乡村治理视域中村规民约的功能偏差及其改进

摘要：作为一种在农村社会发展过程中形成的标准，村规民约具有保障村民自治、规范村民行为、解决村民纠纷等功能。村规民约存在制定或修改程序不民主、条文内容滞后于时代、部分条款与法律法规相抵触、实际执行不到位及救济渠道不完善等问题，一定程度上妨碍了其作用的发挥，应从提高程序正当性、调整条文内容、完善运行机制、畅通救济渠道、创新传播途径等方面加以改进。

关键词：乡村治理;村规民约;村民自治

一、村规民约的功能

（一） 保障村民自治

乡村治理体系重在“以法治‘定纷止争’、以德治‘春风化雨’、以自治‘消化矛盾’”[1]。村规民约作为村民自治的行为规范在中国农村延续千年，其制定过程是村民实行自己的政治权利，参与村务管理，表达聚合利益的过程。在新时代，村规民约在保障村民自治权的同时，也要体现法治和德治思想。新时期经过制定、修订和实施村规民约，村民们可以对农村的自然资源、集体资产、治安纠纷等问题进行协商，共同规划乡村发展蓝图。

（二） 规范村民行为

村规民约是处于法律和道德两个领域之间的一种“习惯法”，这意味着村规民约一是软法基本形态的一种，二是村规民约是村民之间的一种契约。就法律规范而言，村规民约是为了让基层治理更好地在国家法律的指导之下进行，其在表述规则方面细致紧密，是国家政策在农村社会的细化，具有法律所应具备的规范功能[2]。就道德习惯而言，村规民约源于村民的实践活动，符合当地的风俗传统，它是整合村民利益需求的契约规范。若违背这种契约，会受到谴责，加上“集体认同”心理的支撐，村民很在乎自己的名声和面子，这使村规民约的规范作用更加有效。

（三） 化解村民纠纷

在乡村纠纷矛盾化解中，村规民约的使用机率远大于法律政策法规，而且村规民约解决民间纠纷的效果比法律法规更有效。法律条文对于普通民众来说过于专业不容易理解，村规民约通俗易懂，更适合解决发生在村落内部的民间纠纷。村规民约规定的纠纷解决方式主要为村民自行协商、村委会调解、行政机关调解以及法院诉讼等，其中又以“调解”为最主要的解决纠纷方式[3]。参考村规民约处理民间纠纷，相较于用法律法规处理，不仅能保证矛盾的有效解决，更能够增强农村社会的稳定。

二、村规民约的功能偏差

（一） 制定或修改村民公约的正当性欠缺

作为一种基层群众自治制度，村规民约是村民自治制度更加规范化的产物，村规民约无论是制定程序或是制定主体都应该具有正当性。现实中的村规民约无论是在制定程序还是文本内容上都显得较为随意，不受重视，且没有严格的备案要求和完善的审查机制[4]。

（二） 条文内容滞后于时代

在现代化建设背景下的乡村社会环境变化极速，但是因为文化程度和地理环境局限等因素，村规民约并没有跟上时代变化的速度，出现了很多有碍农村社会发展的过时条文，难以契合我国乡村发展，从而使村规民约处于尴尬的境遇，这会直接影响村规民约在大众心中的地位。

（三） 部分条款与法律法规相抵触

在不少地方，其村规民约的制定主体村民委员会超越自身职权，通过村规民约对村民的权利进行限制和剥夺，这样的契约和法律法规政策相抵触，不具有合法性。如对农村“外嫁女”在集体经济收益分配领域的歧视违背了“法律面前人人平等”的宪政原则[5];宅基地划拨或改建时，村民的重建权受到限制。

（四） 实际执行不到位

部分村规民约本就是基层政府统一发放的“范文”，没有经过村民之间商讨，所以并没有发挥治理作用，也只是被当作应付上级检查的内容。中国社会自古以来就是以亲缘关系或血缘为纽带的社交圈，村规民约实施过程中难免受到人情等因素的阻碍，使得村规民约的作用难以完全发挥。

（五） 救济渠道不完善

如果村规民约部分条款与法律政策法规相冲突侵犯了村民的合法权益时，便产生了一个问题，被侵害权益的村民如何维护自己的权益？救济渠道包括两个：乡镇政府行政救济渠道和人民法院司法救济渠道。就乡镇政府救济渠道来说，村民委员会不依照法律、法规履行法定义务的，由乡镇人民政府责令改正[6]。但是在现实情况中，行政权力过度干预自治权，乡政府和村委会之间存在关系“暧昧不清”的情况，村民通过行政救济途径维护权益的可能性不大。就人民法院司法救济渠道，因为它的违规对象是村民委员会或者村民委员会成员，但是村规民约的制定主体是村民会议，这两者没什么联系。

三、进一步发挥村规民约在乡村治理中的作用

（一） 提高村规民约的正当性

制定程序正当包括三个方面：制定主体法定、制定程序规范、制定内容合意。

制定主体法定意为村规民约的制定主体只能是村民大会，而不是村民代表大会。制定程序规范指村规民约的制定程序符合规范，包括制定内容合法化和制定程序合法化、坚持群众路线。制定内容合意指现实情况下，村规民约的制定并非一个独立的过程，村规民约的内容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自觉反映[7]。

（二） 调适更新村规民约的条文内容

一方面，要保持村规民约与时俱进。乡村社会总体性结构的打破，导致村规民约生长土壤发生了巨大变化，因此，村规民约也应顺应时代发展更新变化。对待村规民约的内容，要取其思想精华，去其糟粕，合理的内容要保留，漏掉的内容要补充，过时的内容要废除，新出的内容要添加。另一方面，强化村规民约的地方针对性。村规民约是一种“地方性地理知识”，是由特定的文化、伦理和习惯决定的，具有地方性基因特质[8]。村规民约应该立足本村现实状况，结合村落文化传统，制定一个符合本村发展实际的村规民约。

（三） 完善村规民约的运行机制

村规民约作用的有效发挥依赖于它的严格执行，若村规民约不能严格执行，只是流于一种形式，那其存在的意义也就不大。一方面，只有村民们对村规民约有了深切的认识，人们才会对村规民约产生认同感，认同感的增加会减轻村规民约执行过程的阻碍。如何加强人们对村规民约的理解，这就要求村干部引导村民通过如村民大会、村民代表大会、专门监督小组、村务公开等制度[9]，教育普及村规民约。另一方面，要奖惩结合，对于能够严格遵守村规民约、表现良好的村民，要给予物质或者精神嘉奖，对违反村民契约内容的人，要严厉惩处。利用乡土社会中人们对于“面子”的重视心理，通过奖惩村民能够有效保障村规民约的良好运行。最后，要通过村内社会组织，或者有名望的长者、新乡贤增强对村规民约的监督。

（四） 畅通村民权益的救济渠道

村规民约涉及到农村社会活动各个环节，很多农村纠纷都被包括在村规民约中，如果村民的权益在被侵犯之后无法得到救济，就很容易导致纠纷扩大，这会影响农村治理法治化进程。要及时让群众明确侵权救济渠道保障自身合法权益。

（五） 创新村规民约的传播途径

农村社会“空心化”严重，舆论对村民行为产生的影响大不如前，人们对村规民约制定的参加度减少。现代化的发展给村规民约带来了许多挑战，但也带来了许多便利。为了使村规民约更好地发挥作用，应该利用现代科技提供的便利条件，将科技融入村规民约的传播过程中。QQ、微信为人们的沟通联系提供了新渠道;钉钉、腾讯会议为人们能在一起集会商讨重要事情提供了平台;微信公众号的建立，使村落信息更加系统地被得知;还有一些匿名交流的软件，因为它的匿名性，村民碍于面子不提出某些意见的忧虑就被打消，可以更好地征求民意。应用新型传播媒介，不仅可以加快信息传递的速度，也可以拉近人们的距离，有效打破距离限制，使人们对村庄的依存感更加深厚，让外出的人员也能参与到农村建设中，更好地提高村规民约的舆论约束力度。

总结

任何事物的发展都是曲折性和前进性的统一，村规民约发展千年以来，虽屡经坎坷，但历久弥新。在乡村振兴战略背景下，在以村民自治为基础的乡村治理视域中，有益于村规民约发展的政策环境越来越完善，把村规民约的发展引向了更科学合理的轨道。在制定和实施条约的过程中，应该努力实现以村民利益需求为导向，保障村民的政治参与渠道，提高基层自治组织系统的供应能力，健全各种新媒体传播渠道，使村规民约深入人心、切实可行，实现村规民约真正的价值。

参考文献：

[1]高其才，池建华.改革开放40年来中国特色乡村治理体制：历程.特质.展望[J].学术交流，2018（11）：66-77.

[2]裘有度.村规民约在乡村治理中的软法作用[J].中共四川省委党校学报，2015（03）：76-79.

[3]陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018，12（01）：62-88.

[4]李玉言.乡村法治下的村规民约——以陕北榆林农村为例[J].法制与社会，2019（13）：175-176.

[5]孙海龙，龚德家，李斌.城市化背景下农村“外嫁女”权益纠纷及其解决机制的思考[J].法律适用，2004（03）：26-30.

[6]中华人民共和国村民委员会组织法[J].乡镇论坛，2010（34）：6-9.

[7]陈亚通.走向善治的变迁：滕头村村庄治理三十年—以奉化市滕头村十七个村规民约为视角[J].中共浙江省委党校学报，2012，28（02）：58-64.

[8]梁艳.乡村治理中村规民约的困境与出路[J].山东青年政治学院学报，2019，35（04）：37-41.

[9]孟凡雷.论村民自治权实施的监督[J].南方論刊，2008（11）：11-14.

基金项目：2019年河南省委党校决策咨询课题“提升河南乡村治理现代化水平的问题与建议”，项目编号：JCZX2019-16。

作者简介：李宜聪（1999-），女，河南尉氏人，硕士在读，研究方向：乡村治理。

（责任编辑 梁素芳）