新时期江苏苏北县域高质量发展的问题研究

彭明唱

摘要：“十四五”时期是全面落实高质量发展要求、深入推进经济发展方式转变、转换增长动力的攻坚阶段和关键时期。县域作为国民经济的基本单元，是区域协同发展的基石。推进县域高质量发展对于转变县域发展方式，拓展广阔的农村市场，满足城乡居民需求，挖掘区域经济增长动力，实现共同富裕具有重要的现实意义。在调研归纳苏北县域发展的整体概况的基础上，分析苏北县域发展存在的整体经济水平较薄弱、不平衡不充分问题矛盾突出、县城品质提升任重道远、居民可支配收入增长空间收缩、产业增长方式较粗放、农村基础设施建设仍然滞后等问题;最后提出苏北县域高质量发展的思路和举措，以期为苏北县域和其他地区推动高质量发展提供参考。

关键词：“十四五”;苏北县域;高质量;问题研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.008

一、问题的提出

“郡县治，天下安”。县域经济是国民经济的基本单元，连接城乡，发挥了承上启下的桥梁作用。推进县域高质量发展，既是打破现阶段经济发展困境、实现内循环的重要抓手，也是破解城乡二元体制，统筹推进城乡融合发展，实现共同富裕的有效举措。近年来，苏北县域竞争力明显提升，产业结构不断优化，居民可支配收入持续增加，城镇化与乡村振兴深入推进，为实现县域高质量发展奠定了坚实的基础。由于受历史、观念与区位等诸多因素的制约，当前苏北县域整体发展水平与苏南、苏中地区的县域相比仍存在很大差距。“十四五”時期实现苏北地区高质量发展，关键在县域，难点在县域，潜力也在县域。因此，要找准县域发展的方向，以改革发展为动力，以强县富民为主线，以城乡融合为途径，全面推进苏北县域整体质量的提升，开辟新时期苏北县域发展的新局面，使其成为区域发展的坚强后盾具有重要的现实意义。

二、国内研究进展

进入经济新时代以来，国内学术界围绕县域高质量发展的指标、社会影响和路径等方面展开了深入的研究并取得了丰富的成果。一是县域高质量发展的指标体系研究。李金昌等学者（2019）认为县域经济高质量发展要以经济活力、可持续发展、人民生活水平、企业创新效率、社会和谐作主要维度来衡量其质量。王蔷（2020）基于对县域产业升级、要素激活、城乡融合、制度创新的总体分析和测度，构建出县域经济高质量发4个一级指标和24个二级指标。二是内循环视角下县域的地位问题研究。有学者认为县域经济是“区域发展的基石”、统筹城乡发展的枢纽和联结点、扩大内循环的重要基点，内循环需要大力发展县域经济，要高度重视县域经济的同时，重新定位县域经济发展（吕德文，刘金祥，2020）。三是内循环背景下县域高质量发展的思路研究。有学者认为县域高质量发展应从提升县城公共服务品质、转变县域经济发展方式，增强县域承接大城市转移产业的能力和建立符合县域经济发展的金融支持体系上寻求突破（李稻葵，郑风田，2020;曹远征，2021）。

综上，当前国内现有的研究中关于县域发展的研究已由静态转化为动态，由结构化转化为空间机制，形成了丰富的理论体系，整体研究较为成熟。但有关县域高质量发展的研究成果还处于探索阶段，相关的研究成果视角有待扩展，研究方法有待完善，研究内容有待丰富，结论有待深化，特别是围绕苏北县域高质量研究的成果还处在空白。随着“推动形成高质量发展的区域经济布局”成为党和国家重大战略决策后，提升县域发展质量的政策研判，经济高质量与内循环的逻辑演进、理论架构、实证检验和实现路径等一系列理论和现实问题，必将成为未来相当一段时期内我国县域社会发展研究的重要内容。因此，研究当下苏北县域高质量发展，提出总体思路和举措尤为迫切。

三、深刻认识县域高质量发展的科学内涵和独特性

（一）高质量发展是“十四五”时期的主旋律

“十四五”时期的发展必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现高质量发展。这种新发展理念强调更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。更高质量的内涵强调要以人民为中心的发展，能够很好满足人民日益增长的美好生活需要，能够给广大城乡居民带来实惠的发展;更有效率则是追求技术效率高和经济效益好的统一，实现资源在不同用途间合理配置，使各类要素边际生产率达到最优，边际报酬达到最高;更加公平的要义是实现共同富裕，强调通过增强发展的平衡性、协调性、包容性，持续缩小城乡、区域发展差距，从源头上打好共同富裕的基础;更可持续的发展体现经济体系与社会、环境相协调，通过结构优化，使经济能够在较长时间、较大范围内实现平稳较快发展。从本质上说，高质量发展就是以高效率高效益生产方式为全社会持续而公平地提供高质量产品和服务的一种新发展理念。它是以创新为第一动力、协调为内生特点、可持续性为普遍形态、共享为根本目的的发展。

（二）县域高质量发展在“十四五”具有重要作用

党的十九大提出的精准脱贫主要难点和困难在区县，而新型城镇化、乡村振兴、基层治理、特色小镇等国家层面的一系列文件的出台都指向县域，这就意味着县域经济将承载着新的功能，将代表国家新一轮发展方向和投资方向，获取未来竞争新优势的关键领域。推进“十四五”时期县域高质量发展，既是大力实施乡村建设行动，推进乡村振兴战略和共同富裕目标的依托，也是破解“城市病”，实现人口就近城镇化的主战场。目前，城镇化、乡村振兴和城市群建设都已进入了国家层面的战略部署，但连接城市和乡村的县域的重要性还没有得到全面肯定。因此，需要认识到，县域高质量发展是区域高质量发展的重要节点，具有基础性，只有县域实现更高质量的发展，才能打通城市群发展和城镇化战略与乡村振兴战略的连接点，实现区域均衡可持续的发展。

（三）县域高质量发展具有独特性

县域经济既是城市与乡村融合的样板，也是全国经济发展的缩影。这种特质决定了县域高质量发展与新时期国家层面的高质量发展具有相关性，但又有所区别。一是县域高质量发展的基础性和全局性。截至2020年12月底，全国各类县域主体共计1 864个（含县、自治县、县级市、旗和自治旗），集中了我国近75%的人口，吸纳了65%的农村劳动力，其中有三分之一的县是山区县。这些数量庞大、人口比重高且分布广泛的县域高质量发展事关国家高质量发展全局，如果县域整体上无法实现更高质量的提升，就会直接影响“十四五”时期高质量发展基础的稳定性和全局性。二是县域间高质量发展的差异性。因资源禀赋不同，产业结构差异、政策体系不同，县域间高质量发展的路径也会有所差别。同时，基于不同的县域在历史的长河中形成了各具特色的文化，这也决定了我国的县域间在高质量发展中也会呈现出地域性。因此，县域间的高质量发展应尊重差异，要依托自身资源禀赋挖潜力，发挥各自的比较优势，走特色化发展之路。三是县域高质量发展的实践性较强。县域是城市与乡村融合的样板，其高质量发展不能只停留在形式上，更不能坐等大城市产生辐射与带动，更多时候只能“靠自己”，要积极探索，通过自身的实践，进一步将高质量融入经济发展、特色创新、环境友好、城乡融合、基础设施建设和发展潜力上，才能实现跨越式发展、赶超式发展，形成具有自身特色的县域科学发展样板。

四、当前苏北县域发展的整体特征分析

（一）县域高质量发展不断推进，县域经济水平依旧较薄弱

截至2020年12月底，江苏省共计40个县（市），2020年江苏40县域GDP总量统计（表1）。近年来，苏北县域在高质量发展进程中不断实践和突破，涌现出一批高质量发展的典型代表，对推进区域协同融合发展，实现共同富裕起到了先导作用。比如盐城的“东台现象”表现为在县域经济发展中确立高质量发展的“一个核心思想”，即“经济发展与生态系统”和“产业集聚与内生动力”。宿迁的沭阳县围绕服务业最有活力定位，全力推进现代服务业高质量发展，截至2020年12月底，全县共有省级现代服务业集聚示范区3家、市级服务业集聚区3家、省市级生产性服务业领军企业7家，全年地区生产总值达到1 011.2亿元，位居苏北县（市）第一。徐州的邳州市对标省“六个高质量”要求，同年荣获“全省推进高质量发展先进县（市、区）”称号。

县域经济水平依旧较薄弱仍是当前苏北县域发展的总体特征。截至2020年12月底，苏北20个县域经济总量占苏北GDP总量的49.7%，仅占江苏省县域GDP总量的29%。从表1可知，苏南县域经济，特别是以昆山和江阴两市分别作为两种经济类型的典范，2020年两市的GDP总额均超过4 000亿元，两县域人均GDP上都超过20万元以上，已进入发达经济体行列。苏中三市（南通、扬州、泰州）下辖的县级单位，除兴化市外，人均GDP在2020年都超过10万元，其部分县市的人均GDP已经接近甚至超过了苏南较弱的县域。在苏北县市中，仅有淮安金湖县和盐城东台市的人均GDP超过10万元，连云港灌云县仅有5.2万元左右。2020年苏北县域人均GDP约为7万元左右，低于全国和全省平均水平（2020年中国人均GDP约为7.2万元，江苏省人均GDP约为12万元）。整体看，江苏省县域经济竞争力较强，但省内的差距悬殊较大，苏北地区县域经济发展相对较为薄弱。

（二）县域综合竞争力不断增强，发展不平衡不充分的问题依然突出

根据2019—2021年赛迪顾问发布的我国百强县的分布看，江苏省县域百强一直稳定在25个左右，占据全国百强县的四分之一（见表2）。2019—2021年全国百强县域竞争力前10名中，苏南6县域一直稳定在第一方阵，苏中（2021年海门市撤县设区）所有县域都连续多年进入百强。苏北县域百强总量占比较低，优势不明显，部分县域竞争力有不断下滑的趋势，区域内部发展不平衡不充分的问题矛盾依然突出。

（三）县域城镇化质量不断提高，县城公共服务品质提升任重道远

高质量的新型城镇化意味着大量的农业转移人口进入城镇，更多的城镇常住人口成为新市民。截至2020年12月底，苏北5市县域人口总量1 715.5万，占苏北总人口近60%，占全省总人口的20%（见表3）。2020年苏北县域整体城镇化率超过58%，比2019年提高近2个百分点，低于苏北5市整体城镇化水平6个百分点，与全省平均水平相差15个百分点，低于全国平均水平5个百分点。县域户籍城镇化率近47%，低于全省户籍人口城镇化率10个百分点。从县域人口城镇化、人民生活水平、公共服务和城乡协调等基本现代化指数看，目前苏北县域离城市型社会的标准还有一定的差距。党的十八大以来，苏北县城空间得到进一步扩展，人口集聚速度不断提升，但也暴露了县城公共基础设施建设相对滞后，城区生活品质较为低下等突出问题，进一步限制了县城对农民的吸引力。同时从各县域实践来看，实行城乡统一的户口登记制度后，不少县城附着在户籍利益上的公共服务制度和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、保障性住房保障、社会保险等方面的待遇差别问题，以及其他相关福利尚未得到根本性解决。这就要求苏北县域相关部门今后要着力解决进城务工人员在教育、医疗、社保、住房等方面应享受的服务，让县域农村人口进城务工人员享受到同等的城镇居民待遇。

相关数据统计显示，2020年江苏省县域人口超过100万的共计12个，苏南5个，苏中2个，苏北5个。通过县域十年来人口变化数据对比，而人口增量主要集中在苏南5县域，增长超过10万人的县域有6个，分别是昆山市、江阴市、张家港市、常熟市、沭阳县和太仓市。除了沭阳县位于苏北地区，其余5個全部位于苏南地区，有4个县域均在苏州市，经济第一县域昆山，十年来人口增加44.62万，总人口超过200万。在人口的变化方面，2020年江苏省县域人口最少的10个县域中，苏北有5个，在人口减少最多的10个县域中，有5个县域来自苏北地区。优化县域产业结构，提升苏北县域人口城镇化转移承载能力，是当前苏北县域发展过程中亟需破解的重大问题。

（四）县域居民可支配收入不断增加，“十四五”时期面临增长的瓶颈

基于苏北5市20个县域2019—2020年统计公报数据分析，2020年苏北20个县域农村居民人均可支配收入为20 600元左右，比2019年增长6.6%，连续多年高于当地城镇居民可支配收入的增长率;与当地城镇居民整体人均可支配收入相比，相差近16 000元，差距较明显;与苏南地区县域农村人均可支配收入相比，还有12 000元的差距，与江苏全省农村居民人均可支配收入相比，相差3 500元左右。再从县域居民主要收入来源于看，工资性收入、经营性净收入和外出务工收入在县域城镇居民中仍然占绝大部分，县域农村居民收入主要来自农业经营收入和农民外出务工收入。特别是进入2020年以来，由于受新冠疫情影响，居民外出打工受到限制，相比往年，苏北县域居民收入增幅收缩，增速不断下滑。此外，县域农村基础设施建设投资不足，仓储、物流、技术等农业产业链短板突出，一二三产业融合不深等问题依然存在，也制约了县域居民收入增长。

（五）县域经济活跃程度不断提升，产业增长方式较粗放

县域经济发展质量的高低，归根结底主要依赖微观层面的经济活跃程度和中观层面的产业集聚。而经济活跃程度和产业集聚往往都是由民营企业和中小微企业所支撑的，这也是苏南地区县域经济发展较好的原因之一。近年来苏北各县域牢固树立“工业立市、产业强县”理念，通过转型发展，增强主导产业竞争力，重点打造产业集群及加大对民营实体的扶持力度，使得各县域经济活跃程度不断提升。截至2020年12月底，苏北20个县域全年工商新登记企业近14万户，个体商户总量共计200余万户，产业整体结构比14：39.5：46.5，第三产业比重相比2019年有明显提升，但第一产业结构仍然偏高。截至2021年12月底，苏北20个县域全部入围国家级电商示范县。比如宿迁的泗阳县抢抓“互联网+”发展机遇，以企业发展为中心，大力实施“一镇一标杆、一村一网红、一园一业态”电商攻坚工程，有力拓宽了商品销售渠道，促进了工业生产和农民增收，带动就业创业超10万人。徐州的沛县2020年新增国家科技型中小企业38家，全县每万人口发明专利拥有量达到3.23件，民营经济正成为沛县经济强劲支撑。睢宁县在“沙集模式”的规范提升中通过释放新动能，2020年电子商务交易额突破350亿元、增长15%。在产业集聚上，当前苏北县域经济基础仍然较为薄弱，主要还表现在以房地产业发展为基础的土地城镇化;经济增长方式较为粗放，第二产业低端化，专精特新“小巨人”企业缺少，带动就业动力不足;第三产业发展滞后的状况更无法为县域高质量发展赋能。唯有加快转变县域经济发展模式，在转变中拓展县域经济发展空间、提升县域产业的科技含量，实现县域三产融合，才能最终实现县域产业由资源导向型向市场导向型转变。

（六）县域美丽乡村建设不断推进，但农村基础设施建设仍然滞后

近年来，苏北各县域持续推进美丽乡村建设，大力改善乡村环境，推动乡村产业发展，加快城乡一体化建设，乡村面貌正在发生崭新变化，为乡村振兴增添了强劲活力，为绘就锦绣江苏画卷增光添彩。截至2020年12月底，苏北县域全部完成建制镇污水处理设施覆盖率近100%，生活垃圾无害化处理率达99%。行政村双车道四级公路覆盖率和行政村百兆光纤宽带覆盖率均实现100%，美丽宜居乡村建设达标率超过80%。但在县域乡村振兴战略过程中，苏北各县域还存在一些普遍问题，很多县域是“千村一面、千镇一面”，村庄规划建设特色不够突出;乡村振兴面临融资难、融资贵的问题还没有得到根本解决;与城市相比，苏北县域农村的公共基础设施建设相对滞后，环境卫生状况堪忧。农村重建设、轻管理倾向十分明显。比如越来越多的一些县域村民买得起车，但乡村交通管理形同虚设，道路建设也跟不上发展速度，许多农村过早患上“交通拥堵症”。仍有部分县域乡村仍然使用旱厕，公共厕所改造不力，不仅影响环境卫生，还极有可能诱发流行病，甚至一些县域农村垃圾处理仍然处于原始和分散状态，建筑垃圾围村的局面在不少乡村时有出现。

五、“十四五”时期推进苏北县域高质量发展的对策及建议

（一）以改革为动力，强化县域高质量发展能力建设

“十四五”时期苏北县域高质量发展出路在于加强相关体制机制的改革。一是积极推进县域发展自主权改革。县域高质量发展的差异化性决定了县域发展必须走自主发展的道路。因此，必须尊重县域经济发展的自主权，扩大县级经济社会管理权限，深化“县直报省、省直达县”改革，提升县级承接和管理服务能力，增强县域统筹能力。二是以“要素市场化”为特征的经济体制改革。县域高质量发展不能单靠政府的财政投入，还需吸引社会资本进入。要全面推进县域营商环境建设，通过简化行政审批流程，围绕市场主体需求制定政策，加大对实体经济特别是中小微企业的支持力度，确保县域经济平稳健康运行。三是努力营造公平开放的市场环境，积极推动生产要素跨县域流动。要清除各种阻碍要素跨界流动的障碍，要积极鼓励各种经济元素跨县域充分流动，激发活力，最大限度地实现各县域间的优势互补，促进区域结构内部协调发展。

（二）以实体经济为着力点，转变县域经济发展方式

实体经济是国民经济的命脉所在，也是县域高质量发展的重要组成部分。一是苏北各县域应全面落实放宽民营实体市场准入的政策措施，系统清理各类显性和隐性壁垒，发挥民营实体经济就业和收入承载功能。民营实体经济受外界冲击的抵御能力越强，居民收入提升的保障就越充足，风险压力也越小。二是通过创新驱动推动县域经济转型升级。创新是经济高质量发展的引擎，是实体经济结构调整优化和转变发展方式的原动力。促进县域实体经济转型升级应将资金、人才、技术等创新要素向县域企业集聚，全面提高县域创新供给能力和核心竞争力。三是要抢抓机遇。特别是在碳中和大背景下，发达地区一些中低端产业将进一步向县域等劳动力密集地区转移和扩散。因此，各县域要及早谋划、科学部署和迅速行动，通过完善基础设施、改善配套服务、构建现代产业人才体系，提高承接产业转移的能力，使县域在新一轮竞争大潮中实现跨越式发展。四是充分发挥比较优势，推进县域经济特色化。要重点培育和发展本区域独有的以专精特新“小巨人”企业及产业链紧密协同企业为代表的优质企业，支持符合条件的优质企业在资本市场上市融资。结合互联网经济与市场规律，大力开发以本地资源禀赋为依托的产品，提升品牌形象和知名度，将自身比较优势转化为竞争优势。

（三）创新“社会治理”，为县域高质量发展的提供治理保障

国家“十四五”规划明确提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。县城作为农民城镇化主要承接點，规模越来越大，人口越来越多，很多新型社会矛盾不断涌现。加之一些基层组织弱化、悬浮化，自治、德治无从谈起，社会基层治理功能难以充分发挥，使得一些小矛盾有时却难以解决，甚至可能引发群众性聚集。这些“社会治理弱项”也是当前苏北县域社会发展环境面临深刻复杂变化中的重要因素，如果不及时给予解决，反而会成为县域质量发展的短板，因此亟需对“社会治理”进行创新。一是要以县域基层党建引领基层治理，通过重建县域利益协调机制进一步激发基层治理活力，要以新时代家庭伦理建设完善基层社会道德体系。二是要坚持“共建共治共享”制度。要准确地定位政府、市场和社会的角色，协调好三者之间的关系，集聚促进县域社会正能量的提升与传播。三是要在党组织的引领下，创新“多元主体协同”体制，充分发挥社区居民的主体地位和社区自治的基础地位，放手发动群众，引导组织群众，提高基层自治水平。

（四）加大县城公共服务投入，激活农民需求

县域高质量发展离不开人的发展，而农民是县域新型城镇化的主体，通过县域新型城镇化建设能够激发农民的潜在需求。当前苏北县域新型城镇化建设还偏重于土地城镇化，县城公共基础设施与大中城市相比的短板依然明显，同时附着在户籍上的利益也影响着农民进城的意愿。因此，一是加大投入，全面提升县城功能质量。要通过县城公共服务投入，能够健全县域的承载力和服务质量，进而增加对农民的吸引力，人口向县城聚集，人口聚集程度的提升必然会提升本地消费总量;同时农民城镇化以后，其生活方式发生转变，消费需求也必然增加，有利于满足本地实体产业对劳动力的需求和服务业的发展。二是优化县域空间分布，促进城乡公共服务协调发展。县城作为县域的经济、文化中心，对于周边村镇具有十分强大的消费辐射能力。因此，县城公共服务投入规划不能局限在县城内部，还要满足县域周边民众意愿和诉求，通过公共服务的延伸，实现对周边村镇的辐射和带动作用。

（五）大力实施乡村建设行动，为县域高质量发展提供内生动力

大力实施乡村建设行动，推进乡村全面振兴战略，能够补齐县域经济发展的基础条件和发展环境，全面激发县域发展的活力。一是各县域通过大力实施乡村建设行动，重视培育县域经济发展活力，能够进一步促进城乡要素、资源、产业等方面的深度融合，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，为县域高质量发展提供坚实经济基础。二是各县域通过实施乡村建设行动，能够实现县域内城乡融合。乡村振兴离不开城市的拉动，乡村振兴要以县域城镇化为引领。这种拉动和引领，既包括乡村人口的城镇化以县域为载体，又包括乡村振兴需要城市的人才、技术和资本的融入，而乡村价值的实现和市场的繁荣离不开城市居民的需求。因此，苏北各县域要适应新时代要求，创造条件，重塑城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系;要通过发挥农民的主体地位，实现各类人才凝聚，投身乡村建设，共同富裕。

说明：本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“苏北县域经济高质量发展的问题研究”（2021SJA1112）的阶段性研究成果。

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Study on the High Quality Development of North Jiangsu County in the New Period

Peng Mingchang

（Xuzhou University of Technology， Xuzhou221018， China）

Abstract： the "14th five year plan" period is a critical stage and key period for comprehensively implementing the requirements of high-quality development， deeply promoting the transformation of economic development mode and transforming the driving force of growth. As the basic unit of national economy， county is the cornerstone of regional coordinated development. Promoting the high-quality development of the county has important practical significance for changing the development mode of the county， expanding the broad rural market， meeting the needs of urban and rural residents， excavating the driving force of regional economic growth and realizing common prosperity. On the basis of investigating and summarizing the overall situation of county development in Northern Jiangsu， this paper analyzes the problems existing in the county development in Northern Jiangsu， such as weak overall economic level， prodigious imbalance and insufficiency， heavy task to improve the quality of the county， shrinking the growth space of residents' disposable income， extensive industrial growth mode， and the still lagging construction of rural infrastructure; Finally， it puts forward the ideas and measures of high-quality development in Northern Jiangsu county， in order to provide reference for promoting high-quality development in Northern Jiangsu county and other regions.

Key words： "the 14th five year plan"; north Jiangsu county; high-quality; problem research

■責任编辑：王明洲