新时代保障国家粮食安全的内涵、挑战与建议*

一、引言

粮食保障的实质是食物保障，食物保障的重点是粮食。近年来，国内粮食供给稳步增加。2021年，我国粮食总产量达到68285万吨，比上年增长了2.0%。然而，受国民收入增加和膳食结构升级的影响，最近几年国内粮食产量增加的速度，远不能满足不断增加的粮食需求，导致粮食进口量不断增加。国家海关总署的数据显示，2021年，稻谷、小麦和玉米三种主粮的进口量多达4299万吨，比2020年翻了近一番。

由于未来几十年我国居民收入水平提高和膳食结构升级仍将继续，国内粮食供给将面临更大的缺口与压力。世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、贸易格局正发生深刻变化，新冠肺炎疫情影响广泛深远，全球的贸易保护主义浪潮再次抬头。在当前中华民族伟大复兴的关键阶段，保障国内粮食生产供给，做到“谷物基本自给、口粮绝对安全”，需要明晰新时代保障国家粮食安全的重要内涵，厘清增加国内粮食供给面临的挑战，贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”方针，大力提高国内粮食生产能力，同时稳定国际粮食等农产品的适度进口，切实避免在吃饭问题上被“卡脖子”。

二、新时代保障国家粮食安全的战略内涵

(一)粮食安全是我国复兴的基础支撑

保障粮食安全的重大战略意义，要在中华民族伟大复兴以及由此引发的中美关系乃至中国和西方国家关系的历史性大转变趋势下进行审视。我国曾长期在经济、文化、科技等领域处于世界领先地位，但近代一度落后。实现中华民族伟大复兴，是近代以来中国人民最伟大的梦想。目前我国GDP总量已居世界第二位，实现民族复兴要求GDP总量超过美国，成为世界第一，人均GDP接近发达国家水平。然而，由于美国等西方国家担心中国复兴会威胁到本国利益，近年来在西方国家一些政客的刻意挑动下，中美冲突增多，全球国际贸易摩擦也明显加剧。

受冷战对抗思维影响，不排除西方敌对势力会限制对华农产品出口。美国农业部原部长布洛克曾直言：“粮食是一件武器，用法就是把各国系在我们身上，他们就不会捣乱。”当前，贸易保护主义浪潮明显抬头，国际农产品贸易的不确定性大大增加。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础和中华民族伟大复兴的根本支撑。我国人口众多，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。只要国家粮食安全有保障，应对国际上的风险和挑战就有底气。

(二)保障国家粮食安全的新时代内涵

保障国家粮食安全的内涵，是指在世界进入动荡变革期后，面对更加复杂多变的国际形势，如何充分利用国内和国外“两个市场、两种资源”，让14亿中国人“吃得饱、吃得好”的问题。今后一个时期，国家粮食安全问题，或者说粮食供给压力能否有效缓解，既取决于国民的粮食消费需求，又取决于国内粮食生产供给，还取决于粮食等农产品的稳定有序进口。如图1所示，保障粮食安全，也就是在“谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求下，可靠地填补因国民收入增加和膳食结构升级而造成的不断扩大的粮食供需缺口。这可以从三个方面进行考虑：首先，通过坚持实施“光盘行动”、贯彻落实《反食品浪费法》等，减少食品浪费和粮食消耗，压低粮食需求曲线；其次，保持粮食等农产品进口量不变，通过不断增加国内粮食供给的方式，满足日益增加的居民粮食消费需求；最后，努力增加国内粮食生产供给，同时适当加大粮食等农产品进口量。因此，新时代我国粮食安全的战略内涵，由国内、国外两方面的内容组成。

图1 我国的粮食需求、供给及潜在缺口示意图

1.相对不断增加的粮食需求，提升国内粮食等农产品的生产供给能力

随着收入水平的提高，我国居民动物产品的消费量持续增加，粮食消费也从口粮消费为主，转向饲料用粮消费为主。肉蛋奶已经像米面一样，成为餐桌上的必需品。今后一个时期我国的粮食安全，不仅要求口粮绝对安全，还要求肉蛋奶等重要农产品充分供给。虽然近年来我国的粮食产量连续增加，“口粮绝对安全”不成问题，然而由于转化成1千克肉蛋奶平均需要大约5千克的“粮食单位”(包含粮食和牧草)，居民动物产品消费量的增多，极大地增加了粮食需求。因此，21世纪以来，在肉类净进口量快速攀升的情况下，我国年人均粮食消耗量持续增加，且仍没有减少的趋势。2001年全国年人均粮食消耗量只有363千克，2010年达到460千克，2020年进一步增加到560千克。可见，过去20年，全国人均粮食消耗量大致每年增加10千克。但是国内粮食及农产品产量的增加，远远不能满足粮食消费需求，其直接后果是我国粮食和肉类进口量的快速攀升。可以判断，今后一个时期，国内粮食生产供给难以满足居民日益扩大的粮食消费需求，粮食供求将从当前的“紧平衡”向供需缺口持续扩大的状况转变。而且，如果没有肉类进口量的继续增加，“人畜争粮”问题将更加突出，国内粮食供给压力无疑将会更大。因此，面对相对不断增加的粮食需求，新时代保障国家粮食安全，必须提升国内粮食等农产品的生产供给能力。

2.相对国内粮食供需缺口，稳定国外粮食等农产品的进口保障

城镇化快速发展、居民收入增加和膳食结构升级，决定了我国的粮食需求将继续呈刚性增长态势。受限于耕地、水资源和生态环境压力，除通过实施“藏粮于地、藏粮于技”战略提高国内粮食产量、确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”外，借助全球市场和国外资源，适度进口粮食及其他重要农产品，是新时代我国粮食保障战略的重要内容。据测算，每年进口的粮食等农产品，为我国节约了近10亿亩耕地及相应的水资源。然而，我国的粮食等农产品进口来源国比较集中，且很大程度上受制于美国及其盟友。从近期美国一些政客“宁愿自损一千也要伤敌八百”的政治冲动行为来看，为了打断我国复兴的历史进程，对华粮食禁运亦不是不可能。2020年新冠肺炎疫情期间，美国、澳大利亚、加拿大等国都曾限制粮食出口。粮食是一种重要的战略物资。国家粮食安全战略必须考虑如何应对国际形势变化，稳定粮食等农产品进口，以填补国内粮食供需缺口。因此，保障国家粮食安全，必须未雨绸缪，谋划打破有可能出现的国际农产品禁运，在掌握进口定价权的基础上，保证粮食及其他重要农产品的平稳有序适度进口。

三、新时代保障国家粮食安全面临的挑战

居民的粮食消费持续增加，而国内粮食增产速度过慢，拉大了国内粮食供求缺口。再加上近期粮食主产区的水灾、极端天气气候灾害多发，以及从国外进口粮食的稳定性变差，让新时期保障国家粮食安全承受着五个方面的压力与挑战。

(一)国内粮食生产供给不足导致供需缺口增大及进口增加

近年来，我国粮食需求量快速攀升，但国内粮食生产供给增速十分缓慢，导致粮食供需缺口的持续扩大以及进口量的急剧增加。在需求方面，国内粮食消耗量与需求量快速攀升。21世纪以来，国内粮食需求量与消耗量一路走高。从总量上看，2000年我国粮食消耗量为46007万吨，2010年、2020年分别增加至61620万吨和79011万吨。这还是在肉类净进口增长近5倍的情况下。如果没有肉类的大量进口，人畜都吃粮，国内需要的粮食数量将更多。虽然“光盘行动”和《反食品浪费法》有助于减少粮食消耗，但由于居民收入增加和消费结构升级，未来一个时期我国的粮食需求将继续扩大。在供给方面，国内粮食生产供给不足日益明显。受制于多种因素，近年来国内粮食生产供给增长速度非常缓慢。2021年，我国粮食产量为68285万吨，比2020年增加了1336万吨。与2015年相比，国内粮食总产量仅增长了3.4%，人均产量只增加了5公斤，远低于人均粮食消耗量的增长。国内粮食供给远不能满足快速攀升的粮食需求，导致我国粮食供需缺口扩大、粮食安全压力增加。大连商品交易所的数据表明，与疫情暴发前的2019年12月相比，2021年12月，玉米、大豆现货价格分别上涨约78.1%和45.4%。粮价大幅上涨，表明当前国内粮食“供不应求”。

(二)西方势力可能会使用“粮食武器”干扰我国复兴进程

(三)洪涝等极端天气气候灾害威胁国内粮食生产供给的稳定性

(四)生产成本过快上涨挤压种粮效益打击农民种粮积极性

(五)耕地面积减少、经济作物“与粮争地”威胁粮食生产供给

四、新时代保障国家粮食安全供给的政策建议

当粮食需求总量一定时，粮食安全既取决于国内的粮食生产供给，又取决于国外粮食的平稳有序进口。新时代更好地保障国家粮食安全，要贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的方针，在大力提升国内粮食生产供给能力的基础上，着力提高国际粮食等农产品进口的平稳可控性。

(一)提升国内粮食生产供给能力：增加面积与提高效率

在粮食需求总量和进口量一定时，粮食安全取决于国内的粮食生产供给。要增加粮食供给，既可以增加耕地面积、提高耕地质量，也可以提高耕地利用效率，增加粮食单产，释放粮食生产潜力。由于耕地面积增加、耕地质量提升的空间有限，所以增加国内粮食供给的根本出路，在于提高单位耕地上的粮食产量。理论和经验都表明，土地制度(耕地配置与利用方式)和科技是影响粮食单产的关键。接下来，我们先讨论如何增加耕地面积、提升耕地质量来保证国内粮食生产供给的基本能力，再分别从改革土地制度、加快科技创新等方面分析如何有效提高粮食单产。

1.将耕地红线提高至20亿亩，适当增加粮食作物种植面积

18亿亩耕地红线是2006年国家“十一五”规划提出的。当时我国实际耕地面积在20亿亩以上，但因测量不准确等多方面的原因将耕地红线划定为18亿亩。第二次全国国土调查表明，2009年年底我国耕地面积为20.31亿亩，远超18亿亩。由于到耕地红线还有很大距离，很多地方政府对耕地用途转变的管理比较宽松，导致随着城镇建设用地增加和农用地变林地、园地，我国耕地面积快速减少。将耕地红线提高至20亿亩，可以防止耕地面积进一步减少。如果耕地面积增加2亿亩，粮食产量预计可以增加10%，粮食供给压力将会得到有效缓解。

2.提升耕地质量，加速中低产田与丘陵山区农田“宜机化”改造

一方面，结合水资源、生态环境状况等，选择一批农业发展有潜力地区的中等地、低等地，参照高标准农田建设时中央、地方财政按比例分担成本的方式，采取工程改造、修筑梯田、实施集水补灌工程、推广旱作农业技术等方式，加快中低产田升级改造。中低产田是造成粮食产量低且不稳的主要原因，在高标准农田建设的同时，对中低产田进行升级改造，相当于补齐了粮食生产的短板，拉长了粮食供给的“短腿”。

另一方面，在农业劳动力持续流出、丘陵山区地带耕地“撂荒”压力增大的情况下，加速丘陵山区农田“宜机化”改造，加快较大马力的农业机械对丘陵山区农业劳动力的替代速度，以减少耕地“撂荒”压力，提高粮食生产效率。丘陵山区农田“宜机化”改造，是日本、韩国、意大利等丘陵山区为主的国家实现农业现代化的重要经验。日本早在1949年就颁布了《土地改良法》，对地块进行条块化、规格化平整，并配套路、电、水等基础设施，并在2000年专门出台了《中山间地域等直接支付制度》，对丘陵山区农地平整修缮、农田水电路等设施维护给予补贴。我国丘陵山区县有7亿亩耕地，水稻播种面积约占全国水稻播种总面积的40%。农田“宜机化”改造，可以让上述地区的粮食生产供给实现稳定增加。

3.提高耕地利用效率，增加粮食生产供给能力

第一，以粮食生产为出发点审视农业支持政策。当前中国农村土地制度具有明显的“多目标性”。农村土地不仅是农业生产资料，还被视作农民的生存保障和剩余劳动力的蓄水池，甚至被作为提高农民财产性收入的重要方式。农村土地制度安排失去政策重点，不利于粮食安全这一核心目标的达成。农地制度安排应当“从注重农民福利向强调农业发展转变”，以粮食生产作为耕地利用政策的核心目标，将“种粮农民直接补贴”补给真正种粮、产粮的农业主体，保障规模经营主体种粮的收益，以提高其种粮积极性。

第二，加快小块分散耕地的集中连片经营。农村改革之初，农户平均占有小块土地适应当时的生产力状况。然而，随着农业现代化程度的提高，“人均一亩三分地、户均不过十亩田”越来越难以满足现代农业发展的需要。应当结合农村土地二轮承包到期的延包工作，加快推动互换并地、“一户一块田”改革，并将上述工作与家庭农场等规模经营主体培育结合起来。

第三，以“耕者有其权”为目标推动土地权利转移。为了利用好宝贵的耕地资源，增加粮食生产供给，可以在土地租赁的基础上，规范租赁合同，延长租赁期限，同时以《农村土地承包法》规定的进城定居农户自愿有偿退出农村土地为抓手，加快推动土地承包权与经营权一体流转，让“真正务农者”拥有长期稳定的耕地使用权。耕地使用权利的转移，应当与家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体培育统筹推进。

4.加大科技创新与推广力度，以科技保障粮食增产

科学技术是第一生产力。从粮食生产的角度看，品种的改良升级和肥料、灌溉、农机作业、病虫害防治等粮食生产配套科学技术的研发推广，直接决定着粮食供给的水平。

另一方面，要针对规模种粮主体的需求，加快粮食生产技术的应用推广。旧的公益性农技推广体系早已“线断、人散、网破”，当前的农业技术推广主要由农业公司主导完成。但是商业化的农业技术推广主要追求利润最大化，很少考虑国家粮食安全问题。为了缓解农业科技推广应用的“最后一公里”问题，实现粮食生产科技成果的顺利转化，可以借鉴日本综合农协和国内一些地方的经验，构建由政府主导的多层次“综合为农服务平台”，将家庭农场等规模经营主体、农机农技服务主体、相关农业企业与科研院所、政府管理服务有关部门等引入平台，实现生产、服务、管理和科研的紧密协作。

(二)增强国际粮食进口的平稳性：加大支持与创新方式

受制于国内耕地、水资源与生态环境压力，保障我国粮食安全和提高国民生活质量离不开粮食及其他重要农产品的适度进口。秉持“人类命运共同体”理念，建立共赢、共担、共治的粮食合作机制，是用好国外资源、助力国内粮食安全的关键。下一步，要加强国家层面的战略规划与支持，抓住粮食国际供应链的核心要素，创新国际农业合作机制，加紧布局国际粮食安全供应链建设，让粮食等农产品进口更加稳定、可靠、有保障。

1.加强农业“走出去”战略规划与支持

第一，制定宏观规划。若缺乏国家政策支持和规划引导，境外农业投资风险太大，也难以达到预期效果。应尽快制定宏观层面的境外农业投资战略，研究制定包括国别投资规划、产业投资规划以及重点产品投资规划等在内的农业对外直接投资发展规划；出台相应的法律法规，协调管理部门，建立统一的管理协调机制；及时与农业合作潜力较大的国家尤其是“一带一路”沿线国家签署农业投资协议。

第二，设立专门的管理服务机构。农业对外投资涉及的点多、面广、链长且政治敏感度高，建议整合有关部委的相关职能，成立专门机构，负责农业海外投资的统一管理和协调服务。

第三，提供全方位支持。结合“一带一路”沿线国家农业发展需要，为农业“走出去”企业提供投资协调、风险预警等服务，出台针对“走出去”农业企业的贷款优惠和涉外农业保险政策，并据其在保障国家粮食安全中的作用，给予税费减免等政策支持。

第四，积极培育有国际定价权的农业企业。选择一批具有一定规模、发展基础较好、经济实力强大、有从事对外农业投资开发的经验和基础、人才尤其是国际经营人才储备充足的农业企业给予重点支持，打造国际大粮商和农业企业集团。鼓励各类企业加大对外农业投资的力度，参与国际农业贸易与合作。

2.加快农产品进口的分散化、多样化

推动进口来源国分散化，实施进口品种的多样化，是化解粮食进口高度依赖美国及其盟友而承受可能的粮食禁运风险的重要方式。全球未开发农业资源依然充沛，非洲、东南亚、拉美、俄罗斯仍有大量待开发耕地，许多发展中国家的农业技术水平还有待提高，世界农业产业链条还有许多区域空白和环节缺口。

一方面，加快推动农产品进口来源地的分散化。通过培育专用品种、推广合适种植技术和高效耕作方案等手段，在拓展与南亚、中亚、拉美等国家合作的同时，加强与“一带一路”沿线国家特别是非洲地区的农业互补性贸易合作，积极拓展新的粮食等农产品进口来源渠道，降低农产品贸易集中度。同时，将非洲作为农业对外投资的重要地区，以农业合作进一步巩固中国和非洲各国的传统友好关系。

另一方面，逐步实现从进口原料粮食向进口成品、半成品或肉类转变。依靠原料进口满足国内粮食需求缺口容易招致其他国家不满。应加快实施多元化农产品进口策略，推动进口原料向进口成品、半成品转变，将原粮加工转移至具有比较优势的东道国，加快推动我国粮食进口由进口原粮转变为进口成品、由进口稻谷转变为进口大米、由进口大豆转变为进口植物油、由进口玉米转变为进口酒精或淀粉。同时，因为国内的肉类消费还将持续增长，为了避免因“人畜争粮”拉大粮食供需缺口，下一步可以转移部分畜牧业产能至主要饲料粮产地国，并逐步扩大肉类进口以代替粮食和饲料粮进口。

3.创新国际农业合作的利益联结机制

进行国外农业投资的出发点，要从单纯的粮食等农产品进口向与当地生产者等相关主体建立稳定的利益联结机制转变，构建粮食安全供给链的共建共治共享机制；投资要秉持“和合、共赢”的发展理念和“以服务换粮食”的经营思路，从简单的“买地”向寻求合作共赢转变，以团结东道国生产者、稳固东道国流通链；经营方式要重点加强对发展中国家或地区的农业援助和农业资源合作开发，着力提高发展中国家的农产品自给能力和粮食出口供应能力，积极参与东道国农业综合开发及全球供应链建设。具体来说，国际农业合作的利益联结机制可以从以下三个方面探索创新。

第一，总结其他国家和国内粮商在东道国投资的经验教训，以联合国内企业或收购东道国农业企业的方式，为东道国粮食主产区的种粮主体提供包括农资供应、农场金融服务、产后储存加工运输、生产托管等在内的农业服务，然后以粮食结算，最终实现“以服务换粮食”。

第二，寻求当地政府、乡村精英和涉农企业的支持，尝试以国内取得良好效果的“公司+农户”“公司+农民合作社+农户”等方式，在东道国建立适合当地情况的农业组织化、产业化体系，通过生产、服务与订单销售等环节的利益联结，确保我国粮食企业掌握粮源。

第三，针对粮食生产流通产业链中的关键控制点，结合当地的风俗习惯，综合考虑不同环节经营主体的特征及其在粮食生产流通中的需求，创新长期合作方式，建立巩固的亲和信任关系。