新型城镇化背景下基于要素视角的中国城市转型发展分析

陈伟旋 叶昌东 艾历·切希（英国）

摘要：未来城市发展需要从资源导向的高速发展向以人为本的高质量发展转型。从人口、土地、产业要素视角，在新型城镇化的背景下梳理和提炼城市转型发展繁琐复杂的过程和矛盾：人口要素发展从人户分离向人户一致转型，但其差距并没有“质”的缩小;土地要素发展从异速增长向人地协同转型，但地方政府仍依赖土地财政;产业要素发展从传统工业化到新兴服务化转型，但新兴产业内驱力不足。对该背景下城市转型系统的分析，可为新时期城市发展的关键位点调控和政策优化提供思路和依据。

关键词：要素视角;新型城镇化;城市转型发展;人口发展转型;土地发展转型;产业发展转型

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.002

城镇化的本质是社会、空间和经济结构的发展，是国家现代化的重要标志。城市人口是反映城镇化水平的基本指标。[1，2]根据《2020中国统计年鉴》的数据，自改革开放以来，我国逾6亿人从农村迁移到城市，城镇化率从1978年的17.9%增长到2019年的60.6%，目前全国共有16个人口超过1000万的城市。然而，随着城镇化进程的加快，所产生的弊端逐渐凸显。目前，我国许多城市出现了严重的环境恶化、交通拥堵、房价快速上涨和城市脆弱性障碍等问题，有可能会掉入“中等收入陷阱”。土地财政的城市蔓延难以实现人口和产业聚集带来的经济效益，造成了巨大的环境成本和建设用地的零碎杂乱。[3]我国传统的城镇化模式造成了人、地、产分离的“伪城镇化”，难以满足城市可持续发展的需求。

在新中国成立以来城镇化的不同时期，城市发展道路和模式的选择是学界和政府一直关注的焦点。[4]我国城市发展不仅要从历史角度考察其连续性，还要从时代角度考察其特殊性。[5]从2012年党的十八大提出了“新型城镇化”的理念以来，中央经济工作会议把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一。新型城镇化为中国的城镇化开辟了新的发展途径。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》首次提出“以人为本”而非资源导向的城镇化作为发展方向，强调了城市发展由增量扩张向存量更新转变。[6]新型城镇化是中国经济发展和社会改革的重要推动力，有利于优化城市规模和结构，加快城市核心产业转型升级，完善城市功能。[7]这不仅是国家的城镇化方针和政策，也是中国发展的新阶段。[8]因此，面向“十四五”规划的新征程，有必要厘清我国在新型城镇化阶段中城市转型发展的内涵及其特征。

本文通过梳理在新型城镇化的背景下的人口、土地、产业三大要素的演进和发展，剖析城市转型发展繁琐复杂的过程和矛盾，为“十四五”时期建构新型城镇化的调控关键位点和政策优化提供思路和依据。

一、城市转型与发展要素构成

“转型”的概念已经在经济和工业领域中得到发展，如绿色低碳转型。[9]转型不仅涉及新技术，还涉及市场、用户实践、基础设施、文化话语、政策和治理组织的变化。[10]在这些元素之间，系统及其子系统的不同结构和实践之间存在着持续的动态交互作用和共同发展的过程。[11，12]目前对转型的研究主要集中在系统的转型，如能源系统或出行系统，[13]较少应用于城市研究的理论和政策。

目前的研究对城市转型的定义主要有三个方面。首先，城市转型等同于经济发展模式的转型。这是经济结构调整和经济增长方式的转变，寻求新的经济增长点和多元化的发展模式。[14]例如，我国的经济体制从计划经济向市场经济的转型。其次，城市转型是指城市发展模式的转变，即过程和方向上的重大变化以及路径和方式上的重大变革，[15，16]城市发展模式从传统线性增长向智能增长转变的过程。[17]最后，它是指结构转型过程，会产生多维度和根本性的变化，可以有效地将城市发展引向可持续发展目标。[18，19]它不仅导致了一个政治、经济、社会和文化的重组过程，也意味着城市结构的大规模转型。[20]总的来说，城市转型是城市发展的重大变化和转折点，具有多领域、多层次、多角度的特点。

城市转型缺乏从制度理论和政策发展的角度作出阐释。制度的根本性变化可能导致城市在环境、社会、经济等各个领域的整体转型。[21]它取决于城市发展达到高级阶段的时间机遇，能够实现由量变向质变的转变。[22]从中国的城市发展相关政策来看，中国的城市正经历着从以资源为导向的高速发展向以人为本的高质量發展的转型。因此，本研究中的城市转型是指新型城镇化进程中城市从资源导向型高速发展向以人为本的高质量发展的转型。

要素是构成客观事物存在且维持其运动的基本单元，若干要素按照一定秩序和结构进行组合，便形成具有特定功能的系统。[23]城市发展作为一个系统，主要由人口、土地和产业三个要素分别提供基础支撑、载体和动力（图1）。[24]其核心是“人口—土地—产业”的非农化转型。[25，26]城市人口占总人口的比率代表着城市发展的不同阶段;[4]土地作为财产、居住空间、经济空间和场所，是城市发展的核心;[27]产业发展构成了现代经济发展的基本环境和社会条件，是提高居民生活水平和质量的核心内容。[25]显然，这些要素并不是分离的。人口、土地和产业三者之间的关系是衡量城市转型发展阶段特征的重要依据。[26，28]三者之间存在着显著的相互影响和制约的关系。[24，29]人口向城市流动是产业发展和城市用地扩张的推动力;[30]产业发展则是城市人口集聚的前提;[25]土地城市化为城市人口增长和产业发展提供了空间载体。[24]换言之，由于经济发展和产业结构的变化，对劳动力的需求促使人口向城市转移，导致建设用地需求的增加。[31]为进一步解释中国城市转型发展的过程，有必要厘清新型城镇化背景下人口、土地和产业三个要素的转型发展。

二、新型城镇化背景下城市转型发展的再认识

（一）人口要素转型发展：从人户分离向人户一致转型

在我国高速城镇化阶段，农村人口大量向城市转移，由于难以逾越的体制机制障碍，形成“离乡不离土”的转移格局。[4]我国城镇化程度的评价标准只是简单的“城市人口比重”，外来人口和普通劳动者落户的“隐性门槛”依然存在。自新型城镇化提出以来，中央政府出台了多个关于城镇化人口的政策和战略，促使了在这一过程中人口发展的转型。针对户籍制度改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》和《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》均提出，抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，建立城乡统一的户口登记制度。此外，农村转移人口市民化的质量是城市转型发展的重点。针对迁移后新城市居民群体的效益和保障，《2019年新型城镇化建设重点任务》《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》均提出，提高农业转移人口市民化质量的战略导向，为劳动力转移和人才社会性流动的顺利发展提供政治基础。切实关注农村转移人口和流动人口的价值和尊严，让城镇化主体——流动人口在城市中享有平等的参与权、发展权和保障权等权益。

人口发展正在由人户分离向人户一致转型，逐步破除流动人口成为城市新居民的“隐性门槛”。2014年我国户籍人口的城镇化率和常住人口的城镇化率分别为36.3%和53.77%（2014年7月24日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口），两者缺口近19%，而2019年分别为44.38%和60.6%，在5年间两者的差距缩小了2.25%。由此可见，流动人口进入城市后长期居留乃至户籍迁移现象逐渐普遍化。因此，新型城镇化除了保证城镇化率稳步增加，更注重个体的权益保障，以实现向以人为本的城镇化转型。然而，政策目标与具体实施是有差距的。现行的户籍政策正引导消除人户分离的土地供需错配。宅基地制度改革的自愿有偿退出机制，[32]客观上正向地促进了农业转移人口落户城镇;“乡村振兴战略”掀起了一波农民工返乡创业的热潮，[33]这一现象并不会减缓城镇化进程，反而缓解了农村人口被迫“离乡不离土”的现实困境，逆向地促进人地挂钩的新型城镇化发展。然而在理想的宏观政策话语背后，相比于得到缓解的“城乡二元对立”，“城城对立”愈演愈烈。在土地财政的逻辑下，地方政府对户籍城镇化所创造的“盈利”有更高的期待，[34]人地挂钩的城镇化被作为地方经济投入和营收的前提和手段。同时，户籍制度的改革赋予了地方政府更大的权力，地方政府可以自行设置“落户门槛”，[35]导致“优胜劣汰”的地方政策倾向，而普通劳动者作为新型城镇化的“主力军”，其权益在“抢人大战”中往往被忽视，成为这场“战争”中最大的受害者。这就导致：即使有明确的政策目标和指引，但由于实操方面的种种现实原因，在新型城镇化过程中常住人口与户籍人口的城镇化率差距并没有“质”的缩小。

（二）土地要素转型发展：从异速增长向人地协同转型

在高速城镇化阶段，土地城市化与人口城市化并非同步发展。2004—2014年，我国城镇化水平从41.76%增长到54.77%，提升了13.01%，而城市的建成区面积却从30 406.19平方公里增长到49 772.63平方公里，大幅增长63.69%（图2）。一方面，城市容纳人口的急剧增长不可避免地占用大量的土地资源。另一方面，由于对GDP的崇拜，受“以地谋财”的土地财政的影响，地方政府以土地城市化逆推人口城市化。[36，37]高速城镇化的政绩压力导致了“房地产泡沫”的产生。在新型城镇化阶段，城市发展要由增量扩张为主向存量更新为主转型。2014年国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，开始实施逐年减少新增建设用地规模的政策。然而，存量规划不等于城市建设用地不被允许增加，而是不以规模取胜，以品质为先。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对新型城镇化过程中的建设用地设置了约束性的限制。然而，城镇化过程中农村人口进城必然对城镇基础设施提出新的要求，在新型城镇化的政策层面上，新增城市建设用地优先满足农村人口迁移的土地需求。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》和《2018年中央政府工作报告》均提出优先保障基本公共服务建设用地，基本公共服务向常住人口覆盖。

我国城镇化水平从2014年的54.77%增长到2019年的60.60%，提升了5.83%。就城市的建成区面积而言，它从49 772.63平方公里增长到60 312.45平方公里，增长了21.18%。与2004—2014年的增长相比，2014—2019年的平均城镇化率增长比例与建成区面积增长比值之间的比值，从1：4.9下降到了1：3.6（图2）。人口城镇化的增长速度不断追赶土地城镇化增长速度，并将逐渐达到平衡。这表明新型城镇化侧重对原有的建设用地进行提升，而不是土地扩张。因此，在增量规划向存量规划的转型下，高质量的城镇化更注重现存建设用地的盘活。

相比于城市人口增长，城市建设用地规模增长过快，城市土地利用效率下降。[36，37]通过建设用地“增存挂钩”等手段推进新型城镇化，逐步实现异速增长向人地协同转型。土地转型受城市更新和房地产发展的重大影响。“十四五”规划强调中国城镇化将从外延扩张向内涵发展转变，城市更新的需求在不断强化。其中，城中村改造一直是全社会热议的话题，人们往往关注到的更多是对城市土地价值和市容市貌的提升，[38，39]以及在更新后对村民的补偿分配问题。[40]持有房产的当地村民通过这种方式实现了向“绅士”阶级的跨越，同时该地区的生活成本和购房价格随之上涨（如广州猎德村）[40]，变相地将原本想摆脱“离乡不离土”身份的外来农村务工人员驱逐出他们的“落脚城市”（Doug Saunders在《Arrival City》一书中将落脚城市定义为一个大城市的外来移民在城市中形成的聚落），阻碍了农村人口人户一致地向城市迁移。此外，从狭义存量演进到广义存量决定了需要对现存的土地资源进行开发，对土地的利用效率的要求也会随之提升。对原有经济价值低的用地，进行商业区或居住区的无差别开发（如广州红砖厂），当然这的确为农村人口“进城”提供了更多的机会，但也无异于“离乡不离土”“进厂不进城”“空巢的农村”等问题进一步加剧。高速城镇化遗留的“以地谋财”“房地产泡沫”等问题在新型城镇化中并没有得到根本上的缓解或解决，仅仅是换了一种形式继续存在。

（三）产业要素转型发展：从传统工业化到新兴服务化转型

工业化伴随着城镇化的发展。工业化和服务业的崛起似乎影响了城市扩张的增长。[41]产业转型发展主要体现在工业化发展和产业结构改变。工业化发展由传统工业化向高新工业化转型。在中国的统计数据中，工业部门包括制造业、建筑业、交通运输业和商业。作为最大规模的制造业，我国制造业最大的劣势就是增加值率低、成本比率高、利润率低。要实现制造强国的战略目标，《智能制造2025》提出首要任务是加快制造业转型升级，提高国家制造业创新能力。在“十二五”期间，战略性新兴产业（在2010年发布的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中把节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等作为现阶段重点发展的战略性新兴产业）增加值占GDP比重从2010年的不足4%到2015年的8.1%，增長超过4%。“十三五”规划期末，我国战略性新兴产业增加值占GDP比重要达11.7%，提高了3.7%（图3）。可见，战略性新兴产业实现了跨越式的发展，产业规模快速扩大。

產业结构由工业主导向服务业主导转型。从历史发展上看，20世纪五六十年代我国提出了“实现国家工业化”的目标和“农业为基础，工业为主导”的国民经济建设方针，使得充足而成本低廉的劳动力不断从农村向生产率较高的城市工业部门转移，为经济发展提供了源源不断的增长动力，我国因此也成了“世界工厂”。改革开放的四十多年里，劳动年龄人口迅速增长，劳动成本低廉，以致传统工业迅速发展，人口红利成为史无前例的经济高增长源泉。然而，随着老龄化进程加快以及制造业从劳动密集型向技术密集型转型，人口红利逐渐消退，使得传统经济陷入更深的困境，但同时也进一步催生了产业转型。第三产业增加值于2012年首次超过第二产业增加值，成为我国经济发展的主动力（图4）。这标志着中国进入“服务业主导时代”，服务业增加值占GDP比重的提高是反映产业结构优化升级的重要指标。[42]2020年，服务业增加值占GDP比重的54.5%，服务业发展仍保持7%～8%的增长。我国如果要成为高收入国家，仅仅达到其人均GDP水平是不够的，还要形成现代服务业为主导的产业体系和结构。

在新型城镇化的背景下，产业转型升级和经济结构优化，成为我国社会主义现代化建设的重要动力和显著标志。“十四五”规划提出“促进先进制造业和现代服务业深度融合”。制造业逐步向高新产业转型升级，从工业主导向服务业主导的产业结构转型，从依托传统的依赖型的工业化为发展思路向依托新兴的科技创新型的服务化为发展思路的产业转型发展，以实现由快速城镇化导致的产城分离向以人为本的产城融合转型。“人才红利”的实现是产业转型的关键。一方面，受计划生育等政策的影响，我国老龄化进程明显加快。主要体现在15～59岁劳动年龄人口数量下降，0～14岁少儿人口比重也呈下降趋势。我国人口发展面临低生育率和人口老龄化的双重挑战。另一方面，我国劳动年龄人口素质显著提高，其平均受教育年限从2010年的9.6年提高至2020年的10.7年，“人口红利”逐渐向“人才红利”转型，为产业结构由工业主导向服务业主导转型提供动力。尽管劳动年龄人口的平均受教育程度有显著提高，但截至2020年，战略性产业新兴产业增加值仅占GDP比重的11.7%，离《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》预设的15%相差甚远。除去金融危机和新冠疫情等客观因素，我国高新技术人才流失严重也是重要原因之一。[43]作为我国建设创新型国家的重要力量，高新技术人才外流是传统工业化向高新工业化转型所面临的重大挑战。

三、建议与总结

城市发展从资源导向的高速发展向以人为本的高质量发展转型并不是一句简单的口号，从政策的制定到落地都需要各层的共同努力。因此，在新型城镇化的过程中，城市发展需要围绕“均衡化”理念，提升人均意义上的城镇化质量，而非止步于“抢人大战”。人口转型应将“以人为本”嵌入户籍制度改革的全过程，推动基本公共服务体系逐步过渡到高质量发展，并加强对农业转移人口的精细化服务和人性化管理。土地转型应加强市场在资源配置中的作用，建立透明完善的土地转让、出租和抵押等二级市场，基于适配原则调控房地产市场。除继续提升劳动人口素质外，应着重完善高新技术人才保障制度，借助我国人才贮备优势，实现产业转型。

综上所述，本文在人口、土地、产业的视角下，提炼出城市转型发展在新型城镇化背景下的演进路径和发展矛盾，总结出该背景下城市转型发展的内涵，为新时期建构新型城镇化的调控关键位点和政策优化提供思路和依据。同时，我国作为最大的发展中国家，其城市转型发展路径能为依赖自上而下治理方式的发展中国家提供决策和实践上的参考。

说明：本文系国家自然科学基金项目“供需视角下城市更新对公共空间社会公平的影响及其演变过程”（41871156）和ICIM （Integrated City Information Modelling）项目“Innovating an advanced multiple urban modelling platform”（71950410760）的阶段性研究成果。

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A Factor-Based Analysis of Urban Transition in China

in the New-type Urbanization

Chen Weixuan ，Ye Changdong ， Ali Cheshmehzangi

（University of Nottingham Ningbo China， Ningbo 315100， China;

South China Agricultural University， Guangzhou 510640， China）

Abstract： Future urban development needs to transit from resource-oriented high-speed development to human-based high-quality development. From the perspective of the system of population， land and industry， this paper sorts out and refines the complicated process and contradiction of transition of urban development. At present， the transition of population development is from separation to unity between household registered and actual residences， but the gap has not shown qualitative narrowing down. Land development has changed from allometric growth to human-land coordination， but local governments still rely on land finance. The industry development is from traditional industrialization to emerging service， but the emerging industry lacks internal drive. In general， China’s transition of urban development has achieved initial significant results， but policy objectives still need to be further implemented at the local level. By exploring the transition of urban development from the perspective of new-type urbanization， this paper can not only provide ideas and basis for the construction of key regulatory points and policy optimization of new urbanization in the new period but provide references for the urban development and transition in other developing countries.

Key words： factor-based perspective; new-type urbanization; urban transition; population development; land development; industry development

■责任编辑：王  缙