从产业区到产业社区： 需求视角下上海产业社区服务配套研究

林可可

摘要：国家《市级国土空间总体规划编制指南》《上海市城市总体规划（2017-2035年）》均提出引导产业区向功能复合的产业社区转变，均关注到当前产业区内服务配套的缺失已成为制约其吸引人才、持续发展的关键因素之一。在梳理回顾上海产业社区服务配套政策发展历程的基础上，分析现阶段产业社区服务配套存在服务水平分化、规划供应不够合理、实施相对滞后、供需矛盾突出等问题，结合松江科技园规划实践，提出产业社区服务配套规划需根据发展阶段、产业特征，以需求为导向优化服务配套，构建弹性适应的服务配套体系、倡导产城融合空间格局，从而促进服务配套精准供应。

关键词：产业社区;产城融合;公共服务;设施配套

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.003

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出引导产业区向产业社区和产业基地两个方向发展，其中针對产业社区提出要完善公共空间、公共设施配套，形成二三产融合发展、配套功能完善、环境景观宜人的产业社区。[1]2020年9月，自然资源部在《市级国土空间总体规划编制指南》中提出推动人、产、城、交通一体化发展的新要求，引导发展功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。[2]从地方探索上升到国家指南，意味着新一轮国土空间规划已关注到当前产业区服务配套缺失的共性问题，引导产业区向配套功能完善的产业社区转型。

受《雅典宪章》功能分区思想影响，长期以来城市中各类公共服务配套规划一般围绕居住地进行配置，对于产业区的服务配套缺乏关注，相关标准引导滞后，难以适应新时代发展趋势。产业社区的概念源于近年来国际上产业区转型发展的实践，强化与创新经济相适应、更好地吸引全球创新创业人才的服务设施环境，比如美国硅谷和尔湾、新加坡玮壹科技园、法国索菲亚·安蒂波利斯产业园等，都是产业社区实践的典范。根据国际经验，产业社区的服务配套可分为生产性服务配套和生活性服务配套。近年来，国内学者也开始关注到单一功能产业区的局限性，产业区自身及周边服务配套缺失，无法满足企业和职工需求，进一步引发了招商难、招工难、留人难等问题，[3，4，5]服务配套的长期缺位已成为制约产业区持续发展的核心因素之一。[6，7]

上海对产业社区的关注较早，在政策引导、规划编制、标准制定等方面积累了一定经验。本文通过梳理回顾上海产业社区服务配套发展历程，剖析存在的问题和需求特征，并结合松江科技园实践案例，探讨基于需求导向的上海产业社区服务配套优化思路，为相关工作提供参考。

一、从产业区到产业社区：上海产业区服务配套政策发展历程

本世纪初，为限制划拨工业用地通过用地违规变更，国家出台相关政策明令禁止以协议方式出让经营性用地，严控在划拨用地上建设住宅，各类服务配套用地占比不超过7%①。上海也在这一时期在土地出让、规划程序上出台相关规定，严控用地性质随意更改。

（一）指标渐宽，为服务配套增配提供可能

随着国家倡导土地集约节约利用、郊区工业用地向园区集中，2008年上海提出合理核定郊区工业用地规划指标指导意见，提高郊区工业用地容积率上限至2.0，局部可通过论证提高至3.0，这为产业区增加服务配套提供可能。这一时期开始出现部分工业用地增建办公楼，满足自身研发办公需求或用于出租营收。

（二）新增地类，探索服务配套合理路径

2010年后，针对产业区内服务配套需求，为避免失管失控，上海出台《控制性详细规划技术准则》，对产业区内用地功能加以细分，提出增加工业研发用地（M4）和科研设计用地（C65）。但这两类用地的区分界线较为模糊，一定程度上造成了规划随意和管理混乱。同时，由于工业研发用地（M4）地价低廉，更受市场青睐，因此未能解决功能混杂、政府土地收益流失问题，工业研发用地（M4）也在实施一段时间后逐渐弱化。[8]

（三）明确地类，服务配套引导逐渐明晰

2013年，上海针对产业区生产性服务配套中研发总部类用地出台文件②，明确研发总部类用地对应地类为科研设计用地（C65），划定鼓励发展的试点产业区，并明确相关指标。2015年，针对产业转型、科技创新，进一步出台相关文件③，提高工业用地内服务配套建筑规模占比至15%，鼓励建立公共研发平台、公共实验室、众创空间等，适当增加公共租赁公寓、教育文化场所、商业商务设施以及公共开放空间等配套服务功能。次年，上海进一步出台政策④，对整体转型区域鼓励配置公共空间、公共服务设施及提高路网密度。

这一时期系列政策，主要关注以C65用地为代表的生产性服务配套，对其他生产性服务配套及生活性服务配套的引导较为粗放。

（四）面向需求，探索精细化规划引导

上海新一轮总体规划提出产业社区的概念，开始关注到产业用地与其他用地的兼容性、产业区设施配套相关指标等问题。为强化土地资源集约高效合理利用，出台实施细则⑤，探索产业用地开发强度、用地混合比例等重要指标放宽，并形成《上海市产业区块规划技术指引》（以下简称《指引》），提出适应时代特点合理确定产业社区服务配套（表1）等要求。[8]

二、上海产业社区服务配套存在问题

上海较早地关注到产业社区的服务配套问题，但至今在服务水平、规划供应、建设实施、供需关系等方面仍存在一些不足。

（一）服务水平分化严重

一方面，全市产业社区投资环境水平整体滞后于产业发展水平（图1）。⑥以松江科技园所在的上海松江工业区为例，其经济发展迅速，横向对比产业发展与投资环境指数，其产业发展指数在全市各产业社区中位列第7，但其投资环境指数位列第31;纵向对比其历年发展情况，其投资环境亦长期滞后于产业发展（图2）。

另一方面，配套设施的服务水平分化严重，郊区产业社区服务配套整体滞后于中心城区。全市投资环境指数排名前十的产业社区主要分布在中心城区（外环内）及近郊区域，中心城区投资环境指数远超各郊区。将三个典型产业社区对比分析，松江工业区与漕河泾开发区、张江高科区相比仍有较大差距（图3）。

（二）规划供应不够合理

具体可以从规划用地规模、功能类型和空间布局三个方面，对规划供应的合理性展开分析。

1.规模上，服务配套不足

产业社区服务配套普遍供应不足，以松江为例，各产业社区内规划公共服务用地占比约为6%，滞后于中心城产业社区内公共服务用地占比约11%，与漕河泾开发区、金桥开发区相比有较大差距，其公共设施用地占产业社区总用地比例分别约为25%、27%。

2.类型上，重生产配套轻生活配套

在松江各产业社区内，规划商业商办用地（C2、C8）占产业社区总用地的比例约为5%，规划教育科研用地（C6）占比约为1%，其他如文化、体育、医疗等公益性公共设施供应不足（表2）。以松江科技园为例，规划公共设施用地占园区总建设用地的约为19%，全部为生产性服务配套，此外还有约4%工业研发用地（M4），在规划层面尚未考虑园区生活性服务需求。

表 2  松江产业社区服务配套用地分类

用地分类 规划情况 实施情况

公共设施用地 C2 2.24% 1.21%

C6 1.10% 0.63%

C8 2.79% 0.73%

其他 0.06% 0.06%

小计 6.20% 2.64%

工业用地 工业研发用地（M4） 0.06% 0.47%

总计 2.24% 3.11%

（资料来源：笔者自制）

3.布局上，设施分布不均衡

部分产业社区服务配套的空间布局仍有待提升，存在零散无序分布、布局偏向一侧等问题，未发挥出服务配套的集聚效应和规模效应，服务配套覆盖水平有待提升（图4）。

（三）建设实施相对滞后

产业社区服务配套实施进度明显滞后于产业用地土地出让速度。以松江为例，各产业社区内产业用地实施率约80%，而公共服务用地实施率仅为40%。通过对松江科技园跟踪调查发现，园区自2003年成立以来，产业用地实施率近70%，而规划的服务配套全部未建成，已出让的两个项目长期处于待建状态，园区职工基本生活服务需求仍存在巨大缺口。

（四）服务配套供需矛盾突出

生产配套需求应对不足。通过对松江新城科技园企业和员工代表访谈发现，企业层面希望增加企业一站式服务平台，加强法律咨询、金融服务等支持，缺少产业指导、专利申请、企业交流等平台;而从业人员则希望增加职业技能、继续教育培训服务。产业社区生产性服务配套对新产业、新需求应对不足，经济发展水平与生产服务环境不匹配，一定程度上限制了入驻企业拓展生产经营活动，进而影响产业社区的招商引资。

生活配套供需矛盾突出，部分产业社区由于其自身服务配套缺失，周边生活配套不足，无法满足引进企业和人才的需求。通过对松江新城科技园员工随机访谈发现，园区配套难以满足基本需求。一系列生活配套的供应不足，对新城产业社区吸纳人才、留住人才产生了不利影响。

（五）原因剖析

虽然近年来发展理念已发生转变，但上海产业社区仍然面临一系列问题，分析其原因，主要在于：

第一，对于产业社区服务配套的认识不足。大部分产业社区依托于既有产业区形成，部分产业社区起步较早，作为以生产为主导功能的区域，早期开发建设过程中仍难摆脱“郊区县城”的“经济至上”发展思路，部分产业社区依赖土地优惠政策吸引企业入驻，在规划和实施过程中缺乏对服务配套的关注，而过大的优惠力度致使产业社区建设资金短缺，进一步限制了公共服务的投入。

第二，规划引导与实际需求的匹配度不足。长期以来公共服务配套体系相关标准及规划指引主要聚焦于居住社区，对于产业社区服务配套的规划引导，近年来才刚刚起步，规划编制过程中，作为指导产业社区各类服务配套落地的控制性详细规划，强调用地、指标刚性管控，缺乏对于未来新兴产业需求变化的前瞻性思考，配套内容与实际需求不能完全匹配。

第三，管理机制的弹性适应不足。对于工业用地上通过“非正式更新”形成的研发、商业、餐饮等功能，对于实际使用功能与土地使用性质的不一致，往往采取“一刀切”式强制管理手段，缺乏相对合理的管理引导机制，对实际需求回应不足。

三、上海产业社区服务配套需求特征分析

产业社区服务配套因其特有的服务对象和场景，与传统社区服务配套不尽相同，服务对象的需求特点决定了产业社区特有的服务配套的类型和布局形式。以松江科技园为例，针对产业社区服务配套需求开展调研，调研采用“线下访谈+线上问卷”相结合方式，通过园区管委会、园区公众号等多渠道进行有组织地问卷收发。

（一）服务人群年轻化

近年来，产业社区服务对象呈现年轻化、受教育程度高的特征，其工作生活方式亦呈现出新时期的发展特点。调查发现，园区职工年龄层次呈现年轻化，其中40岁以下员工占比接近八成，拥有大专以上学历层次员工占比超过七成（图5），服务供给需契合年轻、高知客群的需求特征和消费场景。

（二）需求类型多元化

1.生产性服务配套

随着产业门类、业务范畴不断拓展，企业服务配套需求在广度和深度方面均有增加，主要表现在商务配套、运营管理、科技研发等方面。调研发现，银行网点、管理服务、职业培训是现阶段生产性服务设施需求主要缺口，分别占74.2%、65.7%和59.3%，其次对于产业指导、会议中心和商务酒店也有一定诉求（图6）。交叉对比职工岗位和生产性服务配套需求發现，普通员工较为关注职业培训配套。

2.生活性服务配套

根据产业人口特点，产业社区公共设施宜强化商业、文体等设施配置，按需配置养育托管设施，对于养老福利设施可相对弱化。调研发现，园区职工对生活性服务配套总体满意度较低，希望尽快完善商业配套和文体公共服务配套。具体来看，商业配套方面，首先需要尽快增设便利店（81.2%）、餐饮食堂（77.6%）和综合超市（71.1%），其次为休闲饮品站（66.4%）;文体配套方面，期望配置户外运动场所（77.2%）和文化场馆（76.7%），包括网球场、篮球场、游泳馆等;社区配套方面，对社区菜场（62.3%）和中小医院（61.8%）的诉求较多，此外希望增加幼托机构，解决园区职工子女看护问题（图7）。

此外，还需注重产业社区住宅配套和公共交通配置。调研发现，大部分园区职工认为需要在园区内增加住宅供应，希望配置经济适用房（64.2%）、廉租房（51.8%）和宿舍（45.6%）。对于公共交通方面满意度较低，选择公共交通出行的员工中，仅有不到10%的职工感到满意（图8）。

（三）布局形式灵活化

因产业社区服务人群偏年轻、人口密度较居住社区偏稀疏，在空间布局上应体现这样的特点，并细化考虑不同服务配套的空间容忍距离、使用需求频率和强度。具有一定规模和品质的服务配套通常作为公共服务核及形象门户，如会议展示中心、商务酒店、文体活动中心等，应集中布局以发挥服务配套集聚效应及规模效应。对服务距离有较高敏感度的中小型服务配套，如便利店、食堂餐饮、咖啡馆等，应采取分散布局以满足企业员工日常生产生活需求，布局形式为占地小、功能复合的服务网点。此外，为契合服务对象“快消费”特点，可根据需求在地块或建筑中点状植入自动售卖机、无人便利站等微型生活服务配套。

（四）服务场景复合化

调研发现，园区职工对于多元服务场景的需求大，单个场景的使用时长偏短。为避免空间资源的浪费，契合当下年轻群体场景快速切换接受度高的特点，鼓励服务配套在时间、空间层面复合使用，提高空间使用效率，实现空间多场景弹性利用。探索多样化服务配套在同一空间功能复合、分时共享，通过空间的共享促进思想创意的共享交流。此外，鼓励公共开放空间多场景使用，点状植入文体、商业等多种配套设施，有效提升公共开放空间使用频率。

（五）服务层次品质化

近年来，随着产业转型升级、高新企业入驻、从业人群层次提升，对于产业社区服务配套需求呈现品质升级化趋势。调研发现，对于高新企业和高学历年轻人，低端配套服务无法满足其需求，这就对服务配套层次提出了品质化需求。

四、需求视角下上海产业社区服务配套优化实践

松江科技园位于上海市西南部，是松江新城“一城两翼”产城格局中的西翼（图9），属于典型产业社区之一，目前已建成初具雏形的大型制造业集团企业集聚地。结合松江科技园的实践案例，本文探讨产业社区服务配套优化思路。

（一）基于需求导向构建弹性服务配套体系

为应对产业区新兴经济、服务人群转变，产业社区服务配套的优化，既要结合发展阶段及现状空间基础，又要结合产业导向及实际需求特点。产业社区需转变传统公建级配理念，既要结合发展阶段及现状空间基础，又要结合产业导向及实际需求特点，构建弹性适应的服务配套体系，强调服务配套精准供应，从而提高产业用地利用效率和服务品质，增强产业社区对高端产业、顶尖人才的吸引力。因此，在《指引》确定的服务配套清单基础上，结合松江科技园自身发展阶段、产业特征及需求特点，确定松江科技园服务配套体系，明确松江科技园必配、选配及增配的服务配套（表3）。同时，充分考虑到未来产业发展、技术革新的不确定性，预留一定弹性可变的“服务留白空间”。

在空间布局上，为适应生产性服务配套与生活性服务配套的服务场景差异，提出差异化策略（图10）。对于生产性服务配套，建议以集中式布局为主促进规模效应的形成;对于生活性服务配套，综合考虑园区规模、人群年龄结构及密度，结合园区路网密度和实际使用需求频率及强度，借鉴15分钟社区生活圈规划理念，[10]形成“园区级—邻里级—街坊级”三级服务体系（图11—图13），分级分类引导设施合理布局。其中，园区级集聚商业商办中心、研发中心、会议展示、商务酒店等生产性服务配套及文化中心、体育公园等高等级生活性服务配套;邻里级为分散布局的中小型服务设施，满足企业员工日常生产生活需求，布局形式为占地小、功能复合的服务网点，如便利店、咖啡馆、银行ATM等，其服务半径为1000米，步行时长控制在15分钟以内;街坊级为在地块或建筑中点状布局的服务驿站，以自动售卖机、无人便利站等为主，其服务半径控制在500米，服务所在街坊和地块企业。

（二）产城融合的空间格局探索

产业创新是建立在企业交流、知识共享、社交互动基础上的，[11]产城融合的空间格局为激发园区创新活力提供空间基础。在宏观尺度，基于产城融合发展视角，在城市总体规划阶段统筹考虑高等级公共服务配套对产业社区的服务支撑，产业社区部分高等级公服配套应依托周边居住功能区解决。在园区内部，在不影响产业主导功能的前提下，适度提升生产性及生活性服务配套用地比例，鼓励土地使用从功能单一到功能有机融合转变（图14），初步探索产业社区内功能融合、空间复合的产城空间格局。在街坊和地块层面，探索产业用地混合使用，通过横向、纵向融合，实现制造业与研发、商务、商业等生产性服务业的高度融合，通过综合设置、点状植入等方式完善生活性服务配套，促进产业用地经济密度提升。

公共开放空间作为促进产业社区交流互动的重要载体之一，鼓励开放共享、功能复合和多场景使用，结合公共开放空间布局会议、酒店、产品发布展示等生产服务配套，点状植入文化、体育等生活服务配套（图15），既能满足公共活动诉求，又能促进知识共享交流、激发地区创新活力。

（三）倡导服务配套优先的实施时序

产业社区服务配套的实施滞后是一直以来供需失衡的原因之一，因此借鉴产业用地全生命周期管理思路，提出产业社区的全生命周期管理。一方面，引导产业社区服务配套有序实施，促进已出让服务配套地块加快实施，有效减少“已供未建”的闲置用地;另一方面，注重与生产生活高度相关的服务配套优先供应，有序引导必要的商业服务配套实施，为园区正常有序运营提供支撑。此外，探索多种实施时序管控手段，如服务配套与产业用地捆绑实施、将新增服务配套纳入闲置土地再利用启动条件等，确保服务配套实施落地。

五、结语

上海在“十四五”規划纲要中明确提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。[12]按照全域功能提升的新思路，顺应未来工作生活更加融合的趋势，促进产业区向功能复合的产业社区转变，是实现以功能引人、以产业聚人、以安居留人重要举措之一。[13]从产业区到产业社区，理念的转变、规划的引导仅是第一步，将规划理念运用于实践仍然任重道远。上海在未来产业社区功能提升、服务配套更新的过程中，基于需求为导向的服务配套优化思路及方法可以为其他产业社区、整体转型升级的产业园区以及渐进式更新的产业区块的功能提升提供参考。当然，各产业社区发展条件各异，对于其他城市、不同发展阶段、不同产业特点的产业社区，本文提出的具体规划策略不一定具有普适性，但以需求为导向的优化思路可以为更多城市借鉴和应用。

注释：

①《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发〔2004〕232号）

②《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地〔2013〕153号）

③《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》（沪府办〔2015〕69号）

④《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号）

⑤《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源详〔2020〕148号）

⑥根据《上海开发区统计评价专刊（2016）》，产业区投资环境水平，分为产业发展环境、管理服务环境。

参考文献：

[1]上海市人民政府.上海市城市总体规划（2017-2035）[EB/OL].（2018-01-04）[2021-11-28].https：//www.shanghai.gov.cn/nw42806/index.html.

[2]自然资源部.市级国土空间总体规划编制指南（试行）[EB/OL].（2020-09-24）[2021-11-28].http：//gi.mnr.gov.cn/202009/t202009242561550.html.

[3]许世光，李箭飞，曹轶，等.“工业邻里”在高新技术产业园区规划的应用——以广州南沙区电子信息产业园为例[J].城市规划，2013，37（5）：42-46.

[4]蔡靓.高科技园区公共服务设施规划研究[D].上海：同济大学，2007.

[5]李静.转型期上海老工业区产业调整规划策略研究——以上海市漕河泾开发区东区产业调整规划为例[J].上海城市规划，2012（2）：112-115.

[6]葛丹东，陈弋.开发区公共服务设施体系规划初探——以浙江省杭州湾经济开发区为例[J].浙江大学学报（理学版），2009，36（3）：340-345.

[7]郑德高，卢弘旻.上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑[J].上海城市规划，2015（3）： 25-32.

[8]上海市规划和自然资源管理局.上海市产业区块规划技术指引（征求意见稿）[Z]. 2019.

[9]上海市经济和信息化委员会，上海市开发区协会.上海开发区统计评价专刊（2016）[Z]. 2016.

[10]上海市规划和国土资源管理局.上海市15分钟社区生活圈规划导则[Z].2016.

[11]王缉慈.超越集群：中国产业集群的理论探索[M].北京：科学出版社，2010.

[12]上海市发展和改革委员会.上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要[EB/OL].（2021-01-29）[2021-07-20].https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20210129/ced9958c16294feab926754394d9db91.html.

[13]上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室.上海市新城规划建设导则[EB/OL]. （2021-03-02）[2021-07-20].https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20210302/6c8561a91a67478899a5eb51aa612d78.htm.

From Industrial Zone to Industrial Community： A Research on Service Supporting of Industrial Community in Shanghai from the Perspective of Demand

Lin Keke

（Shanghai Urban Planning and Design Research Institute， Shanghai200092， China）

Abstract： The National Land and Space Planning Guidelines and the Shanghai 2035 General Plan all propose to guide the transformation of industrial areas into functional complex industrial communities. The lack of supporting facilities in Shanghai's industrial-communities has become one of the key factors for attracting talents and maintaining development. On the basis of reviewing the policy history of service supporting facilities in Shanghai's industrial districts， this paper concludes that there are problems such as service level differentiation， unreasonable planned， lagging implementation， unbalance supply and demand. With the case study of Songjiang Science and Technology Park， this paper proposes that in order to achieve the integration of industry and city， it is necessary to build a flexible and adaptive service supporting system according to the development stage and the demands.

Key words： industrial area; industry-city integration; public service; supporting facilities

■責任编辑：王明洲