办馆相结合，历来是我国公共图书馆事业建设的一项重要原则[24]。构架更具开放性的理事会势必产生一种递延效应——资源投入途径多元化。社会知名人士加盟会带来不同社会团体与机构提供的各类社会资源。为此，应成立图书馆基金会，基金会在理事会领导下具体推动此项工作。如运营得当，可在很大程度上缓解公共文化服务投入需求与政府供给能力有限的尖锐矛盾。

(6)建立理事考核/激励机制。为了保障公共图书馆法人治理结构改革成效，举办单位需强化对理事会以及理事的考核评价。理事会整体考核可引进“事业单位公益指数评价办法”，即通过利益相关各方对公共图书馆运营成效予以评价。对理事成员考核可采取表决时投出赞成票要承担相应责任，投出反对票不承担责任的原则，防止理事会的决策行为损害投资主体和社会公众的核心利益。为了激励理事尽职尽责，应建立适当的理事荣誉机制或激励机制。《公共图书馆法》第12条规定：“对在公共图书馆事业发展中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。”[17]该条款为上述激励机制提供了法理依据。

4 结语

《海南自由贸易港法》的颁布赋予海南自由贸易港建设更大的体制创新自主权，即积极探索建立适应自由贸易港的监管模式和监管体制，改进运行方式，同时形成高效、完善的社会治理体系(包括公共服务体系)。后者为推动海南省公共图书馆法人治理结构改革取得实质性突破提供了得天独厚的法治环境。海南省图书馆界应当基于中央赋予海南省在社会治理 “先行探索”的历史使命这一特殊的制度环境优势，力求通过前述“体制创新”或“机制创新”两种不同途径，破解传统“一元化”运行管理的思维定式导致的改革困局，以构建国内业界最大限度实现自主决策权的法人治理结构。在此前提下，全面促进公共图书馆的社会化发展和规范化运行，提高行业专家、社会力量、公民参与图书馆事务的机会和程度，从而进一步提升图书馆界的服务能力和创新能力。