促进城乡义务教育公平的嘉兴经验与启示

摘要：城乡义务教育公平是城乡发展和教育公平的重点难点。嘉兴城乡义务教育公平走在全国前列，在城乡教育格局优化、乡村教师队伍建设、教育共同体发展、互联网+教育、跨地区教育合作、流动人口子女教育等方面积累了丰富经验。借鉴嘉兴经验，为促进城乡义务教育公平，要积极优化城乡义务教育格局，打造城乡高质量教师队伍，创新城乡教育联合体模式，加快城乡智慧教育发展，缩小区际教育质量差距，推进城乡义务教育均等化。

关键词：城乡发展;教育公平;义务教育优质均衡;义务教育均等化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.005

李克强总理表示“机会公平中，教育公平是最大的公平”。国家十四五规划提出要“坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化”。城乡义务教育公平主要体现在均衡化与均等化两个方面，即城乡义务教育质量的优质均衡以及对于不同群体的均等化，这对应了义务教育的权利公平、机会公平、规则公平。当前，由于城乡教育质量差距的客观存在，优质教育资源供给与人们日益增长的优质教育资源需求存在矛盾，主要体现在流动人口子女随迁就读、农村居民子女进入城区或县城就读的权益尚不能得到全面保障，[1]即便在公益性的义务教育阶段，实现教育公平依然任重道远。

从各地义务教育公平的进程来看，嘉兴走在了全国地级市的前列。在均衡化方面，自2004年时任浙江省委书记习近平要求嘉兴“成为全省乃至全国统筹城乡发展的典范”以来，嘉兴不断促进城乡义务教育优质均衡发展。2013年，嘉兴各区县均达标义务教育发展基本均衡县;2020年，嘉兴各区县均达标教育基本现代化县，义务教育优质均衡发展走在全国前列。在均等化方面，嘉兴积极促进流动人口子女义务教育入学同城化待遇，2020年，嘉兴流动人口子女在校生约15万人，占总量约1/3，其中，在公办学校就读的流动人口子女约10.7万人，在新居民子女学校（19所）就读的学生约4.6万人。

由此，顺应教育公平的发展诉求和城乡义务教育优质均衡发展的总体战略，鉴于嘉兴城乡义务教育公平走在全国前列，本文总结了嘉兴城乡义务教育公平取得的成就和主要经验，借此得到促进城乡义务教育公平的启示。

一、嘉兴促进城乡义务教育公平取得的成就

嘉兴作为统筹城乡综合配套改革的试点市，坚持教育优先发展战略，以统筹城乡、实现均衡、促进公平为目标，率先推进城乡教育一体化，率先完成义务教育发展基本均衡县建设，努力推进义务教育优质均衡发展，[2]保障流动人口子女义务教育均等化，成为全国城乡义务教育公平的先行者。

一是率先推进实施城乡义务教育一体化。嘉兴从2004年开始率先推进城乡义务教育一体化，2005年发布《关于进一步推进城乡教育一体化发展的若干意见》，推动市域教育优质均衡发展。通过“初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中，新增教育资源向城镇集中”的“三个集中”，全市撤并规模小、条件差的中小学校近300所，实现城乡教育资源布局优化。与此同时，嘉兴于2007年实现农村学校与城镇学校全面结对，2013年实现义务教育“零择校”。

二是率先完成创建义务教育发展基本均衡县。随着嘉兴城乡义务教育一体化的推进，2013年，教育部义务教育均衡发展县（市、区）评估组对嘉兴的学校建设、教师队伍、教师交流、学校帮扶、仪器装备配备、图书装备、管理水平等均衡发展水平、发展机制和均衡满意度情况给予充分肯定，成为当时全国唯一各区县均达标“义务教育发展基本均衡县”的地级市。

三是率先全面推进义务教育优质均衡发展。2019年，嘉兴海盐县率先接受全国县域义务教育优质均衡发展的督导评估，成为全国县域义务教育优质均衡发展的示范地，标志着嘉兴义务教育优质均衡水平走在全国前列。与此同时，自2015年嘉兴海宁市、桐乡市、海盐县被认定为浙江省首批基本达标教育现代化县（市、区）之后，到2020年，嘉兴各区县全面达标教育基本现代化县，义务教育优质均衡发展成效显著。

四是积极保障流动人口子女随迁入学。2002年以来，嘉兴陆续出台若干保障流动人口子女随迁入学的政策，逐步推进落实新居民（流动人口）子女义务教育入学同城化待遇。到2020年，在公办学校就读的新居民子女107 605人（占新居民子女学生比重约70%），在新居民子女学校就读的学生45 646人（占比约30%）。2020年，嘉兴再次出台《关于进一步做好新居民子女教育工作的若干意见》，提出力争到2025年新居民子女入读公办学校比例达到90%以上。

二、嘉兴促进城乡义务教育公平的主要经验

在推进城乡义务教育均衡化、均等化、促进义务教育公平的举措上，嘉兴积累了较丰富的经验，主要体现在城乡教育格局优化、乡村教师队伍建设、教育共同体发展、互联网+教育、跨地区教育合作、流动人口子女入学等六个方面。

（一）率先完成标准化建设，实现城乡教育基本均衡

自2004年以来，在推进城乡统筹发展的背景下，嘉兴相继出台了《关于进一步推进城乡教育一体化发展的若干意见》《嘉兴市农村教育水平提升工程实施意见》《关于进一步加强镇村教育服务功能提升镇村教育品质的实施意见》等推进城乡教育均衡发展的政策，将农村薄弱学校改造、中小学校舍安全工程和义务教育标准化学校建设等作为重点民生实事项目，率先实现城乡教育基本均衡。

具体举措主要体现在城乡学校规划、建设、配置以及新居民子女学校建设的四个“同标准”。一是同标准规划。自1990年代初，针对农村义务教育学校办学规模过小、管理水平偏低、师资配备较差等问题，嘉兴在全面实现“两基”基础上，连续实施了多轮学校布局调整。至2006年前后，学校布局调整基本完成，全面实现了“三个集中”学校布局调整目标。二是同标准建设。城乡学校布局调整后，嘉兴先后抓住薄弱学校改造、校安工程、标准化学校创建等项目，提升义务教育学校校舍条件，实现城乡学校建设標准一致。三是同标准配置。嘉兴积极推进城乡学校生均占有校舍资源、教学设备、图文信息资源、公用经费基本一致，实现了城乡义务教育基本均衡。2008年，嘉兴便在浙江率先实行城乡教师编制一体化，实现城乡学校教师同标准配置。目前，嘉兴各区县小学和初中7项综合均衡差异系数均大幅低于国家标准，在浙江和全国处于领先位置。四是同标准建设新居民子女学校。采用“国资回购举办、政府购买服务、部门负责管理”的方式重组新居民子女学校，推动标准化创建，改扩建新居民子女学校10所，新居民子女学校标准化率达到100%，与公办学校实现均衡发展。

（二）创新激励和交流机制，提升乡村教师队伍质量

乡村教师队伍建设是乡村教育质量提升的重点任务，也是城乡义务教育公平的难点所在。在城乡教师统筹管理的基础上，嘉兴积极创新乡村教师激励机制和城乡教师交流机制，支持建设高质量的乡村教师队伍。

具体举措主要体现在乡村教师高待遇、职称支持、提升教师获得感、城乡教师流动、退休教师支教等五个方面。一是实现农村教师高待遇。2019年，嘉兴比国家要求提前一年实现中小学教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平。同时，通过实施农村教师特岗津贴，嘉兴农村义务教育学校教师收入普遍超过城市教师。二是加大农村教师职称支持。通过教师职称评审政策向农村学校倾斜，并把农村学校工作经历作为高级职称评选的前置条件，早在2006年，嘉兴农村教师职称评审通过比例便首次超过城镇教师。三是提升农村教师获得感。嘉兴于2006年开始实施优质普通高中名额分配到初中学校的招生政策，2021年分配名额达到优质普通高中招生总数的60%，以此避免优质生源集中到少数几所“好初中”，促进生源相对均衡，让农村教师也有“好学生”教，提升了农村教师的职业获得感。四是率先开展教师流动改革。2011年，嘉兴嘉善县率先实施国家级城乡义务教育学校教师流动试点，2013年在全市推广，2018年实现中小学教师“县管校聘”试点全覆盖，义务教育学校教师城乡流动实现常态化。五是开展退休教师支教。2018年，嘉兴启动“桑榆情”银龄支教计划，组建由418位65周岁以下退休教师组成的“六五”教师智库，帮助乡村学校提高教学水平。

（三）创新教育联合体模式，促进优质教育资源共享

嘉兴持续推进教育集团化办学和城乡学校共同体建设，通过创新“教育集团”“城乡教育共同体”“学校联盟”等教育聯合体模式，以城带乡、以强带弱，实现优质教育资源共享。到2020年，全市建成教育集团28个，涉及校区59个，建成城乡学校共同体65个，覆盖学校261所，集团化和共同体学校占全市义务教育学校总量的93.88%。

具体举措主要体现在对教育共同体的考核、线上线下教学教研合作、教师交流以及带动新居民子女学校发展等方面。一是建立教育共同体考核机制。对融合型教育共同体各校区实行一体考核，对共建型教育共同体实行捆绑考核。二是开展教育共同体线上教学活动。教育共同体具备“互联网+义务教育”结对帮扶工作基础，核心校与成员校之间积极开展同步课堂，每年不少于2门学科，累计不少于20节课。三是开展教育共同体线上线下教研活动。教育共同体核心校与成员校之间每年开展教师网络研修不少于8次，开展线下教研不少于4次。四是推进教育共同体教师交流。融合型教育共同体校区间教师实现无障碍流动，共建型教育共同体核心校选派骨干教师到成员校任教，并覆盖到每一所成员校。五是加强对新居民学校的带动作用。推进公办学校与新居民子女学校建立发展共同体，实现资源共享，截至2020年，新居民子女学校已全部加入发展共同体。

（四）创新互联网+义务教育，提高教育信息化水平

近年来，嘉兴聚焦农村教育信息化短板，提升农村学校信息化水平，充分利用“互联网+义务教育”，推广城乡学校“同步课堂”建设，以信息技术缩小城乡教育差距。当前，嘉兴已经建成开放共享的智慧教育体系，构建起全国领先的智能泛在的“互联网+教育”环境，正积极创建智慧教育示范区。

具体举措主要体现在城乡学校信息基础设施建设、智慧教育平台建设、创新互联网+教育共同体等方面。一是加强教育信息基础设施建设。全面升级嘉兴教育城域网，建成“市—县—校”三级教育主干网络，实现校园主要教学活动场所无线网络全覆盖，城乡公办学校100%实现网络“校校通”“班班通”，全面提升网络安全防范、预警检测、容灾备份和应急处理能力。二是建立完善智慧教育综合平台。持续实施智慧教育专项行动，基本建成覆盖城乡学校的“一中心两平台”①，依托教育管理云和教育资源云，建成嘉兴智慧教育公共服务平台，为不同用户提供“一站式”应用服务。三是联动推进“互联网+义务教育”和教育共同体建设。顺应义务教育从基本均衡迈向优质均衡发展的新阶段、新要求，大力推进校际“互联网+义务教育”结对和“城乡携手、同步课堂”建设，依托教育共同体智慧服务平台，从教育资源推送、教育质量评价、城乡教师管理等方面加强互联网+教育共同体建设。

（五）推进跨地区教育合作，提升本地义务教育质量

2016年开始，嘉兴发挥区位优势，积极推进教育“接轨上海”发展战略，引进先进教育理念，促进教育同城发展，以较短的时间提升本地教育资源质量和品牌，取得明显成效。

具体举措主要体现在不同层面、不同主体、不同模式的跨地区教育合作。一是通过政府间合作促进嘉兴教育全方位接轨上海。嘉兴与上海普陀区签订了教育战略合作框架协议，全面深入开展区际教育合作。二是建立两地高校之间师资培养合作。嘉兴教育学院等教研机构积极对接华东师范大学、复旦大学等上海高校和教研部门，合作举办各类高级研修班、学科带头人培养班和名师名校长蹲点培训。三是建立两地之间义务教育学校合作。2016年，嘉兴有45所中小学与上海优质学校结对，深入开展全方位的教育教学合作交流活动。四是积极组织师资赴上海培训和交流。2016年全市累计组织校长、教师赴上海学习培训4 062人次。通过交流培训，嘉兴中小学校长、教师与上海名师名校长零距离接触，学习先进的教育理念和教学管理经验，有效提升了本地学校管理水平和教学质量。

（六）协同推进体制机制改革，促进义务教育均等化

嘉兴自2002年开始，协同推进新居民子女教育相关的各类体制机制改革，完善新居民子女入学政策，保障新居民子女享受平等的义务教育权利，实现了城乡义务教育的均等化。

具体举措主要体现在新居民子女入学同城化、升学考试、财政支持、组织保障等方面。一是积极完善新居民子女入学同城化管理制度。在完善新居民管理制度基础上，加快建立全市统一的新居民积分制管理办法和管理平台，实现“一个标准、一个平台”，落实以居住证为主要依据的新居民子女义务教育入学同城化待遇。二是完善新居民子女升学考试制度。积极完善新居民子女在嘉兴接受义务教育后参加中考、高考的录取政策，解决了流动人口子女随迁入学的后顾之忧。三是加强新居民子女教育财政支持。建立完善政府面向民办教育购买公共服务的机制，新居民子女学校享受同等义务教育生均公用经费基准定额补助和“两免一补”政策;完善家庭经济困难新居民子女教育帮扶政策，实现建档立卡贫困学生资助全覆盖。四是将新居民子女教育纳入党政绩效考核。建立由编办、发改委、教育、公安、民政、财政、人社等多部门参与的新居民子女教育工作联席会议制度，严格落实“两个为主”②和以县为主的管理职责，将新居民子女教育纳入市对县（市、区）党政目标责任制考核。

三、嘉兴经验对促进城乡义务教育公平的启示

对应嘉兴经验，为“促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化”，要积极优化城乡义务教育格局、打造城乡高质量教师队伍、创新城乡教育联合体模式、加快城乡智慧教育发展、缩小区际教育质量差距、推进城乡义务教育均等化。

（一）因地制宜，优化城乡义务教育格局

教育城镇化的快速推进和动态性提高了城乡义务教育格局调整的复杂性。基于其良好的交通条件，嘉兴通过“三个集中”率先实现了城乡义务教育资源的优化布局，进而率先通过标准化建设实现了基本均衡。各地在推进城乡义务教育一体化和均衡化过程中，要立足其经济社会发展水平、自然地理和交通条件等，因地制宜推进城乡中小学校格局优化。一方面，对于交通条件良好的地区，可以通过“三个集中”优化城乡义务教育格局，加快标准化学校建设促进城乡均衡。另一方面，对于交通不便、不利于学生城乡通勤的地区，要做好各类学校学生规模预测，根据学生规模趋势进行布局调整。其中，对于学生规模稳定或增长的乡村学校，要加快标准化建设，全面提升其教育质量;对于学生规模较少或有减少趋势的乡村学校，要在标准化建设的同时，避免盲目扩张，以智慧教育、教育联合体等模式提升教育质量。

（二）因势利导，打造城乡高质量教师队伍

乡村教师人力资本水平总体低于城镇是普遍存在的现象，也是提升乡村教育质量的难点。嘉兴在城乡教师统筹管理基础上，通过加强乡村教师激励和城乡教师交流机制，提升了乡村教师队伍质量。各地在打造城乡高质量教师队伍的过程中，要尊重教师个体发展诉求，加快落实城乡教师统筹管理，建立完善乡村教师激励机制，全面提升乡村师资队伍质量。第一，加快落实义务教育教师“县管校聘”管理改革，实行城乡教师编制一体化。第二，建立完善乡村教师激励机制，通过农村教师特岗津贴提高乡村教师待遇，促进教师职称评审向农村学校倾斜，可以考虑将农村学校工作经历作为高级职称评选的条件。第三，建立完善城乡教师交流机制，实现义务教育学校教师城乡流动常态化。第四，开展退休教师支教活动，充分发挥优秀教师能力，带动乡村教育质量提升。

（三）以强带弱，创新城乡教育联合体模式

教育联合体旨在推动城镇义务教育优质学校与乡镇义务教育学校之间的共同发展，乡村学校尤其是乡村小规模学校、寄宿制学校和薄弱学校是重点帮扶对象。嘉兴在教育联合体发展方面积极创新、全面推进，为各地创新教育联合体模式、合作方式等提供了参考。第一，因地制宜通过组建“教育集团”“城乡教育共同体”“学校联盟”等，探索融合型、共建型等不同模式，加强教育联合体建设。第二，创新教育联合体的共同考核机制，加强教育联合体成员学校之间的合作关系。第三，创新探索教育联合体合作教学、教研方式，通过开展线上线下教学活动、教研活动、交流任教等，切实加强对乡村学校、薄弱学校的带动作用。第四，加强教育联合体“互联网+同步课堂”模式创新，促进教育联合体与智慧教育联动发展。

（四）数字赋能，加快城乡智慧教育发展

智慧教育能兼顾效率和公平，为乡村教育发展提供了新的思路，为此要积极推进城乡智慧教育发展，[3]以新一代信息技术促进城乡义务教育公平。参考嘉兴经验，各地在推进智慧教育过程中，重点需要从信息基础设施建设、智慧教育平台建设、“互联网+课堂”等方面促进城乡智慧教育发展。第一，加快标准化信息基础设施建设。加快实现城乡义务教育学校网络全覆盖，提高城乡网络多媒体教室比重和使用效率。第二，促进城乡智慧教育平台建设。大力建设覆盖城乡学校、教师、学生、家长等所有教育行为主体的智慧教育平台，促进教育管理、教师教学、学生学习、家校联动等各环节智慧应用。[4]第三，创新推進“互联网+课堂”。积极推进市域、县域甚至跨省市的校际“互联网+同步课堂”，创新发展同步互动混合课堂、同步互动专递课堂、多媒体课堂等。

（五）区域合作，缩小区际教育质量差距

区域合作不只在经济领域，而是在经济社会发展各个领域。在教育领域，嘉兴通过主动加强与上海的教育合作，引进先进教育理念，促进了自身教育水平提升，为跨地区教育合作提供了参考。对应嘉兴经验，各地要积极加强教育领域的区域合作，促进教育质量共同提升。一方面，从顶层设计上，要积极建立完善跨省市教育合作机制，以地区之间的对口帮扶政策为基础，加强省市之间义务教育领域的帮扶和交流，同时，积极建立完善优秀学校、教育集团跨地区帮扶机制。另一方面，教育发展相对落后地区要积极主动推进与省内外教育发展先进地区、学校的教育合作，通过两地政府教育发展战略合作、两地高校合作培养优质师资、两地义务教育学校合作、组织师资赴先进地区学习交流等，促进优质教育资源和理念跨地区共享，实现地区之间教育质量共同提升。

（六）改革联动，推进城乡义务教育均等化

教育公平不仅仅体现在城乡教育优质均衡发展，还体现在不同群体义务教育的权利公平、机会公平、规则公平。嘉兴通过新居民子女入学、升学考试、财政支持、组织保障等领域创新，保障流动人口子女获得公平的义务教育，切实落实了“有教无类”理念。各地在推进城乡义务教育均等化过程中，要协同推进各类体制机制改革，确保各类群体之间义务教育公平。第一，积极推进户籍与公共服务制度改革，以公共服务均等化促使户籍与其附属的公共服务分离，[5]全面实现流动人口各类权益的同城化待遇。第二，积极完善流动人口子女在当地参加升学考试政策，以此保障其义务教育阶段的权利，避免流动人口子女因升学考试权利缺失导致其难以随迁入学。第三，加强流动人口子女义务教育财政支持，在落实“钱随人走”基础上，加强流动人口子女教育经费投入，实现贫困学生资助全覆盖。第四，加强组织保障，将流动人口子女教育纳入各级政府目标考核体系。

说明：本文系嘉兴市委宣传部委托课题《城乡融合发展、推进共同富裕的嘉兴智慧》的阶段性研究成果。感谢嘉兴市委宣传部和教育局提供的相关资料，文责自负。

注释：

①“一中心”指嘉兴智慧教育大数据中心;“两平台”指教育管理应用服务云平台和教育资源公共服务云平台。

②根据《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发〔2003〕78号），“进城务工就业农民流入地政府（以下简称流入地政府）负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”，即“以流入地政府管理为主，以公办中小学接纳为主”。

参考文献：

[1]苏红键.中国县域城镇化的基础、趋势与推进思路[J].经济学家，2021（5）：110-119.

[2]周建新.走优质均衡之路——浙江省嘉兴市推进教育全面发展的实践与探索[J].中国教师，2017（24）：28-32.

[3]苏红键.构建新型工农城乡关系的基础与方略[J].中国特色社会主义研究，2021（2）：46-55.

[4]苏红键.教育城镇化演进与城乡义务教育公平之路[J].教育研究，2021（10）：35-44.

[5]苏红键.中国流动人口城市落户意愿及其影响因素研究[J].中国人口科学，2020（6）：66-77.

Promoting Equity of Urban-rural Compulsory Education：

Jiaxing's Experience and Enlightenment

Su Hongjian

（Rural Development Institute Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： The equity of urban-rural compulsory education is the key and difficult point of urban-rural development and educational equity. Jiaxing’ s urban-rural compulsory education has lead the way in China. It has accumulated rich experience in the optimization of urban-rural educational structure， the construction of rural school teaching faculty， the development of education common community， the Internet plus education， the cross-regional cooperation and the enrollment of migrant children. Borrowing the experience of Jiaxing， in order to promote the equity of urban-rural compulsory education， we should actively optimize the pattern of urban-rural compulsory education， build a team of high-quality teachers in urban-rural areas， innovate the mode of urban-rural education community， accelerate the development of urban-rural smart education， narrow the inter-regional education quality gap， and promote the equalization of urban-rural compulsory education.

Key words： urban-rural development; educational equity; high-quality and balance of compulsory education; equalization of compulsory education

■責任编辑：许  丹