土地增减挂钩农村安置区建设分析

摘要：农村安置区建设事关农民群众切身利益及土地增减挂钩试点的成败。近年来，山东省寿光市在抓好旧村复垦整理的同时，全力推进安置区建设，探索专班调度推进、尊重群众意愿、保障建设资金、强化质量监管及配套服务等行之有效的经验做法，将安置区打造成“民心工程”。但由于存在建设手续不全、工期拖延、设计不合理等问题，提出了加快完善建设手续、多渠道筹集资金、优化规划设计等建议。

关键词：增减挂钩;安置区;县级;寿光市

一、寿光市增减挂钩试点基本情况

寿光市位于山东半岛中北部，渤海莱州湾南畔，是国务院命名的“中国蔬菜之乡”和国内外闻名的“中国海盐之都”[1]。下辖9个镇、5个街道，共975个行政村，常住人口116.34万人。第三次国土调查显示，寿光市村庄用地面积21 469.27公顷，占城镇村及工矿用地总面积的41.59%。近年来，寿光城市化进程加快，超过三分之一的农民进城务工并定居，农村闲置、空闲住宅数量持续增加，村庄“空心化”日趋严重。因此，开展农村建设用地复垦整理的潜力空间非常大。2006年，寿光市申报并列入全国第一批增减挂钩试点，此后运用试点政策先后对14个镇街99个村进行旧村改造，涉及1.84万户6.17万人。截至目前，已建成56个农村安置区，节余建新指标1066.67公顷，既能优化城乡用地结构、盘活农村土地资产，又能改善农村生活居住环境，进一步增强了农民的获得感和幸福指数，被评为山东省首批土地增减挂钩试点示范县（市） [2]。

二、增减挂钩农村安置区建设的经验做法

（一） 组建工作专班，强化调度推进

安置区建设涉及多个部门单位，需相关各方合力推进、密切协作。为加快安置区建设，寿光市2009年7月成立市长任组长的增减挂钩试点领导小组，此后又成立市委书记、市长任组长，市委专职副书记、分管农业的副市长任副组长，农业农村、住建、自然资源等部门（单位） 主要负责人为成员的安置区建设工作专班，下设办公室，从相关部门（单位） 抽调精干力量组成，实行集中办公和实体化运作，强化现场督查、进度通报，并重点从资金保障、手续办理、质量监督等方面调度推进。明确镇街政府为建设责任主体，每个安置区成立建设指挥部，由镇街主要负责人任总指挥，2～3名科级干部担任副总指挥，成员由职能站所负责人和涉及村“两委”成员担任。注重发挥基层党组织的战斗堡垒，开展工地红旗党小组创建活动，每月进行一次评比，奖罚并施，形成各方合力推进安置区建设的良好氛围。

（二） 尊重群众意愿，公开透明运作

项目实施前，向村民讲政策、解疑问，并通过召开全体党员会、村民代表会、实地参观、入户体验和算账对比等方式，把好处、措施、补助政策讲清讲透，让群众从心里主动配合。围绕户型选择、楼房分配、农机具存放、供暖等群众关心关注的问题，广泛征求意见后研究制定方案。比如，设计大中小户型供群众选择，采用大小对门户型，大户年轻人居住，小户老年人居住，一家人共住一层。另外，推选群众威信高、熟悉建筑工程的村民担任监督员，对工程质量进行全程监督。在楼房分配上，坚持公开透明运作，由镇街党委政府主导，充分征求群众意见建议后制定分房方案，并提交党员大会、村民代表大会，表决通过后实施。分房过程由法律服务机构参与见证，并全程留存影像资料。为方便子女照顾老人及促进邻里和谐，分房采用单元组合、对门组合和散户抓阄三种方式，实行“三次抓阄法”，村“两委”成员与村民享受平等待遇，实现“一碗水”端平。

（三） 制定奖补政策，强化资金保障

安置区能否顺利建成，资金保障是关键。寿光市对安置区建设实行市镇两级财政、村集体和村民个人共同出资，并以市财政奖补资金为主，基本做到拆除一套旧房即可置换一套中小户型楼房（120平方米以内）。该市的奖补政策，由2009年每节余1公顷建设用地补助300万元，逐步提高到目前的435万元。针对地方政府财力有限的问题，从2015年开始引入社会资本，由寿光城投集团负责奖补资金的筹集周转。市委书记、市长多次开会调度，并由市政府分管副市长总体协调，市财政局牵头负责，针对每个项目制定细化到月的资金投入计划，严格按照建设进度及时拨付资金。

（四） 强化质量监管，打造优质工程

工程质量安全事关人民群众生命财產安全和社会稳定。寿光市严格执行规划许可、施工图审查、施工许可等法定程序，公开招标选择信誉好、实力强的勘察测绘、规划设计、施工和监理单位，严格执行竣工验收和备案等规定，重点把好“三关”，确保工程质量安全。

一是严把材料关。在价格范围内选用最好的建材，与供货厂家达成协议，在所有材料外表或外包装上打上“某某安置区专用”字样。材料生产前，厂家通知项目建设指挥部，由指挥部派干部和群众代表到现场盯靠，从原材料下单到生产、打包，直至运回，驻厂人员紧盯每个环节。二是严把质量关。组建市建筑质监站、镇街指挥部、监理公司、村两委、村民代表组成“五方”质监体系，建立进场材料检验报备、总工、监理、质量公开日等工作制度。对进场材料先检验再进场，进场后再抽样，聘请两家具备资质的化验室入驻，依据抽样化验结果合格的留用，不合格的清理出场并附带罚款。市住建局还外聘第三方质监机构，每月检查一次建筑工程质量安全。三是严把进度关。镇街指挥部成员、总工、监理工程师分工包靠项目部，白天靠在工地现场督导巡查，若发现问题，晚上召开调度会梳理分析问题，排查解决影响施工的因素。在室内外配套工程交叉施工阶段，协调各项目部制定统筹施工方案，避免分散施工、互相影响制约，切实提高施工效率。

（五） 搞好配套服务，切实便民利民

按照“设施配套、功能完善、生态宜居、便民利民”的标准要求，在改善农村住房条件的同时，完善绿化、道路、通讯、供排水、供电等基础设施，配齐学校、卫生室、超市、党群服务中心等服务设施，因地制宜采用接入城区管网、地源热泵、天然气供热等多种供热方式。从2015年开始，新建安置区全部配建电梯。参照城区物业管理模式，全部安装视频监控并接入警务大数据平台，保安24 小时巡逻，物业费由村集体承担，卫生保洁统一纳入城乡环卫一体化管理，实现孩子就近上学、有病就近就医、生活用品就近购买，全面提升农村居民生活品质。

三、增减挂钩农村安置区建设存在的问题

（一） 部分安置区楼房建设手续不完善

由于试点初期各级未出台配套支持政策，相关部门服务和执法监管不到位，一部分安置区出现“先上车后买票”未批先建问题。比如，有的缺少乡村建设规划许可证，有的缺少施工许可证，有的未竣工验收，这将直接影响群众办理不动产权证。

（二） 部分项目拖延工期，群众不能按期回迁

安置区建设资金投入大且需提前拨付，而旧村复垦节余的建设用地指标交易变现需要一定周期，给财政部门和寿光城投集团造成巨大资金压力，导致补助资金拨付不及时，影响施工进度。另外，受低温冰冻、连续降雨等极端天气，重污染天气停工，建材价格大幅上涨等因素影响，工期拖延不能按期交房，影响群众按时回迁。

（三） 规划设计不合理，后期配套服务不到位

一些小区设计照搬城区模式，未充分考虑农村实际。比如，有的安置区未建设存放农机具的场所;受建设资金限制，有的村未预留或预留楼房较少，后续增加人口无房可分;有的安置小区未接入天然气，未配建幼儿园、污水处理设施等;有的村集体收入少，物业管理、房屋修缮等后续服务跟不上，环境卫生水平较差。

四、规范提升安置区建设的对策建议

（一） 区分不同情況，尽快完善安置区建设手续

对已建成安置区，建议从省级层面出台政策，参照城镇住宅小区不动产登记历史遗留问题处理的做法，尽快完善土地、规划、施工、消防和竣工验收等手续。对在建安置区要限期补办手续，待各项手续齐全完备后再交房。对新开工安置区，必须办理施工许可手续后方可动工建设，不能形成新的违法问题。自然资源、住建和行政审批等部门要全程跟上，搞好业务指导和日常执法，督促责任主体尽快办结相关手续。

（二） 多渠道筹集资金，加快安置区建设进度

要及时调整增减挂钩奖补政策，进一步提高增减挂钩节余指标交易价格，并整合乡村振兴相关涉农资金，集中投放安置区建设项目。对建设资金实行闭环管理，加强审计监督，不能挪用和截留。建议自然资源部门将群众是否回迁作为增减挂钩项目验收的必要条件，以此督促地方政府加快安置区建设。还要合理确定工期，优化施工工序，强化日常调度，督促项目快建设、快回迁。

（三） 优化规划设计，切实提升配套服务水平

在严守耕地及永久基本农田保护红线的同时，要兼顾交通出行方便、利于公共设施配套等因素，合理选址确定安置区位置、规模和范围。从更好满足农村居民生产生活角度，优化安置区整体规划，增加乡村地域特色，并配套与城镇小区同样的基础设施和公共服务设施。要适当预留部分土地，既可解决后期新建楼房用地，又能暂时存放大型农机具。要配建部分商业经营用房，对外出租增加村集体经济收入，用以维持安置区公共设施正常运转。

结语

我国人多地少的基本国情以及工业化、城镇化进程的不断深化，决定建设用地供需矛盾仍将长期存在。增减挂钩农村安置区的建设，事关农民群众切身利益，也关系增减挂钩试点政策的成败。只有将安置区建设摆在比旧村复垦更加重要的位置，强化组织领导和资金保障，充分尊重群众意愿、公开透明运作，切实搞好工程质量监管和后续配套服务提升，才能真正将增减挂钩安置区建设好，将其打造成为让农民群众满意的“民心工程”，既可实现增减挂钩试点“保护耕地、节约用地”的制度设计初衷，又能让农民共享改革发展成果，更好地助推乡村全面振兴。

参考文献：

[1]张少义“. 现代农业的阳光”照亮寿光乡村振兴之路[J].红旗文稿，2019（17）：13-14.

[2]纪荣国.寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作调查与思考[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2016（07）：160-161.

作者简介：钟云山（1977-），男，山东寿光人，工程师，研究方向：土地资源管理。

（责任编辑 朱妍）